信息互联互通助力跨境资本长臂监管

◎吴月刚

我国境内金融机构依照《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》（简称《管理办法》）遵循“诚实信用、谨慎勤勉”的原则甄别了非居民①客户，于2018年末完成了对非居民金融账户②信息尽职调查，并经统计汇总报给主管部门。据此，我国已履行国际承诺，与相关缔约国进行了首次非居民金融账户信息交换，这标志着我国与国际间金融合作、信息互联互通、信息交换和信息共享取得了实质进展，也为资本项下实施长臂监管，规范跨境资本流动提供了信息保障和现实手段。

非居民金融账户信息交换发展历程

2010年，经合组织和欧洲委员会响应二十国集团（G20）的号召，通过议定书形式修订了《多边税务征管互助公约》（简称《公约》），并向所有国家开放。2014年7月，经合组织发布了《金融账户涉税信息自动交换标准》，即AEOI标准，标准由主管当局间协议和统一报告标准CRS（Common Reporting Standard）两部分组成，CRS主要用于指导缔约国（参与司法管辖区）定期对税收居民金融账户信息进行交换。至今，全球有100多个国家和地区已经或承诺签署《公约》并开始实施CRS。

我国于2013年8月正式签署《公约》，2015年7月十二届全国人大常委会第十五次会议审议并批准我国加入《公约》，2017年1月1日开始执行。《公约》的签署和执行为我国实施CRS奠定了多边法律基础，也为下一步对跨境资金流动实施“长臂监管”提供了法律依据和帮助。

2017年国家税务总局、财政部、中国人民银行和原中国银监会、保监会联合出台了《管理办法》。为配合数据尽职调查和收录金融账户信息，自动信息交换数据平台也同步上线。出台《管理办法》和建立数据平台，是参考CRS并按照我国实际情况，保障信息交换落实到实际操作层面，进一步推动信息交换工作顺利启动。

2018年12月我国履行《公约》和《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局协议》规定的信息交换义务，完成了首次非居民金融账户信息交换。随着交换信息的不断推进，我国主管部门可以获得并掌握我国税收居民在《公约》缔约国所持金融账户的详尽信息。缔约国税收居民在离岸金融中心和“避税天堂”等地的金融机构所持有的金融账户的资产日益透明。

非居民金融账户信息交换内容和流程路径

我国加入《公约》的主旨是通过加强全球税收合作提高税收透明度，维护诚信的纳税税收体系，打击利用跨境金融账户逃避税行为，打击非法跨境资金流动。颁布实施《管理办法》的目的也是“为了加强税收征管，打击跨境逃避税和非法跨境资金流动，履行金融账户信息自动交换国际义务，规范金融机构非居民金融账户涉税信息尽职调查行为”。

尽职调查和信息交换的主要内容和流程是，一国（地区）金融机构依照尽职调查标准程序，甄别非居民，筛选出非居民存量金融账户，再对非居民持有或控制的存款账户信息、托管账户信息、个人账户基本信息、账户类别信息和其他账户信息进行尽职调查，统计汇总报一国主管部门后，由一国主管部门与缔约国主管部门进行信息交换，进而完成所有缔约国间非居民金融账户信息交换，形成国际间信息交换的网络式全覆盖，构成信息互联互通和信息交换共享（见图）。

图 非居民金融账户信息交换流程路径

金融主管部门积极推进信息共享，形成监管合力

非居民金融账户信息交换和共享除了涉及各缔约国外，对本国各职能部门使用好信息，高效精准地履行部门职责，发挥信息应有的效能也有重要意义。为此《管理办法》规定“国家税务总局与有关金融主管部门建立涉税信息共享机制”。

中国人民银行（简称央行）作为金融账户涉税信息自动交换协议缔约部门和《管理办法》实施过程中跨部门金融监管部门，对《管理办法》规范的对象给予了关注，推动《管理办法》顺利实施，促进政策效应更充分发挥出来。央行还依照《管理办法》规定建立了金融账户涉税信息自动交换信息共享机制，充分发挥金融账户涉税信息自动交换平台的功能，建立金融账户涉税信息数据库，与其他部门共享金融账户信息，推动信息互换、监管互动和结果互认，提高对违规对象的惩戒力度，共同防范跨境资金流动风险，促进涉外经济健康发展和人员交流往来，推动世界经济一体化进程，履行《管理办法》中规定的金融监督管理责任。

国家外汇管理局和国家税务总局签署《关于推进信息共享实施联合监管合作备忘录》，建立日常信息交换机制，通过加大信息共享力度，不断完善事中事后监管体系，实施联合激励共同惩戒措施。此外，海关总署、国家税务总局和国家外汇管理局还签署了《关于实施信息共享开展联合监管的合作机制框架协议》，三部委一致同意加快推进跨部门间的信息交换，监管互认，执法互助，提高发现、查处违规违法行为的及时性和准确性，提高监管效率，降低管理成本，更好地防范和打击走私、骗取退税和违法跨境资金流动。

