农村社会保障政策的深化与发展

◎史李娟 单苗苗

改革完善农村社会保障政策是解决“三农”问题的重要内容，关乎农民及其家庭成员的后顾之忧，是乡村振兴的基础保障。新世纪以来，从2004-2019年间，中共中央、国务院先后发布了16个以“三农”为主题的中央一号文件。这些中央一号文件系统性关注我国农村社会保障发展政策，对推动和完善我国农村社会保障制度体系、提升农村社会保障水平、助力城乡社会保障一体化发展具有重要作用。在新时代中国特色社会保障制度健康发展的背景下，有必要认真梳理新世纪以来中央一号文件中推动我国农村社会保障政策发展的重点内容，回顾城乡基本公共服务均等化的演变过程，更好发挥农村社会保障政策在农村社会建设和治理中的重要作用。

历年中央一号文件农村社会保障政策回顾

1.背景回顾：中央对农村特殊群体的安置与养老问题的关注

新世纪以来，中央一号文件对农村社会保障政策的关注并非一开始就从整体农村居民着手，而是从农村特殊群体的社会保障问题逐步过渡到整个农村居民的社会保障制度。新世纪以来的第一个中央一号文件围绕三类特殊群体，主要关注三方面内容：作为妥善安置失地农民的重要内容，为失地农民提供社会保障；落实好农垦企业参加企业职工基本养老保险的政策；有条件的地方要探索建立农民最低生活保障制度。由此开启中央一号文件对农村社会保障制度的全面关注（见表）。总体来看，除2011年和2012年外，中央一号文件对农村社会保障的关注，围绕城乡基本公共服务均等化，伴随着农村社会保障制度的发展不断跟进和拓展。

2.社会保障治理：体系不断健全、能力不断提升

在新世纪以来的16个中央一号文件中，“农村社会保障”共被提及4次。2005年中央一号文件首次指出，有条件的地方可以探索建立农村社会保障制度；2006年中央一号文件提出要逐步建立农村社会保障制度；2010年中央一号文件提出，要提高农村社会保障水平；2013年中央一号文件中，将农村社会保障同农业生产经营、农业支持保护和城乡协调发展一起作为全面构建制度框架的重要内容。通过新世纪以来前10个中央一号文件中关于农村社会保障的表述，可以全面感受到新世纪以来我国农村社会保障制度的重建历程。

表 历年中央一号文件关注的农村社会保障重点

农村社会保障建设是农村社会建设、民生建设的核心，更是解决“三农”问题的基础性工作。2007年中央一号文件提出，各级政府要切实把社会事业发展的重点转向农村。在改革开放三十年后，2009年中央一号文件提出，保障和改善民生，重点难点在农民。在农村社会保障发展中，政府财政支持是农村社会保障健康持续发展的重要经济来源，2015年中央一号文件提出，优化财政支农支出结构，重点在农村民生改善。到了“十三五”开局之年，2016年中央一号文件明确要把增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，将以农村社会保障为重要内容的农民福祉提升到一个崭新的高度。再到中共十九大的开局之年，2018年中央一号文件中指出，当前，我国农村民生领域欠账较多是我国乡村发展不平衡不充分问题的最为突出表现之一。从新世纪以来的16个中央一号文件来看，中央一号文件对农村社会保障的关注呈现内容逐步增加、系统性越来越强的特征。

中央一号文件中农村社会保障内容不断深化

农村社会保障制度的发展和完善是根据各子项目的内容，按照一定的原则，鼓励有条件探索、试点、全面展开、发展和健全等过程逐步推进。中央一号文件中关于农村社会保障的内容主要围绕四个方面：

1.农村基本医疗保障建设：制度供给专业精细

农民健康是建设健康中国需要重点关注和补短板的内容。从16个中央一号文件的发展历程来看，农村健康保障得到了中央一号文件的高度关注，从农村医疗救助、新型农村合作医疗再到城乡居民基本医疗保险和大病保险制度。在新世纪以来的16个中央一号文件中，有12个中央一号文件涉及农村医疗保障的内容。

2004-2007年是新型农村合作医疗（简称新农合）制度的试点探索期，在2005年中央一号文件中第一次提出要积极稳妥推进新农合试点和农村医疗救助工作。2007年中央一号文件提出，继续扩大新农合制度试点范围，扩大农民受益面，也就是提升新农合的覆盖面。

