四问百万人口城市

■本刊记者 徐浩程

四问百万人口城市

■本刊记者 徐浩程

从逃离“北上广”到“堵城”，每次城市争论中，北京、上海等大城市都会被舆论架在火上烤一次，并非公众太苛刻，而是城市变得越大越不可爱了。

2011年初，二三线城市春节拥堵的报道，让去年就开始的“城市病”检讨，找到了新目标。与此前“首堵”的辛辣相比，各界已不是那么义愤填膺，在忧心中更多的是反思背后的深层因素。

大规模拥堵在这些快速成长中的二三线城市，还不是常态，但如果中国城市化的路径没有变化，“城市病”降临这些城市，只是个时间问题。因为这些城市中的绝大部分，将在未来5年成为百万人口的大城市。

这是中国城市化必然的趋势，是回避不了的新课题。但中国能承载多少百万人口的大城市？这些二三线城市、未来的百万人口大城市，真的准备好进入大城时代了吗？

需要多少大城？

刚刚过去的2010年，四川第二大城市绵阳有一项数据值得骄傲：全市城镇登记户籍人口达到108万。尽管四川拥有近9000万人口，但此前除成都外，省内还没有哪个城市的非农业人口超过100万。

到2015年，四川“特大城市”的队伍还将继续扩大。根据一项雄心勃勃的“大城市群”计划，从2011年起的未来5年内，四川将以成都为中心，重点建设包括绵阳、南充、自贡、宜宾、泸州、内江、达州、攀枝花8座“特大城市”。

但“特大城市”不可能无限的增加。四川，或者说整个中国究竟能容纳多少百万人口级的大城市？

按照中国城市规划设计院总规划师王凯的分析，中国城市化在“十二五”乃至“十三五”都将持续快速发展，到2030年后，才会进入一个相对稳定的时期。到那时中国城市人口可能将超过10亿。

这10亿城市人口将在中国形成多少座大城市呢？迄今为止，只有麦肯锡咨询公司做过相关的预测，称到2025年，中国将出现221座百万以上人口城市，其中包括23座500万以上人口的城市。

这是一个惊人的数据。不过，一个国家特大城市的多少，既取决于经济发展水平和城市人口多少，也取决于该国的土地和能源等各种资源。

那么中国的土地、环境等资源要素能承载如此多的百万人口城市吗？

百万城市人口意味着需要近百平方公里的建成区来承载，但中国众多城市不仅用完了每年的土地指标，而且还在透支未来的发展空间。例如，上海浦东已经把2020年度的土地指标都用完了。而广州番禺2010年的用地指标早在2004年就已经用完，其2020年的指标是284平方公里，但到2009年，该区的用地规模已有269.18平方公里。

在未来，如此多百万人口城市的建设，地从何处来？人往何处集聚呢？不仅如此，城市环境、水等资源承载力也考验着这些百万人口城市的建设计划。

据世界银行2007年研究报告显示，2003年，58%的中国城市居民暴露在颗粒物浓度高于100微克的环境中，“是美国年均水平的两倍”。在全球20个污染最严重的城市中，中国占了16个，排首位的是攀枝花——四川计划中的百万人口特大城市之一。

同时，中国的水质也在不断恶化，90%的河流呈现严重污染现象，62%的河水不适宜鱼类生存。目前中国660座城市中，400多个城市供水不足，其中严重缺水城市110个，城市年缺水总量达60亿立方米。主要城市中将近一半城市的饮用水不合格。

中国大城市化的趋势不可阻挡，但显然注定荆棘满途。

需要什么样的大城？

中国能够承载的百万人口城市不会太多，每一座“特大城市”的建设都弥足珍贵。这就更需要我们仔细思考，怎样才能算得上大城市？

按照西方城市理论的标准，只要城区非农业人口超过50万就可以称为大城市，特大城市需要人口超过100万，50万人以下的只能称为中小城市。但中国城市化在持续加速度30年后，城市人口已相当于美国、日本等国家城市人口总和。如此大的城市人口基数，是否还要继续参照西方的标准？“如果照搬西方标准，在东部沿海地区，有一部分乡镇的非农业人口都已超过50万，它们都是大城市？”相关专家反问道。

显然，中国大城市的标准需要重新考量了。麦肯锡咨询公司在2008年研究中国城市化时，也不再拿那套标准来丈量中国城市了，而是将500万人口以上的城市划归大城市之列，巨型城市人口至少要在1000万人以上。

政界未动，学界的讨论已经开始。在《决策》采访时，相关学者均认为，未来中国大城市的标准应该是城市非农业人口100万、150万，抑或更高。这更符合中国实际，50万到100万非农业人口的城市只能算作中等城市。

但当一座城市城区非农业人口超过100万或150万以上时，就算得上是大城市了吗？

显然不能。几年前坊间将武汉、济南等省会城市冠以“中国最大县城”的称呼，特别是武汉等中西部城市的人口、建成区面积规模不可谓不大，但在市民眼中，仍然是县城。这些城市除了大之外，别无其他。

人口集聚只是一项硬性指标，大城市还需要哪些软性指标呢？

在王凯看来，首先要体现为人服务的城市才算是大城市。一座可爱的大城市必须要提供更好的基础设施与公共服务，生活在其中的人能够享受到更宜居的生活环境，城市不仅能提供“岗位”，更要能提供“床位”。这就意味着城市的建设必须围绕人，而不是围绕物。“比如交通，过去判断一个城市的交通好不好，就是看汽车畅通与否。今后的标准应该转到车里的人上，计算人到目的地是否通畅。”王凯说。

