重振中国区域

徐浩程　张继才

在4万亿、产业振兴之后，区域重整正以风起云涌之势闯入人们的视野。这不仅是政府促进经济增长的一个新思路，也显示着我国区域格局正发展阶段性的变化。

6月1日，继海西、深圳之后，江苏沿海成功跻身国家战略之列。此时，皖江还在为自己与国家战略的首次“亲密接触”而努力。按照已商定的时间表，到6月底，皖江城市带承接产业转移示范区规划就应上报国务院。

这似乎正暗合了坊间对区域规划的猜想——平均1个月出台1项。从去年下半年国际金融海啸以来，国家批复的区域规划与出台的区域指导意见骤然增多。尤其是今年前6个月，几乎达到一个月出台—个区域规划或指导意见的频度。

在4万亿、产业振兴之后，区域重整正以风起云涌之势闯入人们的视野。这不仅意味着，在产业振兴之外，区域经济正成为中国经济发展的重要引擎，而且，国家对区域的指导正在从宏观指导转向具体指导。

“区域振兴规划时代”

5月26日，在关于深圳综改方案的新闻发布会上，深圳市委常委、常务副市长许勤表示，国务院5月6日的56号文件正式批准了深圳综改方案。

在综改方案中，深圳被定位为“六区四市”，这是深圳经济特区成立29年来，其目标定位的最新表述，涵盖了过去的所有内容，又有了新的要求和目标。

深圳不是半年来上升到国家层面的首个区域战略，更不会是最后—个。

早在2008年12月17日，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》就在国务院常务会议上审议并原则通过。此举意味着呼吁多年的珠三角区域发展规划上升为国家战略，珠三角改革发展的“国家级”蓝图浮出水面。

今年的3月25日，国务院常务会议亦审议通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，规划到2020年，将上海基本建成国际金融中心、国际航运中心。

上海的故事并未结束。一个多月后，上海市政府新闻发言人陈启伟在例行新闻发布会上表示，国务院已批复上海《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》。由此，上海借“大浦东”与“两个中心”占尽先机。

等到5月初，《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》全文公布。众多专家学者表示，其有望成为中国新的重要经济增长极。在多年努力之后，海西终于“修成正果”。

接下来，除了皖江示范区规划，在国务院排队等候的还有海南国际旅游岛、重庆“两江新区”、江西环鄱阳湖生态经济区、山东黄河三角洲高效生态经济区等。

據相关媒体报道，重庆已于4月下旬正式向国务院递交了《重庆“两江新区”总体规划方案》，申请设立与上海浦东、天津滨海并列的走在开发开放前列的第三个实验区。

江西环鄱阳湖与山东黄三角的规划调研工作也已启动。4月14日至19日，国家发改委会同国务院‘24个部委办与有关单位共80多人组成联合调研组，赴江西进行实地调研。在此前的3月24日，国家发改委副主任杜鹰率领的国家部委联合调研组—行，已经到山东就黄河三角洲高效生态经济区规划建设进行了联合调研。

最近的6月10日，《江苏沿海地区发展规划》亦在国务院常务会议上审议通过。

因此，有媒体总结认为，在产业振兴规划之后，中国开始进入“区域振兴规划时代”。

区域政策之变

区域经济政策频出背后，是我国区域发展格局的阶段性变化。

“这个阶段性变化就是，国家的区域发展政策正在从过去宏观指导转向具体指导阶段。”国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长肖金成向《决策》分析，过去，国家对区域发展多为宏观指导，主要关注点是区域主体的发展战略。现在则是对区域发展进行具体指导，有—个明确的发展指导意见。

“具体指导通常都是关于—个比较小的区域，国家提出一个指导意见，对—个区域的定位、发展方向、发展思路、发展重点、任务都有—个明确要求。并上升为国家战略，既能够让这个区域受到全国的瞩目，成为国家发展的重点，更重要的是对这个区域有—个明确的指导意见。”肖金成说。

此外，国际金融危机的背景下，在通过产业振兴经济的途径之外，区域经济正成为中国经济发展重要引擎。中信建投证券首席宏观分析师魏凤春表示，“这或许是在产业振兴之外，政府促进经济增长的—个新思路。”

之所以会延伸出区域振兴，是因为中国产业振兴政策必须面对—个现实，这就是“产业政策需要区域化才能更好地落实下去。”国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部研究室主任刘勇表示，“从区域规划的角度，在制定区域发展战略的时候，也要以产业振兴规划作为指导，区域的发展离不开产业。两者相互促进。”

区域经济临危受命，既承担着经济增长由外向到内涵转变的使命，又承担着实现我国经济均衡发展的责任。

而在区域经济风起云涌的背后，还有我国经济形势变化的内在要求。改革开放30年来，我国经济经历了三种发展模式——从单纯依靠外来投资，到加工贸易为主的出口导向，再到制造业。但这三种模式在本次金融危机面前，均显得较为苍白，让企业和地方政府难以单独应对。因此，北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀教授指出，区域经济一体化的重要程度由此应运而生。

新兴区域之路

摊开一张中国地图，将这些已经上升或即将上升为国家战略的区域在地图上标注出来，就会发现，北起辽宁沿海一路向南，天津滨海、山东半岛、江苏沿海、上海、福建海西、珠三角、北部湾等区域，在我国沿海地区画出了漂亮的一“纵”；而皖江、江西鄱阳湖、武汉、重庆等区域，则沿长江形成一“横”。多年后，中国再次将目光投向这个“T”字形战略区域。

当前，国家推进区域协调发展主要有三种方式：一是设立综合配套改革试验区；二是国家专门就—个地区批准规划，纳入国家战略；三是中央或者国务院专门就某个地方的经济社会发展出台—个中央文件或国务院文件。

这三种模式中，相对而言，第三种操作难度最大，而第—种在去年已经被国家“冻结”。剩下的第二种就是所谓的“北部湾模式”。“这种模式便于操作，可以列入政策、项目等，含金量相当高。目前北部湾已经落地了一大批项目，如千吨钢厂、大型石化厂、林浆纸厂等，一片热气腾腾的场面。”国家发改委地区司相关官员在中部调研时介绍。

不难发现，已经获批或即将获批的新兴区域更多采用“北部湾模式”。但也并非只是操作难易上的原因。

相关专家不约而同地认为，“北部湾模式”最大的特点就是找到国家与地方的契合点。例如北部湾把建成面向东盟开放的桥头堡和前沿阵地作为国家与地方的契合点，而皖江则将探索中西部承接产业转移新模式作为契合点。有了契合点，国家就可以要求这些区域在发展经济的同时，承担起探索解决问题与矛盾的使命。同时，地方上也可以在国家战略的“旗号”下先行改革创新。

当深圳综改方案获批时，一位内部人士意味深长地说，“如今的改革早已不是30年前的改革。当时是一片荒地，随便撒播点儿种子就能发芽。现在再想提高粮食产量，可不仅仅是浇水施肥或者改良种子那么简单。”

此言用在新兴区域的发展上更为恰当，因为不仅要肩负国家使命，新兴区域之间的竞争也十分激烈。“现在国家制定规划强调的是区域协调发展，能够上升为国家战略的不仅仅是安徽—个。在这个过程中，谁做得更好，谁就能发展。就像当年的经济特区—样，4个经济特区同时起步，深圳却远远走在前面。”肖金成分析说。

由此可见，国家战略中的新兴区域。任重而道远。