福建晋江集体产权制度改革的试点经验

◎闫海 米晗彤

农村集体产权制度改革是在当前市场经济高速发展、城乡一体化进程不断加快的背景下，为了应对农村日益突出的集体资产产权归属不明晰、组织权责不明确、权利保障不严格及资产流转不顺畅四大问题，以明晰农村集体资金、资产和资源的产权关系并建立现代产权制度为核心，以清产核资、集体成员身份确认及集体经营性资产股份合作制改革为主要内容的系列改革措施。其目的在于使农村集体经济组织及运行机制适应新形式，保障农民权益，增强农村集体经济发展活力，并构建有效的乡村治理体系。

农村集体产权制度改革的重点和难点

农村产权制度改革具有突出的现实意义，陈家泽基于对成都试验区的考察，提出农村土地产权改革是解决“三农问题”的关键[1]。王敬尧、李晓鹏基于对温州产权改革的研究，提出农村集体资产的产权改革是对我国在长期不协调发展情况下形成的制度化的城乡二元结构的突破[2]。郭金云认为农村土地产权不明晰、不完整、不可流转，是城乡二元结构的主要症结之一[3]。同时，许志国从清远经验中得出农村集体经济力量的强弱是村民自治制度能否实现良性运转的重要决定因素的结论[4]。黄延信提出，厘清农村集体产权问题，对于推动乡村经济的发展具有重大助益[5]。

福建省晋江市依据“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的改革指导要求，将集体产权制度改革划分为“成员确定、清产核资、股权设置、股权管理、组织架构”五大关口，逐步推进。这五大关口是农村集体产权制度改革的关键点，其中成员确定是前提，清产核资是基础，股权设置决定集体经济组织的基本发展导向，股权管理关系集体经济组织的稳定存续，组织架构则影响集体经济组织的长远运营发展。五大关口对于新型集体经济组织的形成、稳定和发展缺一不可，在实际村镇级别改革操作中，由于直接关系到农民切身利益分配，成员确定关、清产核资关和股权设置关成为了改革推进的三大难点。

1.成员确定关

它是指通过民主决议方式，结合当地实际，依法对集体经济组织成员身份进行确定。成员确定这一关口的张力源于村民中存在的不同意愿。集体经济组织成员身份的合法取得，对于村民意味着依法享有集体资产占有权、收益分配权和资产处理决策权。在实践中，由于人口流动和变迁，村集体人员成分复杂，基于户籍登记、土地承包关系以及村规民约进行成员身份确定并不能照顾到全部村民，一方面符合身份认定标准的村民为获得更大收益而排斥新成员的加入，另一方面不符合现有身份认定标准的村民极力要求取得集体经济组织成员合法权益，因此，如何民主科学地设立标准以最大程度覆盖并满足最大多数村民的要求是实际改革操作中的棘手难题。如果成员身份界定不科学、不民主，将直接导致村民对改革的不认可和不满意，将阻碍改革的继续推进，严重的甚至造成社会冲突，影响基层治理秩序的稳定，同时为日后村集体经济组织发展埋下隐患。

2.清产核资关

它是指按照规定和标准程序，对农村集体所有的资金、资产和资源进行存量清查和财务清理，依法认定集体资产价值、损益和权属关系，建立起集体资产管理机制。这一关口难在清查时的技术操作和清查后的规范处置。一方面，多数村镇由于管理体制缺陷和管理力量薄弱，存在集体资产、资金和资源管理混乱、缺账漏账、资产处置不规范的现象，而村镇级别“三资（集体资金、资产、资源）”管理机构会计管理类人员紧缺，面对复杂的集体资产状况，缺乏规范化清查核算的技术能力；另一方面，清查后的集体资产待处置问题多样，如出现无土地使用权证的土地资源的面积和价值难以界定，违章建筑、林业资产及在建工程款项难以厘清等问题。如何全面真实核清集体资产对村镇来说是一个巨大的挑战，一旦在这一关口出现核查重复、遗漏或偏离等现象，集体资产状况将不能被真实反映，会引发不当的股权分配与管理，并容易导致集体经济组织基于不真实情况作出错误的运营决策，造成冲突和损失。

3.股权设置关

它是将确认的集体净资产合理折股、量化分配，使集体经济组织成员享有股份占有和收益权，并以此作为参与管理决策的凭证。股权设置这一关口意味着对集体经济组织主要职能、性质和未来发展的预设，其难点在于难以准确识别村集体实力，规划未来发展进路。股权设置一般设集体股和个人股，集体股的设置取决于村集体的经济能力和集体经济组织提供公共服务的必需性，经济能力强且对于公共服务的提供并没有高需求的村集体，应设置较少比例的集体股，使集体经济组织承担更多的市场化职能，推动村集体资产的流转；经济能力弱且对于公共服务提供有高需求的村集体，应设置较高比例的集体股，使集体经济组织承担更多的保障职能。

