关于推进基础设施投融资模式创新的思考

邰莹莹

基础设施投资是一种长期公共投资，具有超前性、社会性、公益性等公共产品属性，面临市场失灵和政府失灵的挑战，通常需要匹配长期、大额、低成本的融资工具。长期以来，我国基础设施领域的投融资主体以政府融资平台为主导，并形成以土地出让收益质押和各类收费权质押为主导的债权融资特征。在财政收支两端持续承压、规范政府举债等多重背景下，应该通过创新制度安排、融资模式设计和融资工具再创新、再组合，构建支持重大基础设施发展的全生命周期融资体系，提升金融对基础设施高质量发展的适配性。

一、推进基础设施建设的重要意义

（一）大力推进传统基础设施建设，服务短期经济稳增长

基础设施投资是跨周期调节的一项重要政策工具。世界银行数据显示，1978-2019年，全球范围内基础设施融资总额占GDP比例从2%升至5.6%。国家统计局数据显示，1978-2019年，我国基础设施投资完成额从479亿元增至17万亿元，平均年均复合增速高达15.3%。2000年以来，我国主要采取了三轮基础设施投资刺激经济计划：第一轮是在2008-2010年，主要是为有效应对美国次债危机引发的全球金融危机对我国经济的影响。第二轮是在2012-2013年，主要是为了应对上一轮经济刺激政策效果逐渐消退引起的经济放缓。第三轮是在2015-2016年，主要是为了应对持续加大的经济下行压力。每一轮基础设施投资刺激，都在较短时间内成为稳增长的重要支撑。

当前，推进传统基础设施建设，可以兼顾短期扩大有效需求和长期供给侧改革。从需求侧看，基础设施建设有助于扩大有效需求，对冲疫情冲击，稳增长和稳就业。从供给侧看，基础设施建设有助于扩大有效供给，构建“双循环”新发展格局，释放国内“大循环”增长潜力，为我国创新发展特别是抢占全球科技创新至高点创造基础条件。因此，要加快传统重大基础设施补短板、强弱项，托底国内经济。一方面，围绕“三网两圈”“两新一重”继续布局普惠性、基础性、跨流域的重大交通、水利、绿色、城市、农村等重大基础设施，着重解决全国区域间、城乡间不平衡的问题，构建城市群、都市圈互联互通，实现“增量崛起”与“存量变革”的协同并举。另一方面，围绕“六廊六路多国多港”互联互通架构，大力布局“一带一路”基础设施建设，推动国内产能输出和经济结构调整。

（二）提前布局新型基础设施建设，服务长期经济高质量发展

2020年以来，党中央从战略全局的角度提出大力发展新型基础设施。新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。据有关专家预测，2020-2025年新型基础设施建设将成为我国经济高质量发展的重要支撑。而现有基础生产关系延续工业时代形成的物理空间二维模式，用于匹配分工协作的工业生产模式已无法满足数字生产力对于信用、效率、创新等方面的需求，开始限制先进生产力的发展。当前，以互联网、大数据、人工智能、云计算、区块链等为代表的数字生产力正加速重构基础设施行业，并作为一种新的生产要素，重新定义消费场景和投资场景，逐渐成为世界经济社会秩序的重要引擎。因此，要超前布局新型基础设施，抢占发展制高点。围绕“宽带中国”、5G网络、重大装备短板、重大安全战略等领域，加快布局集成电路、量子信息、空天科技等一批前瞻性、战略性的国家重大基础设施。

新型基础设施将引领新一轮产业革命。近年来，世界主要经济体都在加紧超前布局5G网络、人工智能、工业互联网等一批前瞻性、基础性的新型基础设施。2016年美国发布《国家人工智能研发战略》，2018年欧盟发布《欧洲新工业战略》，德国发布《国家工业战略2030》，2019年日本发布《综合创新战略2019》，将量子技术、人工智能及生物科学定为三大“战略性科技”。由此可见，前瞻性的通用技术已经成为国家间战略竞争的重要方向。