2008-2009年是新型农村合作医疗制度本身发展期，2008年中央一号文件提出，在全国普遍建立新农合制度，并从国家补助标准、农民个人缴费、补偿机制以及制度覆盖面四个方面进行特别强调。2009年中央一号文件提出巩固发展新型农村合作医疗，并指出新农合发展的重要原则是坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障，同时要做好门诊统筹试点工作。

2010-2019年是多层次医疗保障系统建设期，2010年中央一号文件关注两方面的内容，一是新农合制度本身，围绕筹资水平、政府补助标准和保障水平。二是医疗保障制度之间的衔接问题，即新农合与农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接。2013年中央一号文件继续对新农合制度本身作出一些更加适应参保人的政策优化，积极推进异地就医结算。2014年中央一号文件针对城乡一体化发展体制，推动城乡基本公共服务均等化，提出完善重大疾病保险和推动基本医疗保险制度城乡统筹。作为建设多层次医疗保障的重要内容，2015年中央一号文件提出，要全面开展城乡居民大病保险。2016年中央一号文件重点关注城乡居民基本医疗保险制度整合、城乡居民大病保险和城乡医疗救助的改革与完善。2017-2019年连续三年中央一号文件重点关注城乡制度整合和异地就医联网直接结算。

2.农村基本养老保障建设：老有所养稳定可期

农村养老保障建设涉及农村养老保险和农村养老服务能力建设。新世纪以来的16个中央一号文件中有9个关乎农村养老保障建设。

2006-2008年是试点探索期，2006年中央一号文件第一次涉及农村养老保险制度建设，提出制度建设的目标是建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。2008年中央一号文件提出探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点。

2009-2012年是快速推进期，2009年国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》指出，继续抓好新农保试点，有条件的地方可加快试点步伐。此后，农村基本养老保险工作的重点在于积极引导试点地区适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。

2013-2018年是发展健全期，2013年中央一号文件重点关注新农保制度健全和制度衔接。在健全制度方面，提出要建立科学合理的保障水平调整机制。2014年中央一号文件在2013年的基础上，进一步健全制度本身和推动城乡基本公共服务均等化，整合城乡居民基本养老保险制度并逐步建立基础养老金标准正常调整机制，此外，在养老服务层面，要加快构建农村社会养老服务体系。2014年发布的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》决定将新农保和城镇居民基本养老保险两项制度合并实施。2015年中央一号文件要求认真落实统一的城乡居民基本养老保险制度。2016年中央一号文件从参保缴费档次着手，提出要完善城乡居民基本养老保险参保缴费激励约束机制。筹资和保障机制涉及城乡居民基本养老保险制度的收支平衡，关系到城乡居民基本养老保险制度的健康可持续发展。2017年中央一号文件着重强调完善城乡居民基本养老保险筹资和保障机制。2018年和2019年中央一号文件进一步细化2017年提出的城乡居民基本养老保险保障机制，分别强调“建立”和“完善”城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制。

3.农村社会救助建设：共享机制公平健全

农村社会救助体系建设是农村民生保障的兜底线，对于保障农村居民基本生存权和健康权具有重要意义，同时也是解决“三农”问题的重要抓手。中央一号文件围绕农村最低生活保障制度、农村五保供养政策和农村社会救助体系等内容，逐步推动农村社会救助体系建设和发展。

农村最低生活保障制度农村社会救助的核心。新世纪以来的中央一号文件中，2004年中央一号文件首先提出了有条件的地方要探索建立农民最低生活保障制度，2006年中央一号文件明确提出，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。2004年的“探索”和2006年的“积极探索”，为2007年发布的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》提供了强有力的经验基础，推动了农村最低生活保障（简称农村低保）制度在全国的普遍建立及顺利实施。2008年中央一号文件针对完善农村最低生活保障制度，提出将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，同时中央和地方各级财政要逐步增加农村低保补助资金，提高保障标准和补助水平。从2009年开始，中央一号文件重点关注农村低保制度与扶贫开发的协同治理，此外2013年中央一号文件还关注城乡低保制度统一标准问题，2015年中央一号文件提出要改进农村低保申请家庭经济状况核查机制，2016年9月17日，民政部等多部门联合下发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，2018年中央一号文件提出，做好农村最低生活保障工作的动态化精细化管理。经过10多年的发展，农村低保制度不断发展完善，健全自身体制机制，增强与其他政策之间的协同性。