另一方面，城市环境良好才能算作大城市，“不仅是自然环境优良，还包括社会环境、生活生产方式等方面。”王凯分析说，这就意味着大城市的门槛将会更高。

不仅有规模，城市环境良好才能算作大城市。

越大为什么越不快乐？

从纯经济学的角度来考量，大城市是美好的。

由于规模效应，大城市里不仅基础设施的利用效率更高，而且能集约使用资源。统计数据显示，我国超大城市每平方公里承载人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超大城市的人口密度是中小城市的6.7倍。在经济效益方面，百万人口以上大城市的人均占地面积是中小城市的1/6，单位土地产出率却是中小城市的40倍。

不仅中国如此，全世界都是这样。世界GDP的25%是由仅占世界土地面积0.3%的城市地区生产的。

大城市的好处可以列举出上百条，但吊诡的是，城市越大似乎更容易跌入争议的漩涡。从逃离“北上广”到“堵城”，每次城市争论中，北京、上海等大城市都会被舆论架在火上烤一次。

并非公众太苛刻，而是城市变得越大越不可爱了。

如今在中国，一边是城市规模越来越大，一边却是诸如房价、堵车、噪音、污染等“城市病”越来越多，像一道道紧箍咒，缠绕着每一座大城市。

“人在地上走，头顶上就只有井底蛙似的一小块。很想跳过一个个高楼，往远处看看，使劲往远处看，但楼是一个比一个高，更上一层楼不能欲穷千里目。”一位网友如此调侃。

在这些表层问题的背后，是中国的“半城市化”、“浅城市化”以及土地城市化等更深层次的问题。

2010年2月，中国社会科学院发布《中国城市发展报告2009》显示，2001年至2007年，中国地市级以上城市市辖区建成面积增长70.9%，但人口增长只有30%。这意味着，中国城市化增长中的“土地城市化”明显高于人口的城市化，城市面积变得越来越大，但人口并没有相应地转化为城市人口。

这并不是说没有相应的人口集聚到城市中去，而是指大部分生活在城市中的人没有真正的“化入城市”。2010年9月，中国国际城市化发展战略委员会发布《2008年中国城市化率调查报告》显示，虽然中国的城市化率达到了46.59%，但城镇户籍人口占总人口的比例只有33%。这也就意味着有13.6%即1.28亿生活在城镇里的人没有实现真正城市化，呈现“半城市化”或“浅城市化”特点。

任何的城市化都不可能没有病，从这种意义上来说，“城市病”是享受城市人口聚集效应所应付出的成本。“中国现阶段的城市病尤为突出，主要是因为中国城市化还不成熟，正处于发展的‘青春期’。”王凯对《决策》分析说，“这个阶段总会有所‘叛逆’，但可以通过前瞻性的规划降低或减少‘叛逆的成本’。”

但城市病不是只有规划就能解决的问题，也不一定能让中国的大城市越来越可爱。譬如“浅城市化”涉及到户籍制度，土地城市化与土地财政息息相关，均是牵一发而动全身的制度性问题。

一边是城市规模越来越大，一边却是诸如房价、堵车、噪音、污染等“城市病”越来越多，像一道道紧箍咒，缠绕着每一座大城市。

因此，二三线城市要走上百万人口大城之路，必须有改革的意识和觉悟。

准备好了吗？

未来10到20年，没有人能挡得住人口向大城市集聚的趋势。大城市带来的是一个“人口巨型高密度社会”，在这样的社会形态中，社会建设和管理创新将面临一系列的挑战。“在解决了交通拥堵、环境治理等城市病之后，大城市的社会问题，不同社会群体之间的矛盾、不同阶层之间的利益差距等问题就会显现。”王凯说。

一个典型的例子是大城市中的流动人口问题，这是个与“浅城市化”直接相关的问题。从各地政府的不完全统计来看，目前在一些大城市的城乡结合部“栖息”着200万至600万流动人口。他们为城市发展做出了巨大贡献，但同时也带来了治安问题频发、社会保障缺失、身份差异带来的歧视等各种问题纠结在一起集中爆发，给大城市的发展与管理带来了巨大挑战。

对此，一位东部省份的城市领导说，他可以将自己地区包括农村人口在内的所有户籍居民纳入城市体系，但对于数十万流动人口，“我实在不知道该怎么办。”

这是所有城市都必须直面的新课题，不会因为你是在“北上广”还是某一座西部的中等城市而有差异，人口高度聚集之后，需要提高大城市的社会管理水平。“100万人口与300万人口的城市管理水平，完全不是一个层次的概念。随着人口的聚集，人口数量与管理水平之间不是直线的关系，是一种抛物线的关系，是一个向上翘的抛物线。”合肥市市长吴存荣对《决策》分析说。

为此，从2010年12月开始，中央政法委、中央综治委在全国35个市县开展社会管理创新试点，并制定了《全国社会管理创新综合试点指导意见》，精细化社会管理创新的主要内容。合肥作为试点城市之一，“正在进行的社会管理创新，就是要适应特大型城市的人口集聚、人口流动的变化、制度形态的变化、社会管理形态的变化等，来创新社会管理的方式和思路。同时维护社会的和谐与稳定，从而更好地推动经济发展。”吴存荣说。

更进一步说，社会管理创新需要整个城市素质的提高。清华大学人文社会学院院长李强认为，许多问题在村子里不会成为什么大问题，但对于城市居民可能会带来较大的麻烦。城市对居民的基础素质要求较高，而中国的城市化规模恰恰是世界上没有先例的，面临着使数亿人口改变生活方式、生产方式的艰巨努力。

大城时代的城市化之路，任重而道远。