深圳“织网”

邓维新

如何破除“信息孤岛”、创新社会管理、改善公共服务、重塑政府流程，深圳作为改革前沿地做出了有益的探索。

随着经济社会治理的日趋庞杂，政府部门间的信息孤岛已成为严重影响治理目标实现的一个痼疾。随着网络技术的发展，一些地方开始尝试运用信息化手段推动社会治理，深圳“织网工程”就是这样一个有益的尝试。“织网工程”告别了以管控为主的社会管理方式，向真正意义上的公共服务看齐，并在我国首次实现大城市政府数据的大集中和大共享。

为什么是深圳

所谓“织网工程”，就是将各部门服务管理的信息资源编织到一个统一的数据库，通过信息采集、比对核实和数据交换，进行信息资源共享和数据挖掘应用，实现信息资源的动态管理、互联互通和共建共享，再造政府流程，提升服务效能和城市管理精细化程度。“织网工程”实施时间不长，但它在破除“信息孤岛”、创新社会管理、改善公共服务、重塑政府流程等方面的顶层设计和试点，受到国内各级政府的广泛关注。

深圳经过30多年的快速工业化、城市化，迅速膨胀的城市，给公共服务带来沉重压力。2013年，深圳实有人口1633.8万人，户籍人口却只有304.94万人，不到常住人口总量的1/5，人口倒挂现象极其严重。如何提高社会建设水平，更好地为市民提供高水准的公共服务，是摆在深圳市委市政府面前的难题。

长期以来，政府在制定政策、安排财政投入方面，仅仅以户籍人口作为测算依据。至于占实有人口2/3以上的非户籍人口，由于他们不符合深圳市的入户条件，一直被拒斥在公共服务的覆盖范围之外，在工作和生活上都遭遇诸多不便。捆绑在户籍上的教育、社保、择业、薪酬等方面的种种不公平待遇，还导致他们内心深处觉得自己低人一等，从而造成心理上的不平衡。如果他们长期感觉没有受到公平对待，就难以产生真正的归属感，也不可能拥有足够的公共责任意识，甚至会产生彷徨、苦闷、焦躁、不满等情绪。如何解决他们以及其子女的教育、就业、社会保障和管理等问题，成为深圳市面临的一大难题。

要化解这一难题，以实有人口为依据进行公共服务递送，也面临着操作上的实际问题。一般来说，人口、法人、房屋、城市部件是城市社会管理的基本要素，只有它们底数清、情况明、信息畅，才能实现有效的服务和管理。长期以来，由于各部门之间的“信息壁垒”尚未消除，“信息孤岛”现象严重，没有一个部门说得清楚准确的人口、法人数字，没有一个部门能够找齐服务和管理对象。这就导致深圳的政府部门很难做到变被动服务为主动服务。“织网工程”就是在这样的社会背景下酝酿和设计出来的。

如何织网

“织网工程”以公共信息资源库、综合信息采集系统、社会管理工作网、社区家园网、决策分析支持系统为核心构架。

公共信息资源库是指包含实有人口、法人、城市部件及事件信息的数据库系统。全市范围内只设一个信息资源库，实现“市-新区-办事处-社区”四级纵向联通；横向上，公安局、民政局、教育局等36个市直部门悉数接入公共基础资源库，其中16个部门实现数据同步更新。横纵两向同时贯通，将传统政务信息系统架构的“川”字形改造成“井”字形，打破信息壁垒。

综合信息采集系统推行“1+N”采集，确保信息数据全面、真实、准确、鲜活。“1”即网格信息采集员实地采集，“N”即多种信息来源，包括关联比对形成信息、主动服务换取信息、业务办理收集信息、申报奖惩获取信息、关注舆情挖掘信息、受理诉求发现信息等N种途径。将采集来的基础信息进行核实比对，初步实现实有人口、法人、房屋（城市部件）、事件的动态采集。