关于农村五保供养工作，2006年1月11日国务院第121次常务会议通过了新的《农村五保供养工作条例》，同时废止1994年发布的《农村五保供养工作条例》。2006年中央一号文件也同时提出，要进一步完善农村五保供养体系，2008年中央一号文件再次从政策落实和权益保障两个方面推进农村五保供养工作。2010年中央一号文件强调，要逐步提高农村五保户集中供养水平。关于农村医疗救助，中央一号文件中提到农村医疗救助或疾病救助共有7次，接近新世纪以来中央一号文件总量的一半，可以说是备受关注。

4.特殊群体社会保障建设：特殊时代的特殊使命

中央一号文件中涉及到特殊群体的社会保障，关系到系统解决“三农”问题之农民问题的基础。其中失地农民是农村改革和城市化进程中的特殊群体，在中央一号文件中，有4次提到“失地”或“被征地”农民社会保障，有3次提到农垦社会保障。这些特殊群体的社会保障工作是健全农村社会保障的重要内容，从社会保障制度统一性角度分析，特殊群体的社会保障制度只是特殊时期的特殊政策，伴随着社会保障制度建设不断完整，特殊群体社会保障后顾之忧逐步解决，农村特殊群体社会保障逐步退出历史舞台。

农村社会保障的未来走向

中央一号文件是指导“三农”事业健康有序发展的核心文件，中央一号文件正在推动新时代农村社会保障朝着更加均衡美好的方向发展。新时代农村社会保障政策未来走向主要体现在四个方面：

1.农村社会保障发展：以需求为导向、以提升服务能力为重点

以需求为导向，摸清农村居民对农村社会保障制度的认同度，逐步引导农村居民参与制度建设，从财政支持、技术支持和能力支持等多方面同步跟进，进一步缩小城乡社会保障服务能力的差距，不断推进城乡社会保障一体化发展，形成新时代更加协调、均等的城乡一体化社会保障制度体系和保障能力。同时，加强农村社会保障数字化服务设施与能力建设，推进农村社会保障服务系统的整合与平台的构建，提升农村社会保障服务的可及性与便利性，让广大农民朋友受惠于科技的发展。

2.农村基本医疗保障建设:优化制度衔接、加强基金监管

加快推进城乡基本医疗保险制度整合工作，充分运用先进的科学技术手段，推动“科技+医疗保障”建设，不断巩固城乡居民医保全国异地就医联网直接结算，建立健全城乡居民基本医疗保险筹资和报销待遇正常调整机制。进一步完善城乡医疗救助体系，发展和完善城乡居民大病保险制度，推进城乡医疗救助、城乡居民基本医疗保险和大病保险制度之间的补充与衔接。鼓励社会组织、医务社工等社会力量积极参与，尽可能提升新时代农村多层次医疗保障体系，努力实现城乡医疗救助、城乡居民基本医疗保险、大病保险、城镇职工基本医疗保险以及社会医疗救助政策之间的有效衔接，推动新时代农村医疗保障治理能力实现最大化，加快构建新时代医保基金综合监管体系。

3.农村基本养老保障建设：完善科学机制、提升待遇水平

进一步健全城乡居民基本养老保险制度，完善城乡居民基本养老保险筹资机制，建立健全城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制。完善城乡居民基本养老保险和职工基本养老保险之间的衔接机制。政府加紧研究财税支持政策，构建高效、便捷的养老经办服务体系，鼓励有条件的农村居民购买商业养老保险或商业健康保险，多渠道化解老年风险。在城乡一体化的养老保障制度背景下，加快研究并推动乡村医生、新型职业农民、乡村社会工作者等职业群体养老保障政策的改革完善。创新探索基本养老制度之间的公平促进机制，试点探索城镇职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度之间的互助，提升整体制度的公平性特征。

4.农村社会救助建设：强调弱有所扶、鼓励多元参与

基于“弱有所扶”新目标，导入积极社会救助理念，促进农村社会救助转型。充分发挥农村最低生活保障制度和农村五保供养工作制度的兜底功能，统筹协调城乡社会救助体系，进一步完善农村社会救助制度与扶贫政策的有效衔接。为企业、社会组织等社会力量参与农村社会救助提供更加便捷、有效的途径和平台，努力构建新时代多主体参与式农村综合社会救助体系。