蛟龙工业港之谜

■张 晔 程令国

蛟龙工业港之谜

■张 晔 程令国

工业用地是我国新增建设用地的重要组成部分，在未来征地范围逐步缩小到公益用途的背景下，亟需探索一种新的工业用地模式。成都蛟龙工业港作为一家建立在集体土地上的工业园，为我们提供了一个鲜活的案例。

十年磨一剑

巨大的级差地租空间，激发了寻租者充分的想象力。各行为主体，包括中小企业、农民、集体，甚或地方政府，都在寻求更好的土地制度创新。但是，面临着巨大的制度障碍，以及国家对乱占耕地的严厉惩罚，很少有人敢越过雷池。这就需要有一个胆大的寻租者来冒政策风险，而这个人的出现，几乎是必然的事情。

蛟龙工业港（包括青羊和双流两个园区）成立于2000年6月。蛟龙工业港的出现不能不归功于总经理黄玉蛟。

此前，黄玉蛟在自己创办企业的过程中，偶然发现了中小企业拿地困难而产生的巨大市场需求，于是转而考虑帮中小企业拿地建厂房再出租。考虑到建设工业园区的地点，必须交通便捷，区位优势明显，黄玉蛟看中了分别位于成都市西面的青羊区和西南面双流县的两块农地，作为建设工业园区的地点。

黄玉蛟所看中的一块“宝地”位于成都市青羊区文家境内，距成都市区6公里，地处成都近郊，上风上水，有着较为优越的区位优势。而另一块“宝地”则位于成都市双流县九江境内，距成都市区5公里，地处成都西南部，紧临双流县城，区位优势也十分明显。地块位于与武候大道相连的新川藏路上，靠近成都市双流国际机场，尽得交通之便。

当时这两块地都是农地。黄玉蛟拿到地以后，利用自己与香港方面的关系，成立了蛟龙投资有限责任公司，以蛟龙工业港的形式进行开发。具体操作上，蛟龙工业港由香港蛟龙集团投资，后者由香港金龙、汇龙、蛟龙3家公司合并，聘用李坚石（佛山人，从事国际贸易）为董事长，黄玉蛟为香港蛟龙集团的法人代表。成都蛟龙投资有限责任公司（以下简称蛟龙公司）则由自然人组成，没有公募股权，实际控制人是黄玉蛟。

蛟龙工业港的运作模式

蛟龙工业港之所以能够生存，关键在于其巧妙的运作模式，包括土地占用模式和园区经营模式。其中，低成本土地占用模式是蛟龙安身立命之本，也是各方主体的利益交接最重要载体；而后者，则是蛟龙工业港的持续竞争力所在。

比如租用耕地。

蛟龙工业港最初占用的大多是农地。土地占用方式是农民将土地承包经营权还给农村三级集体（即“乡”、“村”、“组”），再由集体出面，将土地出租给蛟龙工业港，后者对农民进行补偿安置。

首先，按照村民自治的程序，应经2/3以上的村民代表或村民会议2/3以上成员同意并签字，农民将土地承包经营权还给乡（或镇、街道）、村（或社区）、组（或小组、社）集体。具体操作上，由每户的户主签字同意土地向业主集中。如2004年双流蛟龙社区原石栀村1-6组、大渡村3-5社同意土地向业主集中签名簿，几乎每家都签了名。

农村集体收回农民的土地后，与成都蛟龙经济开发公司签订协议，以一定价格租用或入股土地，租期一般为50年（一年一付）。通过这种方式，青羊和双流大致分别为蛟龙集团提供了1平方公里和4平方公里的土地。

为了避开政策风险，蛟龙在双流县办工业港时逐步使用土地作价入股的形式，每年给予农民土地分红。如2005年与双流县东升镇普贤村一组签订入股协议，每年按照600公斤大米/亩,大米2元/公斤的价格给予固定红利，入股期限仍为50年。由于农民土地入股是每亩1股，相当于每年支付固定股息1200元/亩，因此对于蛟龙工业港而言，集体土地入股与租赁土地本质上没有不同。事实上，2003年蛟龙与双流九江镇石栀村委会的一份租地协议中，每年的土地租用费就是1200元/亩。

