乡村振兴战略与精准脱贫攻坚有机衔接研究

◎杨世伟

乡村振兴战略和精准脱贫攻坚，是党中央着眼于党和国家事业全局，在决胜全面建成小康社会冲刺阶段对“三农”工作作出的重大决策部署。处于扶贫重点前沿阵地的深度贫困地区，是精准脱贫攻坚和乡村振兴战略实施交汇并存的主攻战场。在脱贫攻坚决胜的关键阶段，深度贫困地区实现精准脱贫攻坚和乡村振兴战略有机衔接，对于打赢精准脱贫攻坚战、顺利实施乡村振兴战略，是实践的迫切需要，具有学理研究的必要性和重要性。

衔接的内在逻辑

《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（简称《指导意见》）提出“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴。”而厘清和把握乡村振兴战略与精准脱贫攻坚衔接的内在逻辑关系，是打赢精准脱贫攻坚战、有序推进乡村振兴的必要前提。

1.乡村振兴战略与精准脱贫攻坚有机衔接的理论逻辑

乡村振兴与精准脱贫攻坚“这两者是内在统一的，乡村振兴的前提是摆脱贫困，打好脱贫攻坚战本身就是乡村振兴的重要内容。”[1]精准脱贫攻坚的目的在于摆脱贫困，脱贫攻坚的胜利能为乡村振兴的实施创造必要的前提条件和物质基础。而乡村振兴战略的实施，目的在于高质量打赢脱贫攻坚战，进一步加快实现脱贫目标、巩固脱贫成果。

（1）精准脱贫攻坚是实现乡村振兴的必要前提和物质准备。一是让乡村脱贫，促进乡村产业的发展是最有效的抓手。乡村产业兴旺起来后，广大农民有了持续性的可靠收入，就能稳定地摆脱贫困。实施精准脱贫攻坚的过程，内在地包含着精准有效地推动贫困乡村的产业振兴。二是精准脱贫攻坚就是用靶向治疗的手段，消除贫困的“病根”。精准识别、精准帮扶和精准管理有利于乡村治理的改善。多年的精准扶贫工作，培养了一批熟悉“三农”工作的干部队伍，为乡村振兴战略的实施夯实了必要的人才基础。精准脱贫攻坚中大力进行基础设施建设，不断改善农村的生产生活条件，为乡村振兴战略的实施奠定了坚实的物质基础。

（2）乡村振兴战略的实施可以系统促进精准脱贫攻坚的巩固和落实。一是实施乡村振兴战略可以前瞻性引导精准脱贫攻坚工作，贫困乡村可以将乡村振兴战略的思想和原则融入具体的脱贫攻坚计划和行动之中，既立足短期脱贫目标的需要，也着眼乡村振兴的长远需求。二是乡村振兴战略的系列考核指标，能有效避免脱贫攻坚工作中的形式主义、弄虚作假和急功近利现象，对推动精准脱贫攻坚工作的落实起到强力督导作用。三是通过实施乡村振兴战略，可以进一步补齐贫困地区基础设施和基本公共服务短板，厚筑产业发展基础，提高乡村治理能力，巩固和扩大脱贫攻坚成果。

2.乡村振兴战略与精准脱贫攻坚有机衔接的实践逻辑

（1）从规划时序看，乡村振兴战略和精准脱贫攻坚存在行动时间的有机契合。2018年1月2日印发的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，明确实施乡村振兴战略的阶段性目标任务是：“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成……各地区各部门推进乡村振兴的思路举措得以确立”。2018年6月15日印发的《指导意见》，要求“到2020年，巩固脱贫成果，……确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困；确保贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”“确保到2020年贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会，为实施乡村振兴战略打好基础”。同时，《指导意见》明确了“脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚”。由此可见，在2018-2020年期间，精准脱贫攻坚的冲刺阶段和乡村振兴战略的开篇阶段在行动时间方面是有机契合的，两者在实践过程中将呈现并存、交汇与融合的状态。

（2）从实现目标看，乡村振兴战略和精准脱贫攻坚的扶贫脱贫目标一脉相承。乡村振兴战略和精准脱贫攻坚都是为实现“两个一百年”目标确定的国家战略。精准脱贫攻坚立足于“第一个百年目标”，着力于解决贫困群众的绝对贫困问题；乡村振兴战略则着眼于“第二个百年目标”，目的是解决城乡发展中乡村人口的相对贫困问题。到2020年这个特殊的历史节点期间，乡村振兴战略和精准脱贫攻坚在“现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[2]目标是一致的。同时，“脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚。乡村振兴相关支持政策要优先向贫困地区倾斜，补齐基础设施和基本公共服务短板，以乡村振兴巩固脱贫成果”[3]。而且，从乡村振兴战略每个阶段的目标任务来看，2020年“农民增收渠道进一步拓宽……解决区域性整体贫困”[4]，2022年“农民收入水平进一步提高，脱贫攻坚成果得到进一步巩固”[5]，2035年“农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐”[6]，2050年“农民富全面实现”[7]，都把解决贫困问题作为贯穿始终的目标任务。

