合肥：构建城乡一体化发展新格局

熊建辉等

1978年，合肥小井庄率先实行包产到户，拉开了我国农村改革的序幕；30多年后的今天，依托快速增强的经济实力，合肥全力推进城乡一体化，城市化进程不断加快，城乡关系日益密切，城多分离状况不断改善，一个统筹兼顾、和谐发展的城乡一体化新格局正在逐渐形成。

树立“全域合肥”理念

统筹城乡发展

熊建辉

党的十七届三中全会把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为新形势下推进农村改革发展的根本要求。年初，合肥市被省政府批准为全省城乡一体化综合配套改革实验区，这为合肥推进城乡一体化发展提供了千载难逢的政策机遇。如何抓住机遇，建好实验区，在全省率先实现城乡一体化，是摆在我们面前的一个重大课题，也是落实好科学发展观的具体体现。

合肥应在全省率先实现城乡一体化

建设全省城乡一体化综合配套改革实验区，率先实现城乡一体化，是破解“三农”难题、推动县域经济跨越式发展的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措，更是合肥作为省会城市应当承担的政治责任。

首先，构建城乡一体化新格局是顺应城市发展客观规律的重大决策。近年来，随着合肥经济社会跨越发展，工业化、城市化步伐大幅提速，城乡要素流动明显加快。2008年，全市人均GDP超过5000美元，城镇化率为62.4％。这说明，合肥正处在工业化和城市化高速扩张阶段。构建城乡经济社会发展一体化新格局，不仅能够为合肥发展提供新的动力，还可以进一步促进城乡互动、协调发展，为提升城市综合竞争力奠定基础。

其次，构建城乡一体化新格局是建设现代化滨湖大城市的客观需要。近年来，合肥县域经济快速发展、大步进位，为构建城乡一体化发展奠定了良好基础，但与先进地区相比差距仍然较大，农村发展相对滞后的局面尚未根本转变。2008年，合肥县域经济占全市经济的比重分别比长沙、郑州、南昌低15.3、33.4和8.1个百分点。特别在当前金融危机大背景下，合肥要建设成为与武汉、长沙相媲美的中心城市，进一步扩大内需，缩小差距，希望在县域，潜力是农村。因此，拓展发展新空间，打造新的经济增长极，实现城乡一体化发展，是增强合肥综合实力和竞争力的最佳选择。

第三，构建城乡一体化新格局是作为省会城市理应承担的政治责任。今年初，省委王金山书记来合肥调研时指出，合肥是引领经济圈发展的动力源和增长极，要为全省争先进位、加速崛起作出更大贡献。特别是今年2月份，省委、省政府正式批准合肥市为全省城乡一体化综合配套改革试点市。这是省委、省政府对合肥多年来推进城乡统筹发展取得成效的肯定，也是对合肥发展提出的新要求，更是对合肥在构建城乡一体化发展新格局、发挥示范带动作用的新期望。我们必须强化省会城市责任意识，大胆探索，加快推进，努力使合肥的城乡一体化工作走在全省前头。

合肥已具备率先实现

城乡一体化发展的现实基础

近年来，合肥市委市政府高度重视“三农”工作，始终坚持工农并重、城乡并举。随着城市化的推进、城市基础设施的改善，城市区域中心地位不断加强，已经具备了推进城乡一体化的现实基础。

第一，新型工业化势头强劲，以工促农基础良好。近年来，合肥以“工业立市”为第一方略，强力推进工业经济跨越式发展，全市规模以上工业总产值从2005年的843亿元增至2008年的2078.37亿元，工业增加值也达到了606.29亿元。特别是三县牢牢坚持工业立县，大力实施县域突破，工业经济发展迅猛。2008年，县域全部工业增加值达172.66亿元，工业经济在县域经济中所占的比重达42.8％，对县域经济发展的贡献率为56.6％。