对租用过来的土地，蛟龙公司以工业港的形式进行自主开发。工业港具有严密的组织框架，下设有招商部、人事部、行政部、财务部、工程部等26个部门。各个部门与外界相应各方合作，成立地勘、设计、审图、建筑、监理、检查等6方责任主体，公司做总负责人。实施统一采购，规模化建造厂房和基础设施，如污水处理厂、供电、网络、水厂、地下管网系统等，再向园区企业提供标准化厂房和供应水、电、网络等。

蛟龙集团租用了农民的土地后，招商建厂房转租给企业，一般5年一租，但每月收租金。协议绝大部分皆为5年租期，极少数为20年。蛟龙集团为入园企业提供一条龙服务。一是代办服务。二是免费为园区内企业提供贷款担保。

通过每月收取租金的方式出租厂房给中小企业，这为缺乏启动资金的中小企业节约了一大笔固定开支，解决了投资成本高和风险大的问题，受到绝大多数的中小企业的欢迎。以双流园区为例，2008年入驻企业424家（两个园区合计入驻800多家企业）。

但由于多种原因，蛟龙工业港不能提供土地和房屋产权证明，企业不能办理抵押贷款，因此蛟龙工业港的运营模式注定了只能是以中小企业孵化园的形式存在。

触及政策红线

在蛟龙工业港的土地占用过程中，地方政府的态度大体上是不反对的，某种程度上甚至是土地制度创新的积极推动者。事实上，没有地方政府的一手扶持，蛟龙工业港就不可能出现。起初黄玉蛟决定接收台商失败的兰草项目而租用文家乡大石桥村土地时，青羊区政府就给予了积极支持。

但是，青羊区政府的这一决议与现有的土地制度是有冲突的。因为国家土地法明确规定，除了“农民自用于（1）兴办乡镇企业、宅基地和乡村公共设施和公益事业（2）与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，或者（3）因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移”以外，任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地。而蛟龙集团租用大石桥村的农地办工业园区，显然不是属于例外情况中的任何一种。因此，可以说，蛟龙工业港从成立的那天开始，就行走在国家土地管理法的边缘。

在这种情况下，身负土地用途管制职责的青羊区国土资源局不可能置身事外，下达责令停止土地违法行为的通知书。青羊区政府受到了很大的压力。更麻烦的是，蛟龙为了弥补初期启动资金的不足偷偷卖掉了部分厂房（蛟龙声称这种形式是“代建”），也超过了青羊区政府所能容忍的程度。之后，青羊区政府不再给蛟龙工业港新增土地和办两证，青羊区国土局也一直盯着不放，蛟龙的发展空间受到很大限制。

失之东隅，收之桑榆。尽管在青羊区遭到了挫折，但地方政府之间的竞争使蛟龙工业港很快又找到了新的支持者。双流招商小组找到黄玉蛟，邀请其到双流搞开发。双流给了蛟龙更多的土地，允诺的条件也要比青羊优惠得多，并允许蛟龙转让厂房和基础设施。相应的，也将蛟龙引进企业的数量和税收、甚至GDP都作为蛟龙的义务而写进了协议中。这就说明了GDP和税收是双流县政府引进蛟龙集团的主要因素。

与在青羊一样，蛟龙工业港的乱占耕地行为也受到了双流县国土局的监控，加上蛟龙的土地占用又远远超过了县土地局为其划定的规划范围，惊动了四川省国土厅。2006年，省国土厅向双流蛟龙下达责令停止国土资源违法行为的通知书。在上级国土部门的压力下，双流县国土局加大了对蛟龙集团土地利用的监管。2007年对双流蛟龙的另一次违法占地行为决定处以750万的罚款。