影响衔接的难点和薄弱环节

根据国家统计局数据，截至2018年末全国还有1660万农村贫困人口需要脱贫。而尚需脱贫的贫困人口大多集中在西藏、四省藏区（指青海藏区、四川藏区、云南藏区、甘肃藏区）、南疆四地州（指喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州以及阿克苏地区）和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等深度贫困地区。对于深度贫困地区来讲，精准脱贫攻坚剩下的难啃“硬骨头”，也是衔接乡村振兴战略亟待解决的难点和薄弱环节。

1.产业发展基础较为薄弱

深度贫困地区长期信息闭塞、观念陈旧，习惯于世代相传的传统产业，新产业发展推动难度较大。同时，在产业发展过程中，落后的交通条件致使运输流通成本高，产品竞争力弱。总体来看，深度贫困地区产业发展基础较为薄弱，支柱产业的示范带动效应不强，初步运行的农民专业合作社等新生产组织形式成效不高，一二三产业融合发展还处于起步阶段，延伸性的产业链尚未形成，持续性的产业脱贫能力不足。

2.人力资源短板突显

长期以来的历史因素导致深度贫困地区人群受教育程度普遍不高，科学文化水平不能满足农业农村现代化的需要。农业科技人才、农村实用人才缺口较大，“头雁”式的乡土人才、致富带头人更是稀缺。“‘以代际分工为基础的半工半耕’的家计模式”[8]，大量青壮年劳动力流向城镇，留守人员多为老人、儿童及残疾人，人力资源“空心化”和“贫血症”问题严重。组织参加技能培训、农民夜校，缺乏年轻主体参与，培育新型职业农民较为困难。

3.生活环境恶劣和发展性设施落后双重叠加

深度贫困地区大都为偏远的山区半山区，地质条件复杂，生态环境脆弱。由于根深蒂固的安土重迁思想，许多贫困群众不愿意搬出他们世代居住的地方，为建设“生态宜居”的生活环境增添了难度。由于居住分散，且几乎都处在地形复杂的山区，地质灾害多发，导致乡村公路等基础设施很难达到全覆盖。深度贫困地区基本公共服务供给不足和发展保障能力弱等问题突出。如联结外界的道路、网络、通信以及农田水利建设等发展性基础设施还存在欠账多、不配套等问题；农村安全饮水、卫生问题还较为严重等。

4.贫困群众的精神贫困现实存在

由于扶贫政策存在一定的福利性诱惑，深度贫困地区部分贫困群众以当贫困户为荣，等、靠、要、争政府扶贫救济，存在“要我脱贫”的依赖思想和“我穷我有理”的心安理得，而“我要脱贫”的主动致富意识不强，脱贫内生动力不足，在思想、意识和精神方面的贫困赤字较为严重。

5.项目发展的短视性和功利性潜藏隐患

在脱贫攻坚中，为了尽快出成果，有的扶贫资金主要投向周期短、见效快和易评估的项目，与后续的乡村振兴战略的需求联系不紧密，造成扶贫资源某种浪费；某些产业发展虽产生了立竿见影的短期效果，却无长远持续性的发展空间，且在产业发展方面特色不足、同质化现象严重，对预期的市场前景和市场风险考虑不足，为乡村振兴阶段的产业发展埋下隐患。

6.有机衔接的统筹规划和保障机制尚未建立健全

现阶段，深度贫困地区协调推进精准脱贫攻坚与乡村振兴的系统性体制机制还不完善，应具备的组织保障、协同配合、统筹规划等机制尚未建立健全。精准脱贫攻坚与乡村振兴战略的相关工作在一定程度上还是各自为政，没有做到统筹安排、一体部署，导致精准脱贫攻坚与乡村振兴战略在内容方面缺少相互呼应，在衔接上出现不同程度的断链。

有机衔接的实现路径

要实现深度贫困地区乡村振兴战略和精准脱贫攻坚的有机衔接，需要立足深度贫困地区客观实际，抓住重点、补齐短板、健全机制，做到立足于长远谋划、统筹推进。

1.抓好衔接的“两个重点”：产业和人才

（1）立足脱贫谋振兴，战略规划精准脱贫攻坚衔接乡村振兴的可持续发展产业。发展乡村产业是脱贫攻坚和乡村振兴实现有机衔接的核心纽带。在当前精准脱贫攻坚决胜阶段和乡村振兴战略实施的起步阶段，要紧扣农业供给侧结构性改革这一主线，强化乡村振兴战略导向，摒弃短平快的扶贫思维，着眼于长期效益、稳定增收，结合深度贫困地区区位优势、资源禀赋及贫困户客观需求，精心打造深度贫困地区特色产业，保障全面小康实现后，这些产业仍有较强的生命力，实现产业持续发展。同时，秉承大农业理念，推动一、二、三产业融合发展，延长农业产业链、价值链，推动农业集约化、规模化发展，形成“产业兴旺”的乡村。

