以长三角为例探讨我国盐业跨区域合作机制

陶希东

自古以来，盐是人类健康生活不可或缺的重要物质，承载和演绎着人类文明发展的历史进程，美国学者马克·科尔兰斯基在《万用之物：盐的故事》中写道：“从人类文明开始直到大约100年前，盐都是人类历史上搜寻频率最高的一种商品”。我国作为世界文明古国，具有非常厚重的盐历史文化和发达的盐产业体系，积极顺应后疫情时代全球产业链的调整重组新格局，加快盐业高质量发展，是全面推动高质量发展、塑造高品质生活的重要支撑。覆盖沪苏浙皖的长三角地区，是我国最发达的经济区域之一，“高质量”和“一体化”发展是国家赋予长三角的重大战略任务。作为我国盐产业和盐文化的重要集聚发展区，长三角区域需要以盐业体制改革为契机，主动打破行政区划束缚，建立健全跨区域协同发展的跨界合作机制，形成与“双循环”新发展格局相适应的盐业发展态势，为经济发展、民生改善作出更大的贡献。本文主要从“行政区经济”视角出发，就长三角区域盐业一体化发展的问题做出分析，并对如何构建盐业跨区域合作与一体化发展机制提出思路和建议。

一、我国特有的区域经济类型：行政区经济的内涵及表象

在区域经济发展中，政府与市场、政府与政府之间的关系，是区域经济学研究的核心问题，也是直接塑造地方经济发展形态与格局的核心因素。新中国成立后，在我国特有的行政管理体制改革后的经济转型进程中，作为权力资源配置手段的行政区划，对城市和区域经济的发展始终发挥着独特而深远的影响，乃至形成了一种特殊的区域经济类型——“行政区经济”。“行政区经济”是有关学者在1990年代初期明确提出、界定和使用的概念。1994年，学者们首次系统地对“行政区经济”概念作了阐释，认为“行政区经济是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。它主要表现出企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为、生产要素的跨行政区流动量受到很大阻隔、行政经济呈稳态结构、行政中心与经济中心的高度一致性、行政区边界经济衰竭性等特征。从行政区视角提出的这一富有中国制度文化特色的区域经济概念，更加准确地表述和概括了我国转型期区域经济运行的特点和规律。行政区经济概念提出以来，成为经济学、政治学、社会学等领域学者共同研究的一个议题，也是分析和解读转型时期区域经济发展现状的一个崭新视角。

在理论上分析，行政区经济背后的基本逻辑是地方政府之间的利益冲突以及经济区与行政区之间的关系问题。“行政区经济”是一个与“经济区经济”“区域一体化经济”相对应的概念，具有行政性、封闭性、两面性、过渡性四个鲜明特征，尤其是其“两面性”（正面效应和负面效应共存）特性，提示我们在分析这种经济现象时，要具有正确的历史观和科学观，不能只批判其负面效应，也要看到其积极的一面，从这个意义上看，“行政区经济”是一个“中立性”概念，是一种暂存的过渡性区域经济类型。

在实践上看，尽管近年来我国在央地关系、政府职能转变、行政考核制度、资源配置方式等领域进行了卓有成效的改革，再加上交通、通信网络等条件的改善，在一定程度上促进了地方之间的横向互动与合作，弱化了行政区划对区域经济一体化发展的约束和阻隔，但依然存在着“行政区经济”现象。也正因为如此，全方位推动“区域协调发展”成为近年来国家的重大经济战略方针，国家相继实施了“京津冀协同发展”“长三角一体化发展”“粤港澳大湾区建设”“城市群规划”“都市圈规划”等空间整合发展战略，旨在打破行政区分割，助力构建应对世界不确定性的“双循环”新发展格局。目前，我国的区域经济空间格局呈现出多支点、网络化、协调发展的基本态势。

二、长三角盐业发展中的“行政区经济”现象分析

新中国成立以来，盐产业采取国家专营、本地为主的政策。在这种体制格局下，长三角地区形成了以中盐上海市盐业公司、江苏省盐业集团有限责任公司、浙江省盐业集团有限公司、安徽省盐业投资控股集团有限公司为主体的国有化市场格局。2016年，国家盐业体制改革的推行给盐业市场化发展注入了新的活力，尤其是国家允许盐业跨省经营的改革方略，完全打破了传统盐业的行政区封闭式运营模式，重塑了开放、公平、统一的全国竞争市场，进而全面提高盐业的高质量发展。截至2018年底，我国食盐定点生产企业131家，定点批发企业1403家，跨省经营企业备案数量3460次，实际跨省经营企业22家。但是，受传统体制的影响，根据盐业体制改革过渡期政策运行时期的实际状况来看，在盐业的跨区域一体化发展中，依然存在着一定的“行政区经济”现象，主要表现在三个方面：

