多层合作机制探路

本刊记者 付倩倩

现阶段的合作往往停留在政府层面，造成“上面热，下面冷”，之所以会这样，是因为缺乏一个中间层。

春暖花开的季节，合肥即将迎来一次重要的会议。

4月13日，长三角城市经济协调会第十三次市长会议将在合肥召开，此次会议以“长三角城市群一体化发展的‘新红利’——创新、绿色、融合”为主题，邀请长三角城市经济协调会22个成员的市长到场。这是长三角城市合作中形成的一项较为成熟的合作机制。

将视角顺着长江推移至中游地区，2月23日，合作的鼓点擂起，湘鄂皖赣四省会城市首届会商会召开，达成《武汉共识》。从共识到行动，从破土到推进，城市群的发展离不开行之有效的合作机制，长江中游城市群深层合作的核心课题是合作机制如何建立。

“小三角”试验

2012年2月10日，湖北、湖南、江西签订战略合作框架协议，“中三角”概念明朗化。

9天后，处于三省交界地区的湖北咸宁、江西九江和湖南岳阳就有新动作。咸宁市旅游局率先邀请九江、岳阳两市旅游局来咸宁推介旅游资源，发出了合作探路的信号。随后三市提出打造“大三角”中的“小三角”，这里由此成为长江中游城市群协同发展的试验田和先行军。

2月24日，岳阳、九江、咸宁“小三角”区域合作座谈会在咸宁召开。三市共同签订《区域合作框架协议》，积极推动三市经济互融形成极、交通互联形成网、产业互接形成链、旅游互拓形成串、市场互动形成圈、教育互促形成片、生态互惠形成区。

选择藩篱最少的旅游作为突破口是“小三角”的明智之举，三市很快签订《区域旅游合作协议》，明确“资源共享、客源互通、品牌同建、市场齐管”的合作思路。

借助旅游合作，交通一体化也迅速被提上日程，武广客运专线和杭瑞高速大大缩短了三市之间距离，九江庐山至咸宁九宫山仅需1小时车程；高铁连接下，咸宁到岳阳更是只要20分钟。

与此同时，九江港、岳阳城陵矶港和咸宁港区口岸合作也在推动中，为“小三角”的市场对接创造条件。

对于这一连串的合作举措，九江市委常委、常务副市长占勇分析说，“小三角”的形成，是“中三角”的启动轴和核心增长极，有利于打造长江中游城市群。2012年，咸岳九“小三角”合作初显成效，三市GDP增幅均超过12%。

武汉大学区域经济研究中心主任吴传清告诉《决策》：“长江中游城市群的合作可以从空间层面打开突破口，在区域内部的交界地搞一些合作试验区，咸岳九‘小三角’是很好的题材。”另外，还有个合作题材，是鄂皖赣交界地区的小池—九江合作。

为推动跨界合作，湖北省专门为小池镇发展下发了文件，为一个镇出台省级文件，这在湖北还是第一次。江西九江在制定“大九江”发展规划时，将江北小池158平方公里纳入规划，打造江北新城。九江到小池还开通了全国第一条跨省公交线路。

叶青一直呼吁九江跨江联动湖北小池的合作，他告诉《决策》：“现在九江联动小池正在形成，与之毗邻的安庆市也要加入进来，三地可以按一定比例建设150平方公里的合作开发区，形成长江中游城市群合作的先行先试区。”

由此可见，从交界地区合作点起步，然后扩大到长江沿线，最终扩展到整个长江中游城市群，这种梯次推进是一种理性的选择。

“长三角”模式

合作机制探路的背后，是湘鄂皖赣四省一体化协作的迫切心情。

图万璇

从2012年2月湘鄂赣三省签订《加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议》，到2013年2月武汉、长沙、南昌、合肥四省会城市举行首届会商会，达成《武汉共识》，湖北省社科院副院长秦尊文认为：“可以看出，三个省、四个省会城市都已经在建立合作机制了。”

