闵行：盯住政府的“钱袋子”

■周梅燕

闵行：盯住政府的“钱袋子”

■周梅燕

闵行推动以结果为导向的绩效预算改革，从预算的政策导向与决策、预算编制模式的技术改革、启动人大预算听证与初审程序等方面，全方位地进行了地方公共预算改革的试验。

预算是资源配置的政治过程。绩效预算的改革和持续推进，总是伴随着政府管理的转型，并得到后者的巩固和加强。

那么，地方党委在预算过程中扮演什么角色呢？中国的政治现实中，预算的决策权掌握在同级党委的主要领导手中，党委往往直接插手预算编制和执行，这很容易导致同级人大难以真正担当起审查批准预算的职责，也使政府预算编制增加了不确定性。闵行推动以结果为导向的绩效预算改革，从预算的政策导向与决策、预算编制模式的技术改革、启动人大预算听证与初审程序等方面，全方位地进行了地方公共预算改革的试验。

“第一个吃螃蟹”

2008年7月，中共闵行区委四届六次全会召开，这是一次重点审议财经工作的会议，也是闵行区扩大党内民主，理顺常委会与全委会关系的一项重要举措。这次全会听取并审议通过了《中共闵行区委关于加强财经工作领导的意见》和《关于2009年公共财政预算编制原则及改革实施意见的报告》，并以票决的形式通过了“新增财力使用的顺序”、“以结果为导向的绩效预算改革进程”、“逐步扩大预算公开的范围”、“提高预算的执行力”以及“不断加大公共财政对社会事业的投入”等提请区委全委会分项表决的事项。

区委书记孙潮认为，党领导经济工作，主要是把握方向，谋划全局，提出战略。区委加强对全区财经工作的领导，着重是针对全区的经济工作、财政预算、重大资金安排和重大投资项目等财经工作中的重大事项，听取工作汇报，加强研究分析，进行审议决策。他在这次全会上提出，“今后，区委将在每年上半年召开的全委会上，专题审议下一年度财政预算编制原则，进一步加强区委对财政预算编制工作的领导。”

这次区委全委会为闵行预算改革奠定了基础。根据会议决定，由区委全委会审议、决定全区财政预算编制原则，对全区年度预算安排提出指导性的意见。具体预算项目及详细的资金安排由政府制定，提交人代会审查通过并监督执行。孙潮充分肯定了2008年初区人代会发给代表厚达300多页预算明细表，让代表们充分审议的这一举措，明确提出要进一步加强区人大对政府预算编制和管理的审查监督工作。

按照区委六次全会通过的2009年财政战略目标，保障民生成为下一年度区财政预算安排的重点。当年8月，有9个政府部门的涉及义务教育、公共卫生、就业与社会保障、公共安全及农民增收五大领域的民生项目预算，在闵行政务网上进行了为期一个月的公示，并在新民晚报整版刊登，以听取市民意见和接受社会评价。

2009年5月，中共闵行区委四届九次全会决定：全面完善以结果为导向的预算改革管理体制，在区本级全面推行以结果为导向的绩效预算改革，全面推进街镇部门预算编制改革，继续完善政府预算编制、执行及结果的公开制度，继续深化公共预算的审查监督制度。

两次区委全会，确立了闵行公共预算改革的制度框架，是闵行预算改革历程中不容忽视的重要事件。

以结果为导向

按照经合组织（OECD）的解释，绩效预算是一个将资源分配与可评价结果相联系的预算模式。美国绩效预算的核心理念就是：强调结果导向，明确财政责任，聚焦绩效目标和运用信息技术。闵行区认为，这样一种预算模式的关键，就是要在编制预算时预先设定执行结果，也就是预算所要达到的绩效目标，要把明确有效的绩效目标，作为预算分配的重要依据。

从2008年下半年起，闵行区政府在编制2009年预算草案时，首先就是将区委的战略目标转化为各部门的工作目标，并以此作为预算编制的绩效目标，把政府预算管理的重点从传统的重视投入转向重视投入和结果并重，以期提高财政资金使用的绩效。区政府选择了义务教育等五大民生领域进行试点，要求各预算部门按照网上公示、自评、区评的流程来编制预算项目，逐步建立起以结果为导向的绩效预算制度框架。

在绩效预算编制过程中，闵行区率先使用了美国的 PART（Program Assessment Rating Tool）作为预算编制自评和他评的工具。经过复旦大学苟燕楠教授的修改简化，这套PART分为项目定位（20%）、项目计划（10%）、项目管理（20%）和项目结果（50%）四个部分，使之适合中国的基层政府理解和使用。比如PART中的项目定位，要求在编制预算项目时，目标应具体明确，能有效利用资源，避免与其他项目重复，避免项目设计出现重大缺陷。经过PARTR的评估，如果分数在85-100的，绩效值为有效；70-84为基本有效；50-69为一般；0-49为无效。