（一）盐业市场化改革还不到位

从实践来看，省、市、区（县）的盐业体制改革还不是很到位，有些省市依然实行盐业管理部门（盐业管理局）和国属或省属企业一套班子、两块牌子的做法，在从事盐业经营的同时进行自我管理，这种体制安排无法割断政府与企业之间的利益联系，在一定程度上，难以从根本上消除盐业执法监管中的地方保护倾向。

（二）盐业经营产品重复重叠，上下游产业链阻隔，产业链易引发恶性竞争

除了垂直性管理外，经营产品的多样性是当前各大盐业市场企业谋求高利润的共同选择，但从主业来看，长三角三省一市的主要盐业公司经营的盐业产品具有较高程度的重复性、重叠性，产业分工不协调，产业集群效应不明显（见表）。几大盐业公司各自为政，物流配送体系互不衔接，上下游产业链分割明显，在所属省市范围内进行盐业的垂直经营，容易引发同质竞争乃至价格战等恶性竞争。

表 长三角主要盐业公司的经营盐产品概况

（三）跨区域执法标准不统一，存在一定的地方保护主义倾向

在盐改过渡期内，外地盐企进入某些省市，依然存在一些看得见和看不见的“门槛”，地方保护主义依然存在，跨区域经营困难重重，长三角盐业一体化发展仍面临区域分割问题。

三、长三角盐业跨行政区一体化发展的路径与策略

长三角有基础成为我国高质量发展的核心地区、建设现代化经济体系的核心地区和双循环相互促进新发展格局的核心地区，长三角盐产业发展应该充分借助这一发展机遇，推动盐业体制的市场化改革进程，主动打破行政区划束缚，克服“行政区经济”的负面效应。

（一）基本路径

1.以市场化为导向，继续深化盐业管理体制改革。加快推进政企分开，完善食盐专业化监管体制是国家盐业体制改革的首要要求，也是重塑企业市场主体地位，突破“行政区经济”的根本所在。鉴于此，为了切实推进长三角盐业市场的跨区域一体化发展，需要从转变政府职能上下功夫，三省一市各方都要在省（直辖市）、地级市、区县三个行政级别上，按照国家盐业体制改革的要求，让政府不再担任创收盐业经济的主体，让符合规定的盐业企业成为独立于政府、自由开展跨区经营的市场经济利益主体，为盐业资源的跨域市场化配置、合理化兼并重组、一体化发展提供坚实的制度条件。

2.加大市场开放，促进盐业要素跨区域自由流动。统一、开放、公平的市场环境，是长三角盐业高质量一体化发展的基础所在，也是提高盐业发展能级、发展品质的重要条件。为此，建议长三角三省一市积极顺应“双循环”新发展格局，大力实施盐业市场的双向开放战略，一方面，积极引进国际盐业发展的新的理念、研发、技术、管理等要素，为盐业发展注入新的活力，满足群众多元化需求；另一方面，倡导盐业市场的内部开放理念并实施更加公平透明的对内开放政策，让盐业领域的人才、技术、资金、信息等各种要素根据市场规律跨区域自由流动重组，统一市场准入标准、执法标准、检测标准，营造公平、公开、透明的盐业营商环境，尽快形成全国盐业一体化发展的统一市场引领区。

3.强化统筹协调，构筑更具韧性的高质量盐业链条。统筹安全和发展，打造更高品质、更加安全、更可持续的韧性产业链、创新链、价值链，是后疫情时代产业发展的新趋势，也是推动长三角盐业高质量一体化发展的应有之义。为此，建议长三角三省一市的盐业管理部门、市场监管部门，积极主动搭建多样化的跨省区统筹协调机制，从防范区域性重大风险和增强产业韧性的目标出发，引导企业打通上下级、跨省区之间的阻隔，积极构建由大型企业牵头、吸收广大民营盐业企业共同参与（生产商、供应商、销售商）的集群性、区域性、本土化的盐业产业链、创新链和价值链，打造具有创新、安全、韧性的高质量盐产业发展新格局。