对于多层次合作机制如何形成，吴传清分析说，“在已经形成的三大城市群里，珠三角因为处在广东省范围内，合作上少了一些障碍；京津冀地区的合作机制尚未完全建立起来；合作机制最好的是长三角，值得长江中游城市群学习。”

目前，长三角已经形成了三个层次的政府协作机制。

上世纪90年代初，上海浦东开放开发带动长三角地区快速发展，一个区域性的经济合作协调组织应运而生。1992年，长三角经济协调办主任联席会议首次召开。随后，协调组织权限过小，难以有效推动合作的弊端显露。于是在1997年，主任联席会议升格为市长联席会议，会议制定了《长三角城市经济协调会章程》。随着时间推移，合作领域不断拓展，确立交通、能源、信息、科技、环保等11个方面的重点主题。

为解决跨区域合作上的行政壁垒，长三角协作机制再度升级。从2001年开始，沪苏浙经济合作与发展座谈会制度建立，由两省一市常务副省（市）长主持，三地政府发改委轮流筹办。

在此之后，合作机制又经历了一次拔高，2004年，长三角两省一市主要领导座谈会启动，民间通称“六巨头”会议，战略层面的决策有了一个定期会晤的平台。2011年11月，长三角地区主要领导座谈会在合肥市举行，变成了三省一市“八巨头”。

这个由决策层、协调层、执行层构成的长三角合作机制，是目前跨省区城市群合作中，较为成熟的一种模式，也是采访中专家学者和政府官员屡次提及的合作机制。

“上面热，下面也要热”

“谈起长江中游城市群，眼下还是上层关注的多，基层关注的少；嘴上说的多，实际做的少；理论家讲的多，部门对接少；纸上东西多，落到实处少。”江西省工业和信息化委员会综合处处长王小永概括的“四多四少”，形象地描述出长江中游城市群合作中，一些值得关注的问题。

“谈合作机制，有一个最基本的问题，就是要搞清楚合作主体是谁。”吴传清分析说，“区域经济运行主体理论中提到的有这样几个方面，一是政府，一是企业，还有一个就是第三部门，包括行业协会、商会等。”

首先，政府层面的合作无疑是非常重要的，“因为它是一个引路者，是一个氛围的营造者，也是一个制度的供给者。”吴传清告诉《决策》。对于交通基础设施建设、公共服务对接，政府之间的协调作用都是不可替代的。

其次，对于产业之间的合作，更多是发挥企业的主体作用。比如旅游一体化，景区与景区之间、旅行社之间的合作，一定是高效率的。同时，行业协会扮演的角色也不应该被忽视，“一个行业协会背后都是数量众多的企业，由企业的‘娘家人’牵头，合作起来更有平台，比如浙江商会遍布全国，就是很好的例子。”吴传清分析说，“发挥行业协会和商会的作用，可以有效解决上下结合的问题。”

目前，无论是“小三角”的探路试验，还是四省会城市达成的《武汉共识》，长江中游城市群的合作更多还处在政府推动、营造环境的阶段。吴传清认为：“一谈到合作，往往就停留在政府层面，造成上面热，下面冷，之所以会这样，是因为缺乏一个中间层。所以要培育具有市场独立意识、能够代表企业利益的行业协会，这是一个大趋势。”

最后，就是发挥媒体舆论和理论研究的作用。李光对《决策》分析说：“长江中游城市群的合作，关键是要形成利益共同体，进而实现产业、功能、技术、文化和组织等多方面的融合创新。特别是召开不同层次的论坛，是一种有效的推进方式。通过主题论坛，政府、企业、学者共同讨论，再加上媒体的舆论宣传，有助于形成共识。”长三角、珠三角、京津冀城市群，以及东北合作论坛、西部论坛的实践，都是很好的佐证。

因此，开展分层次合作，在特定领域发挥政府优势，在另外的领域发挥行业协会的作用，企业、媒体、理论界多方发力，做到上面热，下面也热，便是一种合理和有效的合作方式。