嘉定“大联勤”城管新模式

■曹任何 王晓燕

嘉定“大联勤”城管新模式

■曹任何 王晓燕

上海嘉定区在全区范围内推广城市综合管理“大联勤”新模式，把辖区内公安、城管、工商、食药监等相关职能部门的“条线”执法力量，在“块”上进行实体化整合，将多部门执法力量重新混编，织成一张“互联网”，实现联合执法的常态化、长效化。

“条块结合、以块为主”

在迎办世博的过程中，上海在嘉定区真新街道这样只有15年历史的“速成型”城市社区，创新一种“大联勤”社会管理模式，为维护世博期间的稳定取得了显著成效。“大联勤”模式之所以走在全国前列，引发广泛关注，是因为这种模式具有城市综合管理创新的示范性意义。

管理模式创新的第一步，是在街道层面成立实体化机构，有效整合资源。这个名为“城市综合管理委员会”的机构，负责统筹、调度区域内综治维稳、城市管理的各路人马和社会力量，由街道党工委书记、办事处主任领衔，区里相关条线单位分管领导都是机构成员，下设办公室、联勤指挥中心和督察考核队等。其关键措施，是赋予“综管委”监督权和奖惩权，其下设的督察考核队由街道纪工委书记担任队长，负责对联勤指挥中心、联勤分队以及参与城市综合管理的各个职能部门作月度考核，考核结果作为奖惩的主要依据。

此举使“条块结合、以块为主”的城市管理工作思路得以落实。街道是“块”，但以往要调用分属不同条线的资源，未必“叫得动”，常常要凭“人情面子”。而今，当条线资源在块上有效整合，情况就不同了。比如居民看到有人在马路上乱张贴，想举报却搞不清该打哪个投诉电话，现在不管打哪个，都能通过“大联勤”一张网得到迅速处置。

真新街道的具体做法，是将公安巡警、城管队员、社区保安队员和城管协管员等共160人重新混编，成立真新地区城市综合管理联勤大队；联勤大队将辖区一分为四，组建4支联勤分队，以三班运转模式24小时流动巡查。

与此同时，工商所、食药监分所、市容保洁公司、车辆停放管理公司、小广告整治公司、绿化养护公司等相关职能部门和社会化服务企业，也成立了各自的联勤应急分队，根据需要随时派队员参与联勤大队的巡逻处置。白天，联勤大队以市容城管为主，兼顾治安；夜间，则以治安巡管为主，兼顾防范制止趁夜乱倒垃圾、偷倒建筑渣土、贴黑广告等。

联勤大队的成立，实现了多部门联合执法的常态化、长效化。在高频率、广范围的联合整治下，诸如夜市等市容环境管理的老大难区域先后消失。

纵深化城市管理，要善用先进科技手段。真新街道研发的城市综合管理数字信息系统，包含GIS电子地图、集成多个显示器的大型监控幕墙等，与覆盖整个地区的数百个监控摄像头联网，既是指挥调度平台，也是条块之间、条条之间城市管理信息的传递与共享平台。对于联勤大队上报的无法现场处理的问题，联勤指挥中心可快速梳理事件性质和处置部门。

纵深化城市管理，技术手段是标，群众参与是根本。纵深化城市管理推动区域社会管理的社会化参与，完善群防群治网络，综管委大力发动社区居民和企业，将“大联勤”模式进一步向社区、企业延伸。他们组织成立了由平安志愿者和城市综合管理市场志愿者组成的250人的社区管理队，这些普通市民接受统一培训后，配备“城管通”等先进设备，在48个小区上岗执勤。小区执勤分为白班和晚班，归口联勤指挥中心统一管理。

这样，区域社会管理实现了“点、线、面”全天候全覆盖：“面”上，110接处警车和巡逻车机动巡逻；“线”上，4支联勤分队24小时动态管控；“点”上，社区民警、社区管理队时刻巡查。“点、线、面”各司其职，互为支援，社会面治安联防的有效性得以提高。