4.注重科技赋能，推动盐业跨区域数字化监管。在数字化转型背景下，走科技赋能之路，构筑跨省区盐业共建共治共享的数字化监管体系，成为推动跨区域高质量一体化发展的必然选择。对此，2019年1月，沪苏浙皖四地政府共同签署了“长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录”，2020年8月长三角三省一市市场监管部门共同签订合作协议，宣布在市场监管科技一体化发展、统一应用电子营业执照等7个方面加强协作，目前长三角的市场主体基础数据库已全部联通，归集了基本登记信息、分支机构、电子营业执照等17类市场主体信息，共计1.5亿条，相互推送的数据达到了3亿条。这为未来盐业市场的跨区域数字化监管打下了坚实基础，下一步需要制定和细化统一的跨省盐业执法标准，开展跨省联合执法，加大执法信息互通共享、强化事中事后监管，共同维护公平、开放、统一的市场环境，根除地方保护，创造盐业发展的最佳营商环境。

（二）具体策略

1.构筑盐业发展的跨省特殊管理区——“长三角盐区”。对城市密集地区的跨界治理而言，为了破除多个行政区之间管理服务的“碎片化”，设立单一功能的跨界治理特区（如长三角地区为长江保护设立的“长江口禁捕管理区”、长三角生态绿色一体化发展示范区），是一种有效推动跨界整合发展的新思路、新尝试。为此，建议以长三角现有行政区为空间范围，从三省一市的盐业管理部门抽调部分人员，联合组建一个特殊的盐业发展区——长三角盐区，搭建共同参与的长三角盐业协调发展委员会，赋予其盐产业（包括盐文化、盐创意等大产业）发展的跨界产业规划、政策协调、标准制定、市场检查、对外宣传等职能，推动长三角区域盐产业的整合与一体化发展。

2.政府与市场合作，联合设立长三角盐业发展基金。按照区域协同、产业协同的思路，由三省一市财政部门、发改委部门、主要盐业企业共同出资，联合设立“长三角盐业发展基金”，打通长三角盐业高质量一体化发展的跨行政区域、跨不同机构、跨所有制企业间资本合作通道，瞄准全国乃至世界盐业发展的“硬科技”，不断布局盐业战略新兴产业，培育更多的盐业明星项目、盐业优秀企业家以及盐业细分领域的“世界冠军”，打造出面向未来的盐业创新发展优势产业集群，助力长三角一体化发展国家战略实施。

3.组建长三角盐业党建联盟及产业发展联盟。为提升产业链供应链现代化水平，充分发挥长三角区域盐业发展的优势集团和市场主体，建议成立两大并行的市场化联动合作组织：一个是长三角盐化工（盐企）党建联盟，采取“4+X+N”联盟（4为沪苏浙皖的中盐上海市盐业公司、江苏省盐业集团有限责任公司、浙江省盐业集团有限公司、安徽省盐业投资控股集团有限公司作为牵头部门；X家联盟成员企业联动；N为长三角盐产业集中分布的若干园区党委）与联建的运行机制，着力打造跨界“党企融合、互助共赢”的发展新格局。通过联合开展主题党日、学习沙龙、专业技能比赛等党建联盟活动，促进资源要素由“散”为“聚”，着力破解企业沟通“壁垒”，培育盐产业集群发展新优势。另一个是根据长三角盐产业发展的行业细分格局，组建多元化的盐产业发展联盟，如长三角盐业联盟、盐文化联盟、盐旅游联盟、盐化工联盟、盐技术创新联盟等，充分吸收产、学、研力量共同参与，围绕产业的关键共性问题开展合作，突破产业发展的核心技术，形成产业标准，建立公共平台，实现资源的有效分工与合理衔接，实现知识产权共享；实施技术转移，加速科技成果的商业化运用，联合培养人才等，形成联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的技术创新与产业合作新态势。

4.组建长三角盐业协会。目前，全国、各省市都有自己的盐业协会，但跨省市的区域性盐业协会缺乏，这对促进跨区域一体化发展具有一定的影响。为此，建议在中国盐业协会的指导下，联合成立长三角跨地区、跨部门、跨所有制的非营业性的行业性社会团体组织——长三角盐业协会，制定协会章程，明确长三角盐业发展的行业规则与标准，在沟通信息、促进行业自律、提高盐企综合素质方面发挥应有的作用，尤其加强纵向沟通与横向利益协调，从而促成自觉、稳定的行业秩序和市场环境。同时协助政府（长三角盐政协调委员会）制定和实施盐业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律。

5.搭建面向“一带一路”和全球的“长三角盐业国际博览会”。在经济全球化和高度开放的背景下，搭建高规格、高层次的大型商贸交流平台，链接国内外盐产业和盐文化的生产者、供应商、消费者，是长三角盐业充分参与双循环经济体系的必然选择。为此，建议以长三角盐业协调发展委员会为依托，共同谋划搭建并开展长三角盐业国际博览会。吸收世界盐业发展的最前沿资讯和最新技术，带动盐产业的发展和盐业文化的广泛传播，促进长三角盐业的高质量发展。