三门峡“大纪检组制”三年观察

■樊红敏

三门峡市大纪检组制改革为思考中国纪检派驻机构改革提供了有益的启示。从更为宏观的角度来看，它是中国纪检体制改革的探索和创新。

增量改革

三门峡的大纪检组制改革可以归结为增量改革。

2008年9月，三门峡市完成市直单位纪检监察派驻的机构改革。按照性质相近、便于监督的原则，在市委工作部门及直属事业单位、市人民团体、市人大、政协机关、市政府设党组工作部门及直属事业单位等63个部门派驻10个纪检监察组，名称为“市纪委监察局派驻第N纪检监督组”，俗称“大纪检组”。

与此同时，撤销市直28个纪检组，26个监察室，相应取消原相关局委纪检监察编制及领导职数，核减人员编制59名 (其中行政编制48名，事业编制11名)。

“在大纪检组改革中，人员安置是改革能否稳妥推进的关键”。

大纪检组制改革没有触动三门峡市原有各局委纪检组长、纪检监察室主任的级别和利益。三门峡市委的基本政策是原属各单位纪检部门的纪检干部、工作人员愿意到纪检组的可以平级调动，纪检组组长，从各市直机关领导职务副处级以上符合条件的干部中选拔。

纪检监察组工作人员，一部分为原市直单位纪检组、监察室符合条件愿意到纪检组工作的人员，一部分是按照“第一学历本科以上，年龄35岁以下在编公务员”的基本条件，由纪委监察局统一组织考核、公开选调的。

最终，大纪检组核定派驻纪检组编制为50名，每个大纪检组编制5名，组长、副组长、组办主任各1名，纪检监察员2名。

派驻的大纪检组成为市纪委监察局下属的组成机构，人员编制、行政关系、党团组织关系以及工资福利、后勤保障都由市纪委监察局统一管理。大纪检组的规格也由原来的副县级提升为正县级，与所驻单位一把手平级。

大纪检组成立以后，派驻机构如何发挥作用、如何开展工作是面临的新问题。

为此，三门峡市纪委边实践、边完善，于2009年4月制定了《派驻纪检监察组工作暂行办法》，对派驻纪检监察组的工作原则和要求、工作职责和任务、工作方式和方法、工作纪律和保障等，都进行了具体规定。

同时，还建立了三大配套制度。一个是派驻纪检监察组专项监督检查制度。一个是派驻纪检监察组办案工作制度。一个是派驻纪检监察组巡查制度。

突破与绩效

三门峡大纪检组制改革的一个明显突破之处在于，增强了派驻机构的独立性，改变了原来“寄人篱下”的派驻模式。

一方面，大纪检组打破了原来的一对一派驻所形成的利益共谋机制。不管是从个人利益还是从单位整体利益的角度，过去的纪检组长和单位利益相关度很高。“有的单位出了问题，纪检组长来回跑，想办法摆平。甚至有的时候摆不平还要挨一把手的训斥。”

另一方面，加大了对局委一把手监督的可能性。过去一把手和纪检组长的上下级关系决定了一把手监督的困境。“所有工作都得围绕单位‘一把手’转，一些纪检干部想与局长搞好关系，平时在工作上总给领导唱赞歌，领导的旗帜打到哪里，纪检干部的足迹就踏到哪里。现在纪检组也是正县级，和被监督单位平级，完全改变了以往‘看别人脸说话’的被动局面。”

大纪检组长正县级配置以及“居高临下”的体制安排，使派驻机构从不敢监督转变为敢于监督。大纪检组制从根本上突破了原来的纪检监察派驻机构对所驻单位“不对称”监督的权力格局，变“不对称”监督为制衡监督。

其次，大纪检组制改革，也使派驻纪检组的职能发生了重大变化，监督职能得到了强化。

过去一对一派驻，纪检组长主要是配合党委做好党风廉政建设工作，承担的更多的是党风廉政建设政策执行相关的行政事务。大纪检组制使纪检组长超脱于具体的事务性工作，监督成为大纪检组主要的职能，由政策执行的行政事务职能转向监督和惩处职能。