第二，农业产业化发展迅猛，农民增收基础良好。合肥坚持以工业的理念抓农业，实施龙头带动，大力建设农产品基地，农业产业化发展进入新阶段。截止去年底，全市投资千万元以上的农业在建项目达74个；市级以上龙头企业突破200家，超亿元龙头企业达到40家。农民增收渠道进一步拓宽，农民人均纯收入达到5368元，增长19.7％，增幅分别高出全省、全国4.7个和11.7个百分点。

第三，城市现代化步伐加快，以城带乡基础良好。从2006年开始，合肥市强力推进“大建设”，对城市道路实施扩建和改造，进一步拉开了城市框架，提升了城市功能，城市产业承载力和辐射带动力显著增强。同时，把三县发展纳入“141”城市空间发展战略总体布局来统筹规划、统一推进，加大城市支持农村力度，加快城市产业向农村扩散、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，为以城带乡奠定了坚实基础。

第四，中心村镇功能增强，农村城镇化基础良好。农村城镇空间布局逐步完善，县域城镇化率达到15.5％。开展了新农村建设“十镇百村”示范工程，不断加大投入力度，农村中心村、镇基础设施不断完善。整合各级各类支农资金，集中力量打好“政策组合拳”，新建了一批可与城市社区相媲美的农村新社区，村容村貌焕然一新，生态环境显著改善。

尽管如此，合肥在推进城乡一体化进程中仍然面临着诸多的困难和障碍。如，全市经济整体素质不高，县域经济实力不强，工业总量较小、比重较低、结构不优的局面还没有得到根本改变。农村的医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等各项社会事业发展水平相对较低。特别是，农村分散的土地经营方式、农民社会保障、农村金融供给、城乡二元户籍管理等问题已经成为阻碍城乡一体化发展重要因素。这都需要我们进一步解放思想，勇于探索，走出一条符合合肥市情的统筹城乡发展之路。

合肥推进城乡一体化发展

的总体思路和突破口

在建设现代化滨湖大城市的关键时期，构建城乡一体化发展新格局，必须针对合肥市城乡关系现状，把打破城乡二元结构作为现阶段的首要任务，最终实现城乡关系的融合和整体协调发展则是长期的奋斗目标。

合肥推进城乡一体化的基本思路可以概括为：以科学发展观为统揽，树立“全域合肥”的理念，加快编制和实施城乡一体化发展规划，努力改善城乡经济分工，积极调整城乡经济布局，着力协调城乡经济关系，统筹建设城乡综合生态系统、城乡统一市场、基础设施网络化和一体化发展的制度体系，逐步实现城乡关系的转型和融合发展。在实际工作過程中，根据经济社会发展的实际水平，分区域、分阶段、有重点地加以推进。

一是以壮大中心城市为基础，增强城乡一体化的源动力。中心城市是统筹城乡一体化发展的龙头和源动力。把合肥建设成为安徽城乡一体化的先行区，必须做大做强中心城市，做大城市经济总量、完善城市服务功能、努力提高其辐射带动能力。

二是以加快县域工业化为核心，强化城乡一体化的支撑力。加快城乡一体化进程，产业发展是支撑。以工业化为突破口，带动农业产业化、城镇化共同发展，是县域经济发展的客

观规律。当前，要坚持县域突破战略不动摇，强化工业立县意识，加速推进县域工业化，强化产业支撑。要培育和引进龙头企业，加快农业产业化进程。要坚持“走出去”战略，形成借助外力求发展的共识，走出一条开放性发展的路子。特别是处理好与大城市的分工协作，既要主动承接大城市的辐射，引进大城市转移或外溢的产业和企业，又要积极开展与大城市大企业的生产合作。

三是以推进制度创新为关键，激发城乡一体化的新活力。推进城乡经济社会一体化必须进行综合配套改革，创新体制机制，促进城乡要素资源优化重组，合理配置。要深化土地制度改革，进一步探索和完善农村土地转包、租赁、入股等流转形式，扩大规模经营。深化城镇户籍制度改革，积极稳妥开展“双置换”改革试点，打破城乡分割的户籍管理二元结构。推进金融体制创新，加大信贷支农投入，扩大农村金融市场准入，增强对农村服务能力。加快推进社会保障和管理制度改革，提高基层组织发展经济、为农服务和社会管理能力。