2008年在闵行政务网公示的九个预算项目中，区民政局“养老福利项目”的绩效目标是“促进养老福利事业的发展，逐步完善以政府保障为基础、社会广泛参与的社会福利事业体系”。该项目分解为六个子项目，工作目标分别是：新增养老床位700张，总床位数达到7500张，占全区户籍老年人口总数的3.9%；增加居家养老服务对象1800人，总数达到8500人；新建老年日托机构2家；新建标准化老年活动室40家等。诸多子项目中，“为老人提供助餐服务”的工作目标是“为4000名老人提供助餐服务。”为此，项目将其化解为三个投入——“新建5个助餐服务点”，预计50万元；“保障已建助餐点运作经费”，预计100万元；“补贴困难老人餐费”，预计64万元。总计214万元的项目支出，就是为了实现“为4000名老人提供助餐服务”这一工作目标。

为了建立起以结果为导向、以成本为衡量、以绩效为目标、以评价为核心的财政资金分配机制，2009年，闵行区500万以上的45个预算项目上网公示。到区评阶段，2000万以上的14个预算项目全部接受专家和公众代表的预评。经过这样的环节，区人大常委会从中选取五个项目，举行了公开的预算听证会。

今年，闵行区2011年预算编制中的500万以上项目已全部公布在闵行区财政局网站上。区财政局要求凡是预算单位申报提供公共服务的500万元以上民生项目，首先将由区各主管部门成立预算绩效评价小组，对项目进行网上公示，广泛听取社会公众的意见，并对项目使用PART进行自评。在预算单位上报绩效预算材料和自评的基础上，区财政局将组织相关部门和人员对2000万元以上提供公共服务的民生项目开展区评工作。

老百姓说了算

绩效预算改革的核心是提高财政资金的使用效率，但从政府提供公共服务的角度来看，预算资金使用的最终受益人应当是全体人民。政府的钱怎么花，花多少，与每位公民密切相关。

公众如何参与对预算资金分配的过程？闵行令人瞩目的另一项改革，就是由区人大常委会组织预算项目听证会，充分听取社会公众对预算草案的意见。

我国有些地方探索过财政部门组织的预算听证，目的是在编制预算时，对申请或追回预算项目的合理性进行质证。但是，发达国家预算听证的主体是议会。美国在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会举行听证会，并听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和预算委员会认为适当的代表的证词。巴西议会中的预算委员会则按行业分为7-10个小组，分别审议相关的部门预算，其审议的形式就是举行听证会。

鉴此，闵行区由各级人大常委会来组织预算听证，具有法律和现实的双重意义，更能体现预算民主的本质属性。闵行区人大常委会从最初的财经工委组织听证，到各个工作委员会根据分工分别主持项目听证；从听证公告提前发布及接受社会公开报名，到向社会公开听证结果报告，并以此作为常委会会议初步审查预算草案的重要依据，预算听证逐渐成为公众参与的公共平台，成为人大常委会预算初审的重要环节，为代表大会实质性的审查和批准预算奠定了基础。

2008年12月，闵行区人大常委会对养老床位财政补贴和农村养老金保险两个预算项目举行了首次公开听证。2009年12月，闵行区人大常委会扩大了预算听证的范围，在网上公示和预评的基础上，选择了农业规模经营补贴、公交补贴、劳动关系和谐企业创建、社保补贴券发放和教学设备添置更新等五个预算项目，举行了两天半的公开听证，参加听证会的人大代表和社会公众超过230人次，涉及金额1.9亿元。两天半的预算听证现场异常火爆，项目陈述人与公众陈述人的发言不时引发争辩，作为听证人的区人大常委会组成人员的询问也很有份量。根据听证规则，本次预算听证所形成了5份听证结果报告，已在区人大常委会网站上向社会公开。

在这次预算听证会上，5000万元的“劳动关系和谐企业创建项目”引起各方关注。该项目描述：税基、社保缴纳、实际经营及用工所在地均在闵行区的企业，若同时符合无劳动争议仲裁败诉案件，未受到劳动保障监察处罚，未发生安全生产死亡事故，建有工会组织，签订了集体合同，净增就业岗位达一定指标，且未受到税务、工商、环保、质监等单位的行政处罚或警告等10项申报条件，可自主申报参与“劳动关系和谐企业”的评定，经评定后由区政府给予和谐劳动关系专项资金奖励。根据项目明细表，除去工作经费之外，项目奖励资金达4900万元。质疑的意见认为，和谐劳动关系应依靠相关的法律法规去约束企业用工行为，保障职工权利，不应用财政资金对企业予以奖励。其次是项目申报要求过高、评定程序复杂，掺和了过多非劳资关系的考核因素。三是项目设计本身存在重大缺陷，奖励企业的资金没有详细的奖励标准和具体用途。赞成的意见认为，项目有助于缓解劳资纠纷，有助于增加闵行对中小企业的吸引力，更重要的是该项目给予企业适当补贴，有利于降低企业维稳的成本。最终，区人大常委会根据听证意见，建议区政府除保留必要的工作经费外，2010年不予安排该项目的奖励预算。在区人代会召开前夕，区政府正式发文反馈，接受了常委会这一建议。

2010年年底，闵行区人大常委会将在总结两年预算听证的基础上，继续对2011年预算草案中的六个预算项目进行听证。同时，常委会会议也将继续专题审议部分部门预算，最终形成常委会预算初审报告，提交2011年年初召开的区人民代表大会全体会议，为代表大会审查和批准2011年预算草案服务，把法律赋予地方人大常委会的预算初审职权真正落到实处。

上海市人大常委会）