当前，三门峡大纪检组的工作重心主要放在对所驻单位党政主要领导、权力运行重点环节与部位的监督上。他们工作的方式主要是参加驻在单位研究重大事项、干部任免、重大项目建设、决定大额资金使用、对违反党纪政纪人员进行处理等会议，以及每年两次的集中巡查、专项监督检查以履行监督的职能。

统管以来，三门峡派驻纪检监察组参加驻在单位民主生活会109次，党风廉政建设专题会135次，涉及“三重一大”等重要事项党组会议156次，监督的力度和效果都很明显。另外，大纪检组通过开展每年两次的集中巡查、专项监督检查、设立意见箱、接访等措施，畅通信访渠道，强化了监督的效果和力度。

最后，大纪检组改革，还使纪检监察工作的方式方法得到了重大变化，和一对一派驻相比，在监督方式上，大纪检组的惩处功能开始得到有效地发挥，以惩处促监督。

2010年1至10月份，三门峡10个纪检监察组共收到信访举报案件和案件线索47件次，一一进行调查了解，初核9起，立案9起，办结4起。第六纪检组被称为“重案六组”，该纪检组成立两年来立案6起，办案3起。

各纪检组办案环境、力度和效果跟以前大不一样，过去办一个科级干部的案子要征得单位一把手的同意，现在是通报单位一把手。而一对一派驻纪检组基本上多年都没有办过一个案子。

图李瑞宁

问题与困境

大纪检组制作为纪检派驻体制改革的探索和创新，其成效和优势是明显的，但是，在改革与运行中也面临和存在着一定的问题和困境。

大纪检组制改革过程中一个最大的问题，就是与原有体制如何对接。

首先，是改革后的相关的驻在部门和单位如何适应新体制问题。大纪检组改革撤销了原派驻纪检组驻在单位的编制和领导职数，但纪检工作并没有带走。在与相关单位座谈当中，他们也谈到了这一问题，虽然编制抽走了，但没有减少工作，这些单位又分别明确了一名领导分管党风廉政建设工作。

对此，该市纪委为了转变驻在单位的观念，从2009年起将每年的纪委全会分为两个阶段，第一阶段以党风为主要内容，由市委书记和各单位一把手参加，强化一把手的责任主体地位；第二阶段是由纪委书记和大纪检组以及各单位分管党风廉政建设的干部参加，以反腐败为主要内容，在监督和政策执行、责任主体和监督主体分开等方面进行了探索。

其次，是纪委内部机构的整合和优化问题。大纪检组制改革使纪委一下子成了一个庞大的单位，从人员上来看，虽然整体上编制没有增加，甚至还有所减少，但纪委的工作人员大大增加了。

在领导分管方面，纪委内部的领导分工是按业务以“条条”的方式进行分管的，成立大纪检组以后，大纪检组是按片进行管理的，如何分管、由谁来分管也成了一个难题。

另外，大纪检组和市纪委监察局机关各室之间关系也有待于理顺。市纪委监察局机关各室分别分管某一项工作，已经具有了一定的权威性，大纪检组和机关各室的关系不能理顺，就很难树立真正的权威。在调研期间，三门峡市纪委正在出台文件着手解决这一难题。

这些问题说明，大纪检组制改革不仅仅是涉及到纪检组和派驻单位的问题，也涉及到纪委内部机构的整合和优化问题。

大纪检组制改革过程中另一个问题就是职能定位的困惑。

实行大纪检组制以后，大纪检组和原来的一对一派驻纪检机构已经有了很大的不同，其职能和定位也需要随之发生变化。但从目前三门峡大纪检组的制度规定来看，其职能是全方位的。