（2）在精准脱贫攻坚中培育人才队伍，为乡村振兴战略实施储备人才资源。***总书记深刻指出，“农村经济社会发展，说到底，关键在人”[9]。要“把脱贫攻坚战场作为培养干部的重要阵地”[10]，扎实做好深度贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴干部队伍的衔接。要做好脱贫攻坚帮扶干部的人才留住工作，使他们从帮扶干部转化为乡村振兴的得力干将。在脱贫攻坚中，要以科技扶贫为契机大力实施农民素质优先提升工程，培育新型职业农民。实施“能人返乡”工程，鼓励外出农民工、退伍军人等人群返乡创业，改变贫困地区发展带头人匮乏情况。鼓励各类新乡贤参与脱贫攻坚和乡村振兴，发挥其德、智、技等方面的引领作用。重点抓好村党组织书记队伍建设，强化增收致富带动能力。总之，要破解精准脱贫攻坚衔接乡村振兴战略的人才瓶颈，就要以广阔的视野、优惠的政策，培养一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

2.解决衔接的“两块短板”：基础设施薄弱和农民精神贫困

（1）在精准脱贫攻坚阶段补齐发展短板，夯实乡村振兴的物质基础。要借助脱贫攻坚的政策机遇，着力加强深度贫困地区道路、饮水、电力、通信及农田水利等基础设施建设，重点抓好以改水、改厕、垃圾和污水处理等为重点的农村环境综合整治，改善发展设施条件和人居环境，提升乡村综合治理能力。践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在脱贫攻坚中保护好生态环境，促进生态扶贫与生态振兴有效衔接。对于“一方水土养不活一方人”的搬迁撤并类村庄，在广泛动员和尊重贫困群众意愿的基础上，压茬推进易地扶贫搬迁。同时，以生态宜居工程衔接易地扶贫搬迁工程，确保易地搬迁人群搬得出、稳得住、能致富。

（2）在精准脱贫攻坚中消除农民的精神贫困，培育乡村振兴的持续内生动力。要结合深度贫困地区的文化传统和心理特点，通过喜闻乐见、通俗易懂的宣传教育形式，强化扶志和扶智，让贫困群众树立起自强意识和脱贫致富的内生动力，解决好精神上的贫困，抛弃“等靠要”的懒汉依赖思想。只有在脱贫攻坚过程中让贫困群众摆脱精神贫困、树立起战胜贫困的信心，才能激发其以主人翁的责任感参与振兴乡村、建设美丽家园。与此同时，重视深度贫困地区贫困群众子女的基础教育和职业技能教育，彻底斩断“贫困代际传递”链条。

3.设计衔接的“两类机制”：制度保障机制和利益联结机制

（1）完善制度保障机制，强化精准脱贫攻坚和乡村振兴衔接的制度黏合。***总书记着重指出，“实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给”[11]。一是坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的组织工作机制，着力抓好组织保障工作。县一级负责组织保障，乡、村两级要因地制宜，落实好精准脱贫攻坚与乡村振兴的具体衔接工作。二是做好体制机制的整合融合，将推动精准脱贫攻坚摘帽一整套有效机制与乡村振兴配套使用，研究建立自上而下的乡村振兴战略暨脱贫攻坚决策议事、项目推进、事项跟踪办理等机制。三是将脱贫攻坚的建设和发展项目，有机融入乡村振兴战略，做好衔接承续，实现精准脱贫攻坚与乡村振兴战略相互呼应、一张蓝图。四是整合归并各类涉农资金，设立乡村振兴“资金池”，统筹用于乡村振兴和精准脱贫攻坚的产业发展、基础设施建设等。

（2）构建科学的利益联结机制，把确保农民持续增收铸成精准脱贫攻坚衔接乡村振兴的牢固环节。***总书记强调，“农业农村工作，说一千，道一万，增加农民收入是关键。”[12]要切实注重在农民、新型农业经营主体、村集体之间建立科学合理的利益联结机制，确保农民可持续增收，走向共同富裕。深度贫困地区在推进产业扶贫过程中，要注重完善利益链，让贫困群众合理分享全产业链的增值收益；要推广农村“三变”改革，以股份制合作社为载体，以“利益共享、风险共担”为发展路径，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，大力促进农村集体经济发展，实现稳定收益来源；要积极完善“龙头企业+产业基地+贫困户+”的利益联结机制，让贫困户入股“分红”、土地流转“获租金”，实现家门口就业“挣薪金”，拓宽增收渠道。