重心下移，综合执法

“大联勤”城市综合管理模式的成功探索，是真新街道联系实际闯新路的结果，更是上海市多年来积极稳妥地推进城市综合管理的必然结果。

自2000年至今，上海城市管理综合执法已有10年的历史。上海城市管理综合执法有效地改变了多头执法、重复执法、执法扰民、执法缺位等现象，大大提高了执法活动的覆盖范围以及对违法行为的处置力度，其成功实践，奠定了“大联勤”城市综合管理新模式的基础。

上海市城市管理综合执法试点顺利推进的一条成功经验是，紧密结合城区“两级政府、三级管理”体制的改革，使执法重心向街道层面转移。区级综合执法体制是在原来街道监察队基础上发展而来的，它克服了原先做法的弊端，但保留了其中的合理成分。即注意发挥街道在城市管理上的基础性作用，既体现了集中统一的优势，又发挥了街道的积极性。

城市管理综合执法具有较为完整的执法体系，追求的是长效管理而不是短期效应。长效管理不是靠突击、靠人海战术、靠固守可以实现的，长效管理需要疏与堵的结合，是专项整治日常巡察的结合，是打击违法现象严重的点与普查区域面上违法行为的结合。只有将两者统一起来，综合执法的实践才有意义。

近年来上海一些试点区城管监察大队实施综合执法，一方面集中力量打歼灭战，解决不少多年来未能解决的市容环境痼疾；另一方面依靠街道、专业管理部门和社会力量，合理、合法地解决市容环境管理中的难点，初步形成了堵疏结合，齐抓共管的长效管理机制。

城市管理综合执法中涉及到大量的在一定区域内存在、情节较轻、查处难度不大的违法行为，但往往是一种违法行为涉及多个专业执法部门。过去，处罚这类违法行为因为涉及的处罚部门多，往往是“七八顶大盖帽、管不住一顶破草帽”，执法程序比较复杂。综合执法较好地解决了这个问题。大都可采用一般程序或简易程序较为迅速地处理违法行为，从而降低了执法成本。

“新公共管理”

“大联勤”模式是上海十年来力推综合管理模式创新的结果，为探索城市综合管理新模式提供了很好的借鉴。

城管的社会化是发达国家普遍采用的“新公共管理”的核心概念。

政府应通过一定的途径和相应的措施，将城市管理的知情权、参与权、管理权和监督权交给居民群众，广泛吸引和发动市民参与现代城市管理，使得城市管理活动在“公平、公开、公正”原则下，透明开放地进行，真正使城市管理工作管理到位、服务到位、监督到位。

在公众参与的基础上实施行政执法，有助于完善城市管理决策机制，打通公众参政议政的渠道，扩大立法和决策的民主参与面，增强决策的透明度和科学性，提高政策的认同度和正当性。

从当下现实来看，在推进城管社会化的同时，还要维护行政执法的权威性。加强地方立法工作，用法律和配套法规的形式，给城管机构和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。同时，集中行使行政处罚权的执法人员必须是国家公务员，要杜绝将机构改革中的分流人员，安排到新成立的城市管理行政执法队伍的做法。

另外，要提供完备的保障。其一是公安保障。为确保城管执法工作正常进行，维护城市管理行政执法秩序，有效预防和打击阻挠执法和暴力抗法等违法行为，保障城管执法人员的人身安全，应当建立城管执法公安保障机制，成立城管公安分局或支队，实行双重领导体制，以市公安局管理为主，业务上接受城市管理执法局的领导。

其二是财政保障。加大对城管执法队伍的资金投入，深化城管执法队伍收支两条线改革工作，实行收支彻底脱钩，统一并提高行政执法人员待遇，从根本上规范队伍的执法行为，增强城管综合执法队伍的快速反应能力和执法效能。

其三是科技保障。随着科学技术的发展和城市事务的不断增加，相关部门的配合协调机制的建立，在很大程度上必须依靠电子政务的制度建设，加强城市管理执法手段的现代化、科技化建设，实现城管执法部门办公自动化、决策科学化、信息网络化、资源共享化。

（曹任何，中国浦东干部学院教研部副教授；王晓燕，上海政法学院国际关系与公共事务系副教授）