南京区划调整战略背后

■罗震东

2013年3月21日，南京媒体聚焦行政区划调整,新版大南京重新勾勒：下关区与鼓楼区合并为鼓楼区，白下区和秦淮区合并为秦淮区，高淳县撤县设高淳区，溧水县撤县设溧水区。至此，南京设11个区。

继10年前多次区划调整之后，南京在2013年彻底实现了全区发展，与同枕长江的大武汉条件相似。那么，此次调整对南京有何现实作用？对苏皖南部的区域发展有何深远影响？

行政区划调整，新版大南京重新勾勒。

告别县域时代

本轮行政区划调整后，意味着南京从此结束“县域时代”。

撤县（市）设区作为中心城市适应城市化发展趋势、将广域型行政建制转变为城市型行政建制的手段，在1997年之前就有出现，然而将撤县（市）设区作为协调区域发展、壮大中心城市实力的手段并广泛应用，是2000年以后的事。

特别是2000年至2002年，以广州、杭州、南京等地为代表的撤县（市）设区行动达到了高潮，三年间全国共撤县（市）43座，而且绝大多数集中于东部沿海省份，且多以非农人口大于50万的大城市为主。作为一种集权式的都市区治理手段，撤县（市）设区一定程度上存在“政区城镇化”的嫌疑，与保护耕地、集约发展的目标存在冲突，并在2007年被中央暂时“叫停”。

2009年以后，以上海、天津、北京、重庆为代表的直辖市空间重组和以深圳、厦门、珠海为代表的特区扩容，拉开了新一轮的都市区层面的区划调整过程，并重启了多样化的撤县设区行动。总体上这一轮的调整是国内主要大都市区经过一轮高速发展之后的调整，所以与都市区化进程的关系更加紧密，城市的层级和经济发达程度很高，调整的形式也更加丰富。

总结起来主要有三大类：区划整合助推战略性新区的发展。以上海浦东新区的扩容、天津滨海新区与重庆两江新区的设立以及沈阳大浑南的构建为代表的区划整合，均为国家战略指导下的战略性区划调整，不仅调整的层级很高，形成的新区规模相当大，新区的发展对于中心城市的经济、社会与空间发展均具有非常重要的战略意义。

区划合并调整中心城区治理结构。这类调整以提升城市发展品质为目标、以中心城区的区划合并为主体，典型的案例如北京市东城区、崇文区合并设立新的东城区，西城区、宣武区合并设立新的西城区；上海市黄浦区、卢湾区合并设立新的黄浦区；苏州市沧浪区、平江区、金阊区合并设立姑苏区等。

区划撤并扩容都市区空间范围。除撤县（市）设区外，经济特区扩容、地级市撤并等多种都市区扩容手段逐渐浮现，行政区划调整与城市区域功能性发展的战略目标、协调意图匹配程度不断提高。

2013年，南京的新一轮行政区划调整正是2009年以来与都市区化进程密切相关的全国性行政区划调整活动的组成部分，而且是与苏州市相类似的既有中心城区合并又有外围撤县设区的复合型行政区划调整。

紧吸苏皖南部区域

南京市新一轮的行政区划调整是一次复合型的区划调整，因此它的战略意义与区域影响也是复合的。

特别是溧水、高淳两县撤县设区的战略意义和影响，需要放在一个更长期、更宏观的政治、经济背景中审视。

鼓楼与下关、白下与秦淮的合并，使得主城区建制数和规模更趋合理，此前处于分治状态的历史文化资源，如明城墙、老城南、下关、颐和路等地区可以得到更为统一全面的保护；此前处于分割状态的新街口、夫子庙等商贸、旅游资源可以得到进一步的整合。这些对于提升南京中心城区发展品质、增强城市软实力的战略目标具有非常积极的作用。

