拍客“失业”

拍客“失业”

【案例】

“拍客”大军的形成与下岗

为进一步规范机动车行车秩序，解决机动车乱穿、乱行导致的交通秩序混乱、拥堵等问题，武汉市公安交管部门于今年采取一项新举措：以经济手段鼓励民众参与监督交通违法行为。

市民若发现交通肇事逃逸、酒后驾驶机动车、使用伪造变造的机动车号牌、机动车闯红灯、机动车逆向行驶、不按规定变更车道等六类交通违法行为，可用DV拍摄下来举报。一旦被交管部门认可，一方面要依此处罚违法车辆，另一方面，视情况进行奖励。

如举报交通肇事逃逸案件属实者，奖金100元至5000元；举报“酒后驾驶机动车”、“使用伪造、变造的机动车号牌”的，每起奖励300元；举报“闯红灯”、“逆向行驶”的，每起奖励30元；举报“不按规定变更车道”的，每起奖励10元。

举报违章有奖新举措的实施，在江城掀起一股全民拍违法的风潮，造就了据说多达600人的职业“拍客”大军。“拍客”们隐身于人行天桥上、高楼中，一双双眼睛紧盯着南来北往的车辆，“闯红灯”、“逆向行驶”等严重违章因被留下“倩影”、“尊照”而无处藏身。

半年来，警方收到市民拍摄的交通违章记录超过百万条，经警方确认，有效并给予奖励的10.7万多条，警方付出200万元奖金，有50人领取的奖金超过万元，然而全市的交通违章量却没有下降。据估算，200多万元足够安装40个电子眼，基本可覆盖一些违章现象多的路口。但交通违章数量不仅没有迅速下降，司机交通违章次数还逐月攀升。

如此这般，原本期望通过有奖举报这一举措减少机动车违章行为的愿望不但未收立竿见影之效，反令决策层痛感“得不偿失”，大发“赔了夫人又折兵”之慨。于是乎，武汉市交管局做出新决定：除重大交通肇事逃逸继续举报有奖外，市民举报违章有奖政策年底到期后不再实行。

【探究】

朝令夕改背后的纠结

（吴玉岭 中国社会科学院法学研究所博士后）

“成也因奖，败也因奖”。举报违章有奖新举措的核心是“有奖”。

“重奖之下，必有勇夫”。在奖励机制的激励下，公民拍摄交通违章的积极性得到充分的释放。但一系列的新问题随之而来：若用警方半年就需支付的200万元“养拍客”的奖金，在“拍客”扎堆的路口安装摄像头是不是更经济、更高效、更划算？更让管理者难以接受的是钱花了，违章却更多了。成本付出与社会效益“严重”不相符。

这是其一，还有一大堆的问题：有奖举报的本意之一是弥补交警人手不足的现实矛盾，但社会上风传交警拍摄交通违法行为让亲友领奖。而“拍客”与违章者的矛盾急遽上升，冲突时有发生。

违章者质问：警方的摄像头都要公开位置，“拍客”的位置是不是该固定？“拍客”存在不存在故意制造路障等方式来诱导违章并拍摄？“拍客”有无敲诈违章司机的行为？如何平衡公民的秘密拍摄与司机的知情权？违章者如对“拍客”提交的违章影像资料产生异议如何申诉？“拍客”是否有作证的义务？

“拍客”也开始担心遭到违章者报复，并怀疑拍到了诸如违章的官车警车军车等“特权车辆”，能否获奖，执法者又是否敢于处罚？还有人提出“拍客”的奖金要不要缴纳个税？

更有法律专家质疑：收集证据、处理违章本是警察的份内之事，现在弄出来一个“举报违章有奖”，是不是让民众干了执法者的活，是不是养懒人，是不是一种变相的“懒政”？尤其是调查取证是行政执法机关行使行政处罚权的组成部分，不得委托公民行使，以“拍客”照片为依据进行行政处罚，会导致行政处罚的无效。

一个问题没解决，反而连锁反应，带来诸如此类的众多问题和争议，加之制度创设与制度运行的不吻合，制度设计与制度实效的背离，最终让决策者“感时嗟事变，所得不偿失”，将这一举措无果而终，草草收场。

【分析】

向“花样竞赛”的转轨

（胡晓 中南大学政治学所博士）

论及一项公共政策是否有用，就是一个价值判断的过程。那么衡量公共政策的效用，可以这样的顺序理析。

首先，发起动机分析。武汉市公安局开设“市民举报违章有奖”的初衷肯定是希望借此减少交通违章数量，提高市民对于公共交通的维护意识。

其次，政策环境分析。对公共政策的规划，需要慎重考虑政策实施的具体环境及所涉及的相关主体，因为它们决定了政策实施中的潜在可能性。当“市民”成为了月收入四五千元的职业拍客，当违章者与拍客发生冲突或者合谋，当拍客的涉及到肖像权的问题，当拍客奖金涉及到个人所得税的缴纳等等，这些武汉市公安局所没有考虑到的问题出现时，该政策的维系就很难进行。

第三，政策成本分析。公共政策出现的本原是资源是有限的，所以需要合理的分配。制定公共政策的成本意识与推行政策的冲动和决心是一个同向博弈的双方，强烈的创新意识和改革冲动会导致一种对于成本和传统方式的轻视。