二、新时期基础设施的融资特征分析

构建适应新时代基础设施发展规律的中长期融资体系，需发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，因时因势因地更好发挥政府功能，完善基础设施规划、建设、运营、退出全生命周期的资金保障制度，分类施策，健全项目资金需求和期限相匹配的长期资金筹措渠道。

（一）构建全生命周期长期融资体制，支持新型基础设施布局

新型基础设施具有技术更新迭代快、软硬兼备、协同融合等特征，面临资金有限、主体不明晰、商业模式不成熟等问题，因此，需要构建与各个阶段相适应的融资工具。

1.建设前期，重点在于底层技术的开发，时间长、投入大、不确定性大，需要政府通过引导基金、财政补贴、税收优惠等方式予以支持。

2.建设中期，通过引入国家级产业基金及优惠的政策银行贷款等方式予以支持。

3.建设成熟期，模式相对清晰并形成稳定现金流，可通过资产证券化、短期融资券、中期票据、商业银行贷款等方式获得融资。

■向阳而生｜原永红/摄

4.在项目回收期，可采用股权交易、资产交易、基础设施REITs（房地产信托投资基金）等方式出售项目，实现项目剩余价值的回收及再投资，打造产业投融资闭环。

（二）构建新型举国体制下的中长期融资机制，支持重大科技基础设施攻关

统筹发挥好金融与财政、产业和科技的政策集成效应，系统考虑，分类施策。

1.针对事关未来战略制高点、面向基础研究、功能性、非盈利性的重大科技基础设施，要借鉴“863”模式持续攻关，构建“政府财政主导+政策性金融+科技保险”的专项融资合作机制。

2.针对产业共性“卡脖子”技术重大基础设施，要发挥国家主导作用，联合科研机构、相关企业、金融机构，设立国家产业共性技术创新基金，强化共性技术创新统筹协调。

3.针对重大装备（软件）等基础设施短板，围绕龙头企业构建创新融资生态，探索长期限的产业链融资、供应链融资和订单融资等。

（三）构建市场为主导的多元化融资体系，支持传统基础设施建设

重大交通、水利等传统基建项目的投入产出对应关系简单直接，通常以既定的费率向使用者收费或政府依据通行量（或消纳量）及影子价格进行补贴，建设成本及现金流可准确估算。

1.对于新建项目，要发挥好开发性金融、政策性金融的长期、大额、低息资金的撬动作用，联合信贷资金、社会资本、股权资金、保险资金、资本市场等中长期资本共同发力。

2.对于存量项目，要挖掘存量基础设施项目的价值。改革开放以来，我国加大在基础设施领域的投资力度，形成了一大批进入运营期的基础设施资产。要统筹运用IPO、基础设施REITs、融资再安排等融资工具进行盘活，探索拓展更具效率的权益资金来源渠道。

（四）统筹构建政府和市场资源，支持新型城镇化基础设施

新型城镇化整体商业模式复杂，收入来源多样化，资金平衡难度高，传统的“土地财政”和“政府兜底”的模式难以为继，需要以做大片区增量价值为目标，设计“以丰补歉，肥瘦搭配”的模式构建综合现金流，提升项目整体市场化融资可行性。

1.城市轨道交通行业融合程度增大，具有很强的外部效应，需要综合采用“轨道+物业”“公路+旅游”“机场+物业”的模式，要以综合还款现金流设计融资产品。

2.城市更新普遍面临“规划乱、权属杂、标准低、质量差”等问题，难以进行信用主体和融资模式设计。政府要统筹资产注入、财政出资等方式打造市场化的融资主体，并通过税收减免、放宽土地限制等方式吸引长期社会资本参与，打造投资基金化、建设信贷化、运营证券化的融资机制。

三、政策建议

要强化顶层设计，完善基础设施融资制度建设，发挥财政政策、货币政策、金融政策的政策集成效益，提升金融对基础设施发展的适配性。

（一）充分发挥政府统筹资源配置和财政政策定向引导功能

1.统筹用好特别国债、地方统筹专项债、政府引导基金等债权和股权型中长期资金安排。适度提升地方政府专项债券等债务工具的发行期限及发行规模，扩大政府专项债用作资本金比例，构建“政府专项债资本金+市场化配套融资”的机制。优化政府专项债的使用范围，探索定向向专注基础设施领域投资的国有金融机构进行注资。