随着《公约》和《管理办法》的实施，在跨部门通力合作下，围绕数据交换和信息共享，央行和国家外汇管理局将进一步推动跨部门信息共享和联合监管，促进诚信金融建设，防范金融风险，构建良好金融环境，支持经济发展。

长臂监管成为规范个人跨境资本流动新手段

当前，我国资本项下个人境外投资尚未完全放开，资本项下境内居民出资设立离岸家族信托、境内居民境内出资购买境外投资收益性质保险和境内居民境内出资购买境外房屋及不动产等行为均不符合现行外汇管理规定。但事实上，此类资金往往采取“蚂蚁搬家”“借道而行”，或分拆或包装成合规渠道流出境外，这也是造成跨境资金异常流出的主要成因之一。因此，监测和管理资本项下跨境资金合规有序流动显得十分重要，而非居民金融账户信息交换和信息共享为外汇管理部门监测和管理资本项下外汇资本跨境流动提供了基础信息保障和长臂监管手段。

在操作层面，外汇管理部门通过《公约》缔约国信息交换，掌握境外我国税收居民个人金融账户信息，了解违规外汇资金存放境外金融账户情况，对违规跨境外汇资金实施长臂监管，监测其跨境流动态势，掌握其跨境流出的途径，从而打击其跨境流动。目前长臂监管行为主要有三种：

1.境外设立家族信托

据相关报道，2018年以来，至少15家上市企业（主要是民营企业）控股股东设立了离岸家族信托，资本跨境金额巨大。设立离岸家族信托通常需要将境内资产（主要是金融资产，属于境外非居民金融账户数据采集内容）转移至在境外金融机构设立的非居民金融账户，而这种资金流出目前属于违规的跨境资本项下投资。当前，外汇管理部门已经具备凭借信息交换和共享掌握非居民金融账户信息，详细了解家族信托设立的规模、地区、基金受益人（持有人）、外汇来源及跨境外汇流动合规性等详细信息。据此，即可实现对跨境设立离岸家族信托外汇资金流动的监管，事前堵塞违规跨境转移外汇通道，事后依据掌握的数据信息反向追溯有关人员的违规责任，震慑和打击违规跨境资本转移，维护跨境资本依法依规合理流动。

2.购买境外保险公司投资收益类人寿保险

近年来，受境内金融资产投资收益不高，投资收益类人寿保险品种和收益限制等原因，境内居民（尤其是高净值人群，依照《管理办法》超过等值六百万元人民币的境内居民）通过各种途径购买境外保险公司投资收益类人寿保险产品，累计跨境资金流出数额巨大。境内居民购买境外保险公司人寿保险（投资收益类别），既违反了保险法有关规定，也违反了资本项下外汇管理政策。随着《公约》和《管理办法》的实施，在各监管部门的通力合作下，境内居民购买的境外投资收益类人寿保险产品的信息，如投保人、缴付的外汇保险费用，外汇保费跨境支付途径等详尽信息会通过国际交换显露在外汇管理部门。外汇管理部门据此可以反向追溯境内居民违规跨境支付行为，将违规跨境支付外汇保险费的个人也列入“黑名单”，限制其资本项下外汇跨境收支行为。

3.境外购置房产及不动产

改革开放以来，在国外购置房产及不动产的人员中，不乏留学生、持短期工作签证的工作人员和国内社会公众人物（巨额外汇购置豪宅、牧场和酒庄引起社会关注）等，房产及不动产标的所在国通常视他（她）们为非居民。非居民购置房产及不动产，通常路径是通过国内人民币购汇汇入国外非居民金融账户，再向房产及不动产标的所有人支付对价。依照现行外汇管理法规，境内居民境内出资以国外非居民名义购买境外房产及不动产尚未放开，其行为构成违规。随着《公约》和《管理办法》的实施，境内居民国外购置房产及不动产通过国外非居民金融账户收支会留下交易记录，通过非居民金融账户信息交换到外汇管理部门，为逆向追溯追究境内居民违反外汇跨境支付提供了技术手段，为长臂监管提供了基础信息保障和支持，进而遏制违规跨境购置房产及不动产的态势，维护国家外汇储备安全和人民币对外汇汇率的稳定。

4.资本项下移民财产转移和继承财产转移

在世界各地定居的华人华侨约6000万人，涉及移民财产和继承财产的跨境资金巨大，办好财产转移是关系到维护华人华侨合法权益和团结凝聚华人华侨的大事，也关系到国家反腐败斗争的成效。《公约》和《管理办法》的实施，使缔约国信息互联互通，便于居住国当局和国内各监管部门长臂监管，对于华人华侨获得的合法财产给予法理支持和合法认证，切实保障了华人华侨财产安全和财产正当合法。同时，信息互联互通也便于国内司法监察部门查询掌握国家公职人员及其近亲属涉嫌灰色甚至违法跨境资金情况，为震慑和打击腐败行为提供了有效的长臂监管手段，降低了跨境调查取证成本，保证了证据的可靠程度，提高了反腐败斗争的成效。

注释：

非居民是指中国税收居民以外的个人和企业。

非居民金融账户是指在我国境内的金融机构开立或保有的、由非居民或者有非居民控制人消极非金融机构持有的金融账户。