据称，武汉市至今所投入的200万奖励资金可以安装40多只电子眼，完全可以覆盖交通违章现象多发地段。通过成本分析，我们似乎觉得武汉市公安局做的是一笔赔本买卖，可是对于政府部门行为的解释，往往有更加复杂的动机选择理论。优化的锦标赛模型告诉我们，政府正在从以GDP为导向的速度竞赛，向公共服务为导向的难度（或曰花样）竞赛转轨。

武汉市公安局设立“市民举报违章有奖”是花样竞赛的一种表现，它展现一级政府改革创新的思维和魄力的收益远大于200万的成本。所以在专门的针对政府行为的解释模型中，“市民举报违章有奖”符合成本收益曲线。

根据这三点，我们可以对武汉市对“市民举报违章有奖”的设立和取消进行解释：由于服务型政府的转型，官员晋升的依据开始跟民众的满意度相契合，所以政府往往有冲动和决心进行崭新的改革，但这样的改变往往没有经过具体和深入的调研，更多的是应激性的“拍脑袋决定”和成本所致的“不得不反悔”，它们在形式上符合一般的公共政策程序，但在实质上没有对现行公共事务有质的推动，并且造成了资源的重复浪费。

“洗澡水与婴儿一起倒掉”

（吴玉岭 中国社会科学院法学研究所博士后）

应当说，武汉市公安交管局制定这一政策的初衷无疑是好的。通过物质奖励的手段促使市民参与拍摄交通违法活动，打一场“剿灭”交通违章的人民战争，是一举两得的好事，既能够在全社会普及与增强交通安全意识，又可以有效减少交通违法和交通事故的发生。但这一勇走群众路线的“新政”，面对执行过程中出现的种种尴尬，终于难以为继，被匆匆宣布取消。一项政策从实施伊始，到寿终正寝，仅用了半年时间!

有奖举报交通违章政策短寿的根源，在于决策层在未对违章复杂原因作详尽探讨和对新政及其可能引起的问题进行充分论证之前，抱着“毕其功于一役”的侥幸心理，寄望于一场轰轰烈烈的“群众运动”，解决全部问题，缺乏对交通违章顽症打持久战的长期思想准备，完全没有意识到治理这一问题的艰巨性，“拍脑袋”拍出的政策就匆忙上马。

一旦觉得寄予厚望的政策，效果没有当初设想时理想，一旦政策执行中遇到困难与障碍，第一反映就是立即刹车，尽快退缩，全部抛弃，从对新政完全肯定和期许的一极滑向完全否定的一端。

这时的决策者恰恰忽视了任何一项政策效果的出现，都需要假以时日，需要耐下心来的等待和观察，更需要针对新问题、新矛盾须不断完善政策、堵塞漏洞。朝令夕改的政策倒退，盲目上马、骤然下马的一番“折腾”，全然没有对政策及实施过程的检讨与反思，因噎废食地将“洗澡水与婴儿一起倒掉”，不仅伤害了“公民监督”的热情，更损伤了公权力和政策的公信力。

【纵深】

要功利，不要急功近利

（吴玉岭 中国社会科学院法学研究所博士后）

交通违章的原因是多方面的，如现有的城市道路面积已远不能适应迅猛增加的交通流量，道路基础设施条件差，交通标志、标线、人行护栏不齐全等等。治理好交通问题是一项长期而复杂的系统工程，必然要采取综合治理的方式。严格执法、加大处罚力度只是其中的一种手段。目前情况下，囿于警力不足的现实，完全依靠现有执法资源查处交通违章，显然是杯水车薪。在市场经济条件下，运用经济杠杆，调动民众参与执法与监督的积极性，实施有奖举报制度，利用社会资源，采取“盯车战术”，无疑是正确的、可行的和务实的选择。

中外的法制建设业已证明，功利性政策往往都是高效的。从保护生存环境出发，美国上世纪七十年代初，先后颁布了《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音控制法》等，准许任何组织和个人以自己的名义起诉环境污染事件，造就了一批整日无事可作，到处游荡，或站在高处，拿着望远镜，寻找污染源，进行诉讼，发财致富的人。但美国也因此再现蓝天碧水。

我国《消费者权益保护法》可以算是执行非常好的一部法律了。究其原因主要在于第四十九条双倍赔偿的规定。“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”在这一条款的支持下，王海们的“打假”行动有力地净化了市场，提高了产品质量与服务水平。

但“功利性政策”绝不等同于“急功近利”的政策，前者需要宽容的心态，制定出一套适合长远发展和行之有效的制度，需要持久的实施，不断地汲取教训、总结经验，效益自然会凸显出来。就武汉警方的新政而言，奖励甜头的诱导，自然激起群众参与交通秩序治理的积极性。而“拍客”队伍的日益庞大，所披露的交通违章数量必然会逐月上升。

也就是说，逐月上升的交通违章情势原本就是武汉交通违章的真实面目，以往警方掌握的违章证据在“人民战争”的汪洋大海里，简直是“沧海一粟”。出乎决策层意料之外的数据，加之突如其来的一些问题与冲突，再面对一些质疑与指责，让寄望于依靠一场轰轰烈烈的“群众运动”就解决全部问题的愿景落空。不评估政策的可行性，单凭一两个决策人的心血来潮，“一拍脑门”就决定的急功近利政策，一遇困难就会“一拍大腿”开遛，草率出台又草率废止，不明的生换来不白的死。