四是以加强组织领导为保证，凝聚城乡一体化的新合力。结合即将推进的新一轮政府机构改革，构建强有力的推进城乡一体化的组织体系和工作机制，加强对城乡一体化工作的领导和管理。加紧制定城乡一体化工作总体方案，科学编制城乡发展总体规划。积极开展城乡一体化试点示范，着力培育合肥统筹城乡发展的“金花”，打造统筹城乡发展的样板。同时，把推进城乡一体化工作纳入市委、市政府目标管理考核体系，确保推进城乡一体化发展的阶段性目标顺利实现。

新的航标已经锁定，系统科学的航线已经勾勒，合肥市将向着新的目标扬帆启航，乘风破浪，开始新一轮波澜壮阔的航程。

弹奏城乡一体化发展的和谐乐章——合肥市以土地整治为抓手加快城乡一体化进程

高晓光

城乡一体化不是以延缓城市的发展来迁就乡村，不是“削肥补瘦”，而是以城带乡，以城促乡，逐步缩小城乡差距。而农村土地综合整治，为构建城乡一体化发展新格局，加快改变城乡二元结构，改善农村的基础设施和农民的生产生活条件，做强做大县域经济，提供了重要的平台。

土地整治是指以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，引导、聚合各类涉农资金，推动田、水、路、林、村、房综合整治，促进耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，在严守耕地红线的同时，积极破解新农村建设和产业集聚区发展等用地难题，推动城乡统筹发展。2009年中央l号文件和温总理的政府工作报告中明确提出开展农村土地整治，农村土地整治上升为国家层面的战略部署。

近几年，合肥市主要经济指标增幅连续排在全国省会城市前列。和全国多数城市一样，合肥在加快发展中也面临土地资源紧缺的问题，而且这一问题在一个中部省会城市，具有特殊的紧迫性。世界人均耕地面积为2.88亩，我国人均耕地面积为1.4亩，还不到世界平均水平的一半，而合肥市现有耕地562万亩，按照戶籍人口计算，人均耕地面积不足1.2亩，低于全国平均水平。发展的资源约束特别是土地资源约束十分严峻，土地供需矛盾日益突出。既要奋力崛起，加快发展，同时又要切实保护耕地这一珍贵的资源，怎么办?从全国范围来看，经过30年改革开放，我国的综合国力显著增强，工业化、城市化的快速发展，客观上为加快改变城乡二元结构，推进城乡一体化发展提供了必要和可能。近几年，合肥土地整治工作的生动实践，向人们展示了在学习实践科学发展观活动中，如何以土地整治为抓手，来构建城乡一体化发展崭新格局。

土地整治：合肥市作出

重大改革和政策调整

以往的土地整治，虽然通过投入大量的资金，但由于没有推行土地流转和调整农业结构，整治效果极其有限。2008年1月，合肥市委市政府在总结以往土地整治和统筹城乡发展经验的基础上，以整村推进的形式组织实施了4个土地及宅基地整治和新农村建设试点项目，即长丰县造甲乡宋岗、陈刘村项目，肥东县白龙镇长王、同心、王巷村项目，肥西县官厅镇马河湾、丰祥村项目，肥西县严店乡苏小、西郑岗村项目。4个首批试点项目，总规模44平方公里、65849亩，涉及209个自然村庄、5062户、17137人。试点项目将209个自然村庄归并为9处新村庄，建成农民新居924幢52.8万平方米，公共服务设施(敬老院、学校、医院等)2.23万平方米，修筑田间道、生产道、沟渠660公里，修筑塘口374口，绿化植树23万株，工程总投资6.7亿元。

这标志着合肥市土地整治工作作出重大改革和政策调整，其要旨在于，以土地整治为抓手，以市、县(区)政府为整合平台，整合所有支农项目和资金，把土地整治、宅基地整治和新农村建设结合起来，打政策和资金“组合拳”，积极稳妥地推进农村集体土地流转。同时，引入社会资本实施农业产业化，推动农业结构调整，增加农民收入，促进土地的节约集约利用。此项决策，与十七届三中全会的决定精神不谋而合。