与中心城区区划合并的清晰意图相比，溧水、高淳的撤县设区留下的想象空间则要大很多。从经济发展角度看，撤县设区有利于增强南京市的整体经济实力，应对来自苏南和皖江两个扇面的区域竞争：撤县设区后两地与南京主城的政策差距将迅速缩小，政策红利的释放将有利于两地集聚人才、资金，促进产业结构调整、升级，成为南京经济发展的新增长点；撤县设区后南京对于两地的关注将大大提升，都市区层面的基础设施尤其轨道交通将向两地延伸，不仅能够大大改善两地的产业与人居环境，促进区域均衡发展，同时能够加强南京对苏皖南部区域的吸引力，加速区域城镇化进程。

从空间发展角度，溧水、高淳的撤县设区为南京都市圈和都市区未来空间结构的优化，预留了广阔的重构空间。

溧水、高淳的撤县设区将进一步强化南京都市区的南拓趋势，并随着都市区层面基础设施的完善和强化，形成直接对接安徽省“芜马都市圈”的战略态势，这对于南京强化区域中心城市地位、主动协调皖江城镇带具有非常重要的战略价值。

随着青奥会前南京禄口国际机场的扩容升级，围绕机场、石臼湖等战略性资源的整合利用，南京的江宁、溧水、高淳三区与马鞍山新设立的博望区将构成一个连绵的、活跃的城镇化空间单元，不仅进一步强化南京与马鞍山的紧密关系，而且将直接影响南京都市圈和都市区空间的重构。随着机场扩容

与宁杭高铁的开通，宁杭轴线的发展潜力将得到极大释放，溧水、高淳作为南京向宁杭轴线辐射的战略支点，撤县设区调整将进一步强化其对南京区域竞争力提升的支撑作用。

基于上述三个方面可以看到，溧水、高淳撤县设区的战略意义必将是区域性的。作为重要的战略支点和衔接空间，两地的发展对于“宁-马-芜”沿江城镇连绵带的形成具有非常关键的作用。

为长期战略储备空间

当然，如果说中心城区的区划合并是面向近期、着眼现实的战略整合，那么溧水、高淳两县的撤县设区基本可以视为面向未来的中长期战略储备或战略预留，而南京都市区空间最为迫切的近中期战略调整和重构，却并没有出现在这一次的行政区划调整中。客观的讲，南京市上一轮行政区划调整（2000年撤江宁县设江宁区，2002年撤浦口区、江浦县设浦口区，撤大厂区、六合县设六合区）是一次不彻底的调整。虽然总体规划对都市区空间结构进行了重新组织，确立了“一城三区”的总体思路，但空间实施的实际体制机制使得发展绩效远没有达到区划调整的初衷。外围郊县简单地全域撤销设区，范围太大“，区”只是“县”的一个翻盘，在经济发展、空间规划、城乡建设等方面都存在着比较大的问题。

实际上，随着都市区功能性空间的拓展，外围地区非常有必要根据实际发展需求和趋势进行区划重组，而不是简单的翻牌子。无锡当年将锡山市撤掉，就是按照城市发展的需求重组为三个区，使得区划与城市发展的空间结构总体匹配，形成一种比较到位的调整。从经济发展角度看，撤县设区有利于增强南京市的整体经济实力，应对来自苏南和皖江两个扇面的区域竞争

相比于无锡，南京上一轮的区划调整在外围发展空间尤其在对南京具有非常重要战略意义的江宁空间的处理上比较简单，然而在新一轮的区域调整中南京依然没有重组到位，丧失了一次非常重要的释放近10-20年战略性空间潜能的机会。对于南京，江宁空间以及机场周边空间不能得到战略性整合，势必影响都市区进一步向南的结构整合力，一定程度上也将影响溧水、高淳战略价值的充分发挥，削弱南京参与区域竞争的综合能力。

行政区划调整在中国虽然是相对比较容易的处理空间不协调的手段，但依然要付出巨大政治、经济与社会成本的，因此行政区划调整方案必须充分研究功能性空间发展的规律与趋势。总体上，南京新一轮的行政区划调整为提升城市品质、壮大城市经济实力形成了有效的支撑，为区域长期性、战略性重构储备了空间，然而对近中期迫切需要解决的都市区空间重组问题的回避，一定程度上降低了南京整合更大区域空间的能力。