2.统筹发挥中央和地方政府在土地、税收、水电等各类资源配置中的组织协调优势。借鉴发达国家先进经验，探索成立省级基础设施投融资公司，依托省级政府信用，统筹全省各地市县的重大基建项目。探索建立多层嵌套式重大基础设施政府投资引导基金。

（二）创新税收制度安排，搭建新型长期融资工具

针对综合性国家科学中心、新区新城、产业园区等投入大、要素多、结构复杂对区域发展具有显著正外部性的重大基础设施，要在区域内统筹创新增量税返还制度安排，实现增量税收“外部效应内部化”，并构建新型长期融资工具。

1.探索建立区域内基础设施建设受益主体征收的增量税收返还运营主体的特殊机制，并可作为综合收益和还款现金流的重要组成部分，向金融机构申请中长期融资支持。

2.探索区域内增量税收留存比例，设立重大基础设施建设基金，并作为股权投资到后续滚动开发项目。

3.创新引入发行重大基础设施退税债券，以区域内增量额外税收收入为标的，探索发行重大基础设施退税债券，并将新收益按照一定比例分配给原始投资者。

（三）适度放宽境外中长期资本的准入限制

在构建“双循环”新发展格局的背景下，要通过持续扩大金融开放，统筹用足用好境内外的金融资源，共同服务我国重大基础设施建设。

1.探索允许北京、上海、深圳等地方政府在境外发行离岸人民币地方政府专项债，为重大基础设施募集专项低成本中长期资金。扩大国内基础设施实施主体在境外资本市场发行中长期债券规模和比例。

2.有序扩大金融服务业对外开放，着重引入一些注重中长期投资、配置中长期资产、在基础设施领域具有中长期配置经验的金融机构。

3.逐步扩大资本市场开放，适度放松对境外养老基金、保险资金的投资组合比例限制。优化完善“沪港通”“深港通”和“债券通”，探索“沪纽通”“沪新通”，丰富境外中长期资本配置国内重大基础设施的渠道。

4.设立人民币海外投贷基金，募集内地、港澳地区及海外机构和个人的人民币资金，为我国企业参与“一带一路”沿线国家和地区的重大基础设施项目建设提供中长期融资支持。

（四）优化多元化长期融资工具使用环境

制定和完善市场运作所需的各项配套政策和投融资法规，推动重大基础设施项目融资从债权主导向债权、股权并重转型。

1.完善基础设施REITs立法，研究出台支持基础设施REITs的税收优惠政策，如减免物业资产所有权发生转移时产生的增值税、所得税等，避免因双重征税削弱REITs对投资者的吸引力。

2.放宽相关准入与限制，引导公众资金通过基金资管计划、保险资管计划、银行资管计划等各类资管计划专业途径参与重大基础设施领域的股权与债权投资。

3.引导社保基金、养老基金通过Pre-IPO、IPO战略配售、股票增发、基础设施REITs等多重方式参与基础设施中长期股权融资。

注释：

①三网两圈：三张交通网、两个交通圈。其中，“三网”指发达的快速网、完善的干线网、广泛的基础网；“两圈”指全国123出行交通圈和全球123快货物流。

②两新一重：新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设。

③六廊六路多国多港：“六廊”是指打通六大国际经济合作走廊，包括新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴、孟中印缅经济走廊。“六路”是指畅通六大路网，推动铁路、公路、水路、空路、管路、信息高速路互联互通。“多国”是指培育若干支点国家，根据推进“一带一路”建设的需要，结合沿线国家和地区的积极性，在中亚、东南亚、南亚、西亚、欧洲、非洲等地区培育一批共建“一带一路”的支点国家。“多港”是指构建若干海上支点港口，围绕21世纪海上丝绸之路建设，通过多种方式，推动一批区位优势突出，支撑作用明显的重要港口建设。

④863模式：国家高技术研究发展计划（863计划）是我国的一项高技术发展计划。该计划是以政府为主导，以一些有限的领域为研究目标的一个基础研究的国家性计划。