创新机制：合肥市土地整治多措并举

整合资金。经过梳理，合肥将市、县两级26项支农项目和资金进行整合，改变以往各部门分散实施、撒“胡椒面”的做法，本着“资金来源不变、用途不变、整合集中使用”的原则，以土地整治为抓手，所有的基础设施和公共设施及时跟进，按各类子项目的原审批渠道、原实施办法进行申报审批，整个项目统一推进，诸如村村通道路、给排水、电力、电信、农村文化设施、污水处理设施、种植业、养殖业等项目资金按原用途集中投入，达到“各炒一盘菜，共办一桌席”、“搞成一个点，带动一大片”的效果。为此，市政府专门出台了资金整合意见和方案。

群众自愿。按照村民自觉自愿的原则，项目申报审批前必须召开村民代表大会，征求广大农民的意见，实施的项目须得到所在村绝大多数农户同意，并签定拆旧建新和土地流转协议书，禁止强迫命令。同时，在项目实施过程中，通过宣传发动、党员干部带动、奖励促动和示范触动等方式，发动和引导群众，让农民“三个作主”，即是否参与试点项目让农民作主、怎么建设新村让农民作主、如何管理新村让农民作主，让农民真正成为土地整治和新农村建设管理的主人。

规范操作。合肥市政府出台了《合肥市土地及宅基地整治和新农村建设项目实施意见(试行)》、《合肥市投资土地开发复垦整治项目管理办法》和《合肥市农村集体土地流转的实施意见》。各项目点所在乡镇出台拆旧宅建新宅的补贴标准。整治后的土地在尊重农民意愿的基础上，按照依法自愿有偿的原则。实施规范化的土地流转，引入农业产业化企业进行规模化种植和养殖，农民不仅可以得到租金，享受农业的各种补贴，还可以到产业化公司中打工，增收有了保障。同时，项目建设的全过程，从新村建设、旧村拆迁、基础设施和公共设施建设，到土地整治、土地流转和农业产业化，实行项目法人制、公告制、有效最低价招投标制、监理制、合同制、专家评审制等方式“阳光操作”，让农民全程参与，接受农民和审计部门的监督。

合力推动。实行四级联动，形成合力共建机制。为保证项目顺利实施，在市一级，合肥市委市政府成立了高规格的市土地及宅基地整治和新农村建设工作领导小组，省委常委、市委书记孙金龙亲自指导，召开汇报会听取项目建设进展情况，并深入项目建设现场调研。市长吴存荣到项目点检查指导。分管市长每月组织召开一次调度会，及时解决问题，并加强各项目点督查调研。市农委、建委、交通局、环保局等各相关部门，都确定分管负责人以及具体工作人员，实行工作重心下移，直接指导到乡、到村，强力推进项目实施。在县一级，三县均成立了项目工作领导小组，县政府主要负责人任组长，分管副县长任副组长。领导下组下设办公室，作为项目日常管理协调机构。在乡一级，将相关人员细分为宣传综合组、规划建设组、拆迁安置组、土地整治组、后勤保障组等，明确责任、分工到人。乡镇主要负责人每周定期到项目建设现场，分管负责人长期驻守在工地，随时解决项目推进中出现的问题。在村一级，由村民代表大会在全体村民中推举出若干位德高望重，且有组织能力的村民作为成员，成立项目建设理事会和质量管理监督组。统一行使管理权和监督权，真正做到群众自己的事情自己办、自己管。市、县、乡、村四级联动，上下一心，统筹协作，大大加快了项目实施进度。

统一管理。依据土地利用总体规划、土地整治规划、村庄布点规划、村镇建设和产业发展规划，在项目实施上，做到“五个统一”。即统一规划设计、统一提供宅基地和新建住房、统一推进土地及宅基地整治复垦、统一基础设施和公共设施建设、统一推进土地流转和规模经营。