如何蹚过“雷区”

蛟龙要克服法律制度上的障碍，首先面临的“拦路虎”就是土地的用途和性质问题。蛟龙工业港所占用的土地原先都是农地，因此在土地用途上首先要调规，即从农地转为建设用地。

蛟龙模式决心走用地成本中最便宜的一条路径，即申请集体建设用地的计划内指标。为了帮助其完善合法化手续，2006年双流县国土局动用了最宝贵的计划内指标资源，将蛟龙工业港所占用的2平方公里土地列入“2005-2020年土地利用总体规划”，将其转为建设用地。同时，双流县人民政府帮其交纳了大约4500万的占补平衡费。

这部分的土地用途的性质变了，但是蛟龙工业港还面临着一个制度障碍。我国土地管理法规定，只有符合上文所述的3个例外，才能具有使用集体建设用地的权利；而蛟龙工业港显然不属于以上例外中的任何一种。但这个问题似乎难不倒精明的黄玉蛟。黄玉蛟看中了其中的第二个例外，即土地管理法第60条规定，“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”可以向县级以上土地行政主管部门申请批准使用集体建设用地。于是，蛟龙工业港改变了租地的说法，而是改为土地“入股”，虽然这两者在具体实施过程中并无本质区别。事实上，早在与双流县东升镇签订协议使用农民土地时，原先的租赁合同就改为了入股协议；与入园企业的厂房租赁合同书上也悄悄改为了所谓的“工厂费用”合同。

蛟龙工业港的成功也得到了成都市政府的肯定，再加上2007年前后成都市正在争取成立国家城乡统筹综合配套试验区，市政府也在努力探索土地集约利用的途径。成都市工业布局和开发区建设协调领导小组办公室文件发出通知，确定蛟龙工业港为“成都中小工业企业集中发展示范区”。这一文件对蛟龙集团的发展具有重大意义。它基本确定了对蛟龙工业港的土地利用的性质规定，为蛟龙如何跳回制度“红线”内指明了路径，并同意蛟龙以入股和租赁的形式使用集体建设用地。

在蛟龙集团的催促下，2009年初双流国土局再次将蛟龙集团剩下的2平方公里土地纳入2005-2020年指标计划，并由双流县政府帮其交纳了约6000万的占补平衡费。至此，蛟龙工业港所占用的土地用途问题已经得到全部解决。蛟龙工业港终于实现了制度内回归，获得了一个合法性的身份。

从蛟龙模式发展历程中，我们可以看到很多耐人寻味的地方。

蛟龙模式最大意义在于，在集体建设用地上直接发展工业，在实现“同地同权”方面提供了有益的探索；如果规范完善的话，有可能在原有的征地制度外走出了一条新型的工业化和城市化道路。可以说，蛟龙模式的产生，满足了中小企业的用地需求，释放了被抑制的生产力，具有内在的经济合理性；也正因于此，凸现出现有征地制度的内在困境，预示着未来改革的新方向。

当然，蛟龙的用地模式，还有许多尚待完善的地方；在大规模推广之前，必须要保持警惕，加强研究，逐步解决完善。

比如风险控制机制还需要进一步探索，其中最核心的是如何保障被占地农民的长远生计问题。由于蛟龙工业港是长期租用农民的土地（50年），而转租给企业则是短期出租（5年），合同期间的不匹配就带来一个巨大的风险，那就是蛟龙工业港能否保证收入流的稳定性。一旦转租合同不能连续签订，厂房闲置，蛟龙港就会面临损失；如果损失大到蛟龙公司不愿或不能承担的地步，损失最终会转移到地方政府和农民头上。

总之，蛟龙工业港作为集体土地上生长出来的工业园，在实现集体和国有建设用地“同地同权”道路上已经迈出了可贵的一步，能否在此基础之上发展完善为一种成熟的用地模式，让我们拭目以待。

北京大学国家发展研究院）