从内容上来看，党风和廉政建设都在大纪检组的职责范围之内，从监督手段上来看，教育、制度、惩处都是大纪检组工作的方式方法。这种全方位的职能定位一方面造成纪委监察局科室与大纪检组的职能交叉；另一方面，使大纪检组也面临“如何融入，两张皮”的问题。

虽然大纪检组参加了很多驻在部门、单位的会议，其监督的力度和成效还有待于进一步验证。

目前，三门峡市纪委就统管后纪检监察组在保持相对独立性和权威性的同时，如何做到对驻在单位监督采取了很多措施，如建立了巡查制度、参加民主生活会等等，纪检组长的发言也肯定了三门峡在探索中的这些好做法。但从更高的角度来看，大纪检组的职能定位还需要进一步厘清。从大纪检组实际运行的情况来看，和一对一派驻纪检组相比，大纪检组查办案的功能得到了很大强化，日常监督功能的有效发挥还需要进一步探索和完善。

改革的方向

大纪检组制改革并不仅仅是纪检组上收的问题，它涉及到纪委内部机构的整合问题、纪委反腐败的专业化问题以及大纪检组的职能和定位问题。三门峡市大纪检组制改革为我们思考中国纪检派驻机构改革提供了有益的启示。从更为宏观的角度来看，它是中国纪检体制改革方面的探索和创新。

从三门峡来看，纪检派驻机构改革的关键，应该是监督职能的充分发挥和完善。

纪检委的职能十分庞杂，与之相应的是庞杂的机构设置。除此之外，检察院、审计局也承担着行政监督的职能。

要充分发挥纪检派驻机构的监督职能，一方面，从党内权力结构科学配置的角度来看，要提升纪委的监督地位，强化对同级党委的监督权，探索对同级党委监督制约的新机制。

另一方面，从微观上来看，要对当前的多头监督机构进行整合。笔者在对派驻大纪检组的调查中发现，当前纪委虽然是反腐倡廉的领导机构，但包括纪委以及派驻大纪检组在内，它们监督的手段很有限，纪委在办案过程中，往往要从外部门抽调人员。另外，纪委和政府审计部门、检察院反贪局也缺乏相互的协作机制。

因此，应该着手从理顺政府内部审计部门与纪检监察机关的隶属关系入手，将其作为强化监督职能的重要手段。同时，将党风廉政责任制的落实与任期内定期审计、离任审计等结合起来，将其作为纪律检查和行政监察的重要手段。派驻大纪检组也可以通过对驻在单位和部门的定期审计、离任审计，有效地开展反腐倡廉工作。

纪检派驻机构改革的着力点应当是反腐败的专业化建设。

纪律检查委员会在中国的廉政建设和反腐倡廉工作中发挥着领导核心和统筹协调的作用，中国的反腐败职能主要由纪委承担。但由于纪委主要是党内监督机构，因此，它虽然承担了反腐败的领导角色，但一个突出问题是反腐败的专业化严重不足。

一个是在纪委的人员配置中，缺乏专业人员，如来自法律、审计、经济等领域的专业人士。另外，行业腐败预防体系建设没有落到实处。尽管不同的行业和基层单位近年来都制定了大量廉政建设方面的制度性文件，但是这些制度中有相当一部分仅仅是在复述中央或省里文件的主要内容，而没有针对本部门、本单位的情况制定有针对性的政策措施，特别是程序方面的规章制度。

而大纪检组在兼顾反腐倡廉统一规定和行业特点方面无疑具有先天的优势。因此，应该以大纪检组改革为契机，在纪检派驻机构改革中加强专业化建设，可以把大纪检组的职能定位为以腐败预防的专业化职能为主；在人员配备上，要有行业的专业背景和反腐败的专业基础，从而使他们能更好地分析制度薄弱环节和漏洞，对驻在单位和部门腐败多发高发的领域和环节进行制度建设，在行业腐败预防体系的建设方面弥补当前制度建设中的薄弱环节。