嵌入式普惠托育服务的探索与启示

魏义方 张本波

《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确提出，“发展普惠托育服务体系”“大力发展多种形式的普惠服务”。发展普惠托育服务是优化生育政策最重要的配套支持措施之一，不仅有利于儿童全面发展、提升育龄人群生育意愿，也有利于推动消费增长、促进形成强大国内市场。浙江省杭州市积极探索在产业园区开办嵌入式普惠托育机构，不仅满足了园区职工的托育需求，而且对于促进企业良性发展、带动地方经济社会进步等方面都发挥了积极作用，形成了一些值得推广借鉴的实践经验。

一、“陪爸妈上班”，产业园区嵌入式普惠托育的地方实践

产业园区劳动年龄人口聚集的特点下年轻人占比相对较高，职工家庭特别是产业园区职工对子女照护服务需求强烈。但园区往往在建设之初，并未规划、建设足够的学前和托育设施，难以满足产业园区广大职工托育服务需求。近年来，随着杭州市人才持续流入，产业园区职工托育服务供需矛盾日趋凸显。为此，杭州市提出在有需求有条件的园区开展嵌入式幼儿园（含托育）建设试点。其中，滨江区是杭州市国家级高新技术产业开发区，也是大量龙头企业集聚区，浙江省首家产业园区嵌入式幼儿园（含托育）在滨江区正式运营。在试点过程中进行了以下探索：

（一）政企合作优势互补，提供普惠托育服务

1.由企业提供场地、投资建设、配备维护设施设备。首家产业园区嵌入式幼儿园采用“园（产业园区）中园（幼儿园）”的设计，将企业原有办公楼的展厅、接待室及户外场地等空间改建为幼儿园，建成后交付地方教育部门。场地成本是托育机构建设运营的重要成本之一，通过园区企业提供场地，大大降低了托育服务的供给成本，这为适中的普惠服务价格制定奠定了良好的基础。首家产业园区嵌入式幼儿园面向2-3岁幼儿开设托班，托班收费参照幼儿园保育费标准上浮40%，远低于市场化托育服务收费标准。

2.由教育部门纳入公办园系列、配备师资、统一运营管理。从业人员的素质水平是决定托育服务质量的关键要素。当前，托育行业职业吸引力不强、社会认可度普遍不高，从业人员流动性较大，成为阻碍托育服务质量提升的痛点。在试点中，杭州市将产业园区嵌入式幼儿园（含托育）纳入教育部门统一运营管理，对于稳定从业人员队伍、确保托育服务质量提供了保障。

3.按照“谁投资谁受益”的原则，优先照顾企业员工子女入园。园区嵌入式幼儿园通过实现企业职工子女“陪爸妈上班”，大大提高了托育服务的便捷性。目前园区嵌入式托育服务供不应求，提供的托位数量依然无法完全满足企业员工需求。

（二）主动改革创新，打通园区办园政策堵点

1.消除土地政策制约，鼓励利用现有存量建筑临时改变建筑使用功能。在试点中规定，对使用工业生产配套服务设施用地的嵌入式机构，无需进行临时房屋用途改变；对确需使用工业用地的，经相关部门论证后，在保持土地性质不变的情况下按临时改变房屋用途办理相关手续。

2.合理调整标准规范，在达到准办标准和消防技术规范的前提下，适当放宽一般性教育建筑标准。现行托儿所、幼儿园建筑设计规范要求，四个班级及以上托儿所、幼儿园建筑应独立设置。对于多数产业园区，新增托育机构很难满足这一要求。杭州市在试点中，对于确实难以独立设置的幼儿园和托育机构，通过改建设立完全独立的出入口等方式，来达到基本相同的安全规范要求。再如，在日照难以满足现行标准的情况下，通过增加户外场地和延长户外活动时间等方式加以弥补。

3.拓展规划布局范围，改变现行的仅在居住区进行布局的规划模式，将幼儿园（含托育）同步嵌入产业园区的规划布局中。杭州市提出，在规模超过1万人及以上的产业园区同步规划教育和托育配套用地，用于改建或新建幼儿园（含托育），以缓解产业园区托育资源的供求矛盾。

（三）多部门协同发力，推动医育教融合发展

1.明确卫生健康部门管理职能，发挥妇幼保健队伍对3岁以下婴幼儿托育的专业指导作用。考虑到3岁以下婴幼儿与3岁以上儿童生长发育特征和养育服务需求的差异性，依托妇幼保健体系，通过提供婴幼儿膳食指南、参与制定托班教程、开展保育人员培训等方式，提高幼儿园托班的科学养育能力。

2.有效整合教育资源，打通学前和托育通道。在师资上，对公办嵌入式幼儿园托班的师资，区、县（市）编制部门在编制总量内科学核定其教职工编制；对民办嵌入式幼儿园托班，按照相应等级幼儿园要求保障教职工的薪酬待遇。在经费上，将产业园区嵌入式幼儿园托班纳入学前教育经费给予财政补贴；对新开办的嵌入式幼儿园托班，市级财政按每班4万元给予区、县（市）一次性开班补助。