改革提升。合肥市高度重视集中居住后农民的社会化服务管理问题，通过组织农民专业合作社、制定新村文明公约、美化绿化环境等方式，照顾而不迁就农民的生产生活习惯，服务引导农民改变落后的生产和生活方式。

科学得力的措施，直接促进了4个试点项目顺利推进，取得了良好的经济和社会效益，为破解“三农”难题、构建城乡一体化发展新格局和促进节约集约利用土地探索了一条新路。

成效斐然：城乡和谐发展局面初显

一是改善了农民的居住环境和生活条件。改变了过去农民住房破旧、布局分散以及生活设施不配套等问题。住宅布局既充分考慮村民生产生活习惯，又体现江淮民风民俗特色，既经济、实用、安全，又美观、节能、环保，圆了几代人的美居梦。同时又扩大了内需，拉动了消费，户均装修和购置家具家电等消费在2万元左右。住进新房的肥东县白龙镇农民窦维伦说：“我们祖祖代代也没想到能住上这样的好房子，我们跟城市没有任何差距了，某些方面城市的住房还不如我。”

二是推动了农业产业结构调整。通过大规模实施农村土地综合整治，农业基础设施得到有效改善，实现“田成块、林成网、旱能灌、涝能排”。对整治后的土地。采取“企业+基地+农户”或“公司+农户”的模式，实施农业产业化，在发展高效、规模农业方面迈进了一大步，加快了特色农业进一步向产业化、品牌化方向发展，提高了农业综合生产能力。长丰县造甲乡宋岗村项目引入的龙头企业蚌埠园味园食品有限公司经理袁春天说：“土地的流转方便了我们规模化生产，加快了土地的增值。一亩地一年种三季蔬菜产值达到4500元，原来种稻子、油菜也就1500元。”

三是增加了农民收入。通过引进农业产业化龙头企业，户均年增收约3000多元，且长期有保障。同时，大规模的农村新房建设和土地整治工程吸引了大量外出务工人员返乡打工，农民收入大幅增加。长丰县造甲乡农民徐杰说：“我家现在土地流转加上粮补有七八千元收入，我们夫妻俩打工一年能各收入一万六七千，比原来翻了一番”。

四是促进了节约集约利用土地。4个项目可新增耕地8256亩，其中村庄整治新增耕地5244亩，新增耕地率为12.54％。如长丰县造甲乡宋岗、陈刘村项目实施后，通过农田和宅基地整治可净增耕地2571亩，村庄占地面积由原来的2300亩减少到635亩，群众户均住房占地面积由1.8亩减少到0.56亩，居住面积由108M²提高到127m²，大大促进了土地的节约集约利用。

五是推动了城乡一体化发展。通过田、水、路、林、村、房综合整治，不仅新增了耕地，而且大大提高了耕地质量，为合肥市严守耕地保护“红线”。确保基本农田数量不减少、质量不降低。通过村庄整治减少5244亩农村建设用地复垦成耕地，用于“城乡建设用地增减挂钩”，农田整治新增3012亩耕地用于耕地总量平衡，既保护了耕地又为城市的发展拓展了空间。

4个项目的实施，受到广大农民的热烈欢迎和国土资源部等国家部委的高度评价。国土资源部部长徐绍史、副部长负小苏和王世元曾分别对合肥市的做法给予充分肯定。搬入新居的农民抑制不住内心的喜悦，纷纷在新居内挂上牌匾歌颂党和政府，长丰县造甲乡宋岗村农民徐庆华在自家客厅挂起的牌匾代表了他们的心声：“感谢政府新政策，拆掉旧房盖新房。从来没敢这样想，乔迁新居心舒畅。心系百姓为我忙，坚决拥护共产党。”

实践证明，以整村推进的形式进行土地综合整治，是深入贯彻科学发展观，加快改变城乡二元结构，破解“三农”难题，推动城乡一体化发展的重要平台，是破解保护资源与保障发展的难题，促进土地节约集约利用的重要抓手；开展农村土地综合整治，能最大限度地发挥各级各类支农政策和资金的综合效应，使之真正惠及广大的农村和农民。