社会管理工作网是处理矛盾纠纷和问题隐患的工作系统，是在公共信息资源库的基础上开发的一个纵向到底、横向到边、联通各层级各部门的服务管理工作平台。通过构建社会管理工作网，开展矛盾纠纷和问题隐患的分流、处置、督办、反馈和考核，初步实现各类事件网上处置。工作网还明确事件处理电子监察点设置、事件“案结事了”确认规则以及48类矛盾纠纷和136类问题隐患调处的责任部门，推动各类事件及时处置和反馈公布。

深圳还为每个社区量身打造具有社区特色、面向社区居民的社区家园网。作为社区服务平台，社区家园网集行政性服务、公益性服务和市场化服务于一体，同时也构成社区居民民主选举、民主决策和民意调查的载体，并通过与社会管理工作网的对接，及时化解各类矛盾纠纷和问题隐患。

最后是开发决策分析支持系统。通过人口、法人、楼房（城市部件）等公共信息分布情况与电子地图定位关联，实现数据挖掘、统计及分析功能。据此，决策者可直观掌握服务管理对象分布情况和服务资源配置情况，并根据实际服务管理的供需状况，主动调配和协调相关服务资源，实现科学决策。

网住了什么

首先是提高了政府效能。“织网工程”对全市计生服务、劳动保障、民政业务、房屋租赁、法律援助、城管业务、组织关系、经济科技服务8大类43小项业务进行整合，形成全服务平台。政府部门进行业务整合，市民办理业务由“指定窗口”转变成“综合窗口”，服务人员由“专科医生”变成“全科医生”。而各大社区为市民提供的“易办事”自助服务终端，每天24小时全天候服务。市民找到设置在街道、社区的“易办事”自助终端，提供自动识别的二代身份证，就能实现自動材料电子化、自动打印办理回执等功能。

激活“孤立信息”，节省办事流程。截至目前，深圳全市已有30多个部门接入公共信息资源库。通过将政府各部门各自掌握的信息互联互通，政府部门正在通过流程再造发生奇妙的“化学反应”。深圳市中考报名系统的升级改造，成为“织网工程”成功应用的典型案例。2013年5月，利用“织网工程”公共信息资源库这一平台，深圳市中考报名校核系统仅用4个小时，就完成了对全市7万名考生信息的校验工作，而以前要完成这项工作，需要3个职能部门用5天时间进行校验。

“织网工程”的推进，基本实现了市、区、街道和社区四级社会服务管理网信息系统上下联通，线上线下的群众诉求都汇集到“织网工程”平台，转为事件交办给相关单位和责任人办理，既能缩短管理链条，快速响应处置，又能及时反馈群众，迅速消除隐患。

在旧有体制下，之所以常常在个别地方出现漠视群众诉求进而引发群体性事件的情况，往往与一些政府公职人员职责不明、互相推诿、互相扯皮有关。“织网工程”按照新的运作逻辑，明确每一个基础网格的责任人。由于其整套流程都借助于网络、见诸于网络，责任清晰，流程明确，人们很容易就能据此评判出这些公职人员的绩效和得失状况。以往那套人浮于事、互相推诿的“官僚做派”自然就失去了滋长的土壤和空间。

“织网工程”对深圳当地企业的培育作用已初显成效。最早开发出“织网工程”系统雏形的永兴元科技公司，如今已成为国内电子政务行业的翘楚。2013年，它还联合深圳云计算中心、国家行政学院等单位，申报促成国家发改委“电子政务云计算国家工程实验室”落户深圳。同样因“织网工程”而获得培育的，还包括深圳市华傲数据技术有限公司。作为一家专注于大数据技术的科技创新型企业，2011年在深圳成立之后，“织网工程”成为其最早的一批客户，承担了工程大数据分析平台的建设工作。如今，华傲数据已成为深圳电子政务战略合作伙伴。

（作者单位：深圳大学公共管理系）