3.落实完善各项支持政策，加大对嵌入式托育机构税费减免力度。在增值税、契税、房产税和教育附加费等社区家庭服务业税费优惠政策之外，给予土地年收益金和教育附加费减免。对机构用电、用水、用气实行分表计量或根据产业园区用电进行配比计量。

二、达成多方共赢，园区嵌入式普惠托育效果初步显现

通过园区企业和政府部门通力合作，杭州市嵌入式幼儿园试点破解了在产业园区开办嵌入式普惠托育的难点堵点，在确保托育服务供给质量的同时，显著降低了服务价格，增加了服务的便捷性。质量有保障、价格可承受、方便可及的产业园区嵌入式普惠托育服务，不仅让企业职工受益，也有助于提升企业人才吸引力和竞争力，进一步带动当地经济发展，实现良性互动。

（一）职工满意

产业园区以年轻职工为主，很多都是双职工。“陪爸妈上班”的嵌入式托育，不仅解决了入托难题，而且送托便利，受到广泛欢迎。首个嵌入式托育试点开办以来，服务供不应求。

（二）企业满意

办园既是企业承担社会责任的体现，也是吸引人才、留住人才的重要因素，有利于提升员工的幸福感和满意度，助力企业健康可持续发展。同时，在托育机构改建过程中融入的大量企业特色化产品，如打造智能门禁系统开展考勤统计、将入园信息实时传送食堂，通过智能体温监测系统开展实时体温监测和体温异常报警，开发亲子互动平板缓解入园焦虑等，也反过来通过产教融合促进了企业产品研发。

（三）政府满意

嵌入式普惠托育的发展，实现了普惠托育服务供给和地区经济发展的良性互动。人才是经济发展和产业升级的基础支撑，普惠托育服务等民生公共服务供给，为聚集高新人才、吸引青年人才提供了重要保障。产业园区托育服务发展，在满足职工“幼有所育”需求的同时，也逐渐成为地方优化营商环境、助力产业发展、提升城市竞争力的重要途径。

■亭亭玉立｜李建/摄

三、总结实践经验，不断完善嵌入式普惠托育的支持政策

发展产业园区嵌入式托育是增加普惠托育服务有效供给的重要方式。地方的实践探索，为我们提供了有益的启示。

（一）提前布局，在规划中预留用地资源

托育服务是新增需求，是现行产业园区规划布局的盲点。建议在新一轮城市规划中，支持有需求有条件的产业园区同步规划托育配套用地，鼓励产业园区利用存量工业配套用地改建成为园区企业员工服务的普惠托育机构。

（二）立足需求，探索嵌入式托育发展的多元模式

杭州根据本地区实际，采取了民建公营的合作方式，并取得较好效果。但这一模式并不是对所有地区都适用。各地区应因地制宜，以需求为导向，发挥园区企业、产业园区管委会、第三方办学机构、教育行政部门等多主体的积极性，开展对民建公营、民办公助、公建民营等多种模式的探索，面向园区各类人才及企业员工子女，提供普惠托育服务。

（三）梳理政策堵点，把“一事一议”转换为常规性措施

在杭州嵌入式幼儿园试点中，遇到了很多与现行政策相背的问题，并出台了很多改革举措，如支持产业园区利用现有存量建筑临时改变建筑使用功能，用以新建或改扩建托育机构；在确保婴幼儿安全健康以及服务质量的前提下，结合实际适当放宽其他建筑标准要求等。这些问题在其他地区的产业园区也具有普遍性，有必要进一步分析整理，完善解决办法并形成常态化机制。

（四）明确责任分担，以“防火墙”化解企业参与风险

相关调查显示，婴幼儿安全风险是企事业单位缺乏办托意愿的首要原因，尤其是携程亲子园事件发生以来，打消了很多企事业单位办托的积极性。杭州的试点通过共担设施设备责任、让渡人员和运营责任等方式，在一定程度上消解了企业办托的顾虑。因而，在支持单位举办托育机构时，可以通过引入公办机构、品牌机构等方式，明确责任划分，减轻企业风险压力。

（五）增强政策支持，提高企业参与积极性

优先照顾园区企业员工子女入托。将向职工子女提供托育服务作为企业履行社会责任、关爱员工发展的重要内容。将产业园区嵌入式幼儿园优先纳入中央预算内投资支持，鼓励地方财政通过建设补贴、运营补贴、以奖代补等方式支持嵌入式托育机构发展，在同等享有社区家庭服务业税费优惠政策的同时，加大对建设嵌入式托育机构的企业税收优惠力度。

（六）推进部门协同，促进医育教有效融合

加强卫生健康部门对幼儿园托班等托育服务机构的技术指导和行业管理，针对3岁以下婴幼儿成长发育特点，开发与婴幼儿早期发展和照护相适应的课程教材和教养方案，加强对保健人员针对3岁以下婴幼儿膳食营养、意外伤害预防处理、日常生活照料以及回应性照护等健康知识培训。将托育从业人员纳入教育部门师资管理体系，打通师资发展空间，破解托育机构从业人员晋升难题。