4.股权管理关

它是指对集体经济股份的占有、收益、继承、退出及质押、担保等进行严格界定。这一关口的难点在于对于股权转让以及成员增减的管理。由于存在由死亡、新生、人口流动等原因导致的人员增减，农村集体经济组织势必面临成员调整和股权转让等问题，而集体经济组织量化股份恒定，如果不对股权转让和成员增减作出合理规定，将会危害集体经济组织发展以及成员的权益。

5.组织架构关

它是指依法设置农村集体经济组织管理和监督机制，处理好村委、党委和新型集体经济组织的关系。组织架构关系到组织能否进行科学化、民主化、透明化的管理运营，这一环节目前仍处于对基层村委党委和新型集体经济组织关系的路径探索阶段。

上下联动的产权改革

关于产权制度变迁模式的研究，林毅夫最早用“需求-供给”这一经典的理论构架把制度变迁方式划分为个人因制度不均衡而自发进行的诱致性变迁与由政府法令引起的强制性变迁两种，且两种变迁方式并存互补[6]。随后杨瑞龙在供给主导型和需求诱致性的制度变迁方式以外，提出以地方政府作为一个拥有独立利益目标的行为主体的“中间扩散型”制度变迁方式[7]。诺斯与科斯根据充当第一行动集团的经济主体的不同，把制度变迁分为“自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁[8]。

晋江的集体产权制度改革，经历了从2011-2016年的自发探索阶段，与2017年以来的上下联动改革阶段。本文将从宏观层面——晋江与村庄的互动，微观层面——晋江内部的互动进行阐述（见图1）。

1.宏观视角下的上下联动

（1）村社自发尝试的改革。2011年，晋江市阳光社区等村社率先尝试农村产权制度改革。继阳光社区之后，其他村社自2013年起针对暴露出的各种产权问题进行了大胆的改革，在市政府、省政府都尚未明确改革要求与内容时，通过自发的改革尝试取得了一定的成效。

图1 晋江集体产权制度改革流程

（2）上级政府的支持与互动。虽然各村社逐步推开的自发改革尝试取得了一定的成效，但毕竟仅仅依靠村集体有限的资源并不能够将其改革进一步深化，况且法律法规层面的欠缺也使得各村社在改革的道路上面临着无法逾越的沟壑。

在这样的情况下，晋江市政府以敏锐的嗅觉觉察到了各个村社的改革需求，并在各村社需求的基础上开始了对改革的整体把握和推动。自2016年以来，市政府一方面积极总结前几年个别村庄自发进行改革所获得的经验，同时与上级政府对接，出台一系列的改革文件支持这一次的集体产权制度改革，切实推动产权制度改革在法律层面的完善；另一方面，结合各村人力和经济资源的状况，通过提供律师和专业测量机构等措施帮助各村解决“清产核资”这一困难关口。

2.微观视角中的主体互动

针对产权制度改革五大关口中的改革难点，除了在清产核资这一专业性较强的关口由晋江市政府牵头引入专业人员参与其中以外，在身份界定、股权设置和股权管理等需要细化具体方案的改革关口，晋江市各村社创新性地提出了一套具有晋江特色的会议决策模式——“三级会议”制度。三级会议制度将村两委、村民和乡贤等众多主体纳入到了决策过程当中，采用事前征集意见，会上讨论研究、会后投票表决的流程，确保改革能够切实地回应多方意见，真正实现决策的科学性与民主性。

（1）产权改革工作小组会议：作为第一级会议，其职能是领导改革，草拟方案。主要负责领导整个产权改革进程，牵头、推动、细化改革方案细节。产权改革工作小组在拟定改革草案之后，通过二三级会议中其他主体的反馈与诉求收集、修改和完善改革草案，最终出台正式方案。

（2）村民小组组长会议：作为第二级会议，其职能是草案审核，诉求反馈。产权改革工作小组、村两委、老人会代表、海归华侨以及村民小组组长共同参与村民小组组长会议，负责审议表决第一级会议中拟定的身份界定、股权设置以及股权管理的改革草案。表决通过则继续报由第三级会议审议表决，表决不通过则将草案发回第一级会议重新商议制定。

在第二级会议当中，仍然有第一级会议主体——产权改革工作小组的参与，也有村民小组组长的参与。两者共同参与，能够保证作为改革领导方的产权改革小组直接、有效地接收改革反馈与诉求，进一步完善改革方案，切实回应各方诉求。

值得注意的是，在第二级会议当中，有一个特殊主体——乡贤的参与。一方面，乡贤作为基层群众的诉求反馈渠道，向村两委反馈群众诉求；另一方面，乡贤凭借自身在各个社群中的号召力与影响力，加深基层群众对于政策措施的理解，推动政策措施的实施落地，促进产权制度改革顺利推行。

（3）全村户代表会议：作为第三级会议，其职能是方案表决，最终决定。集体产权制度改革最终目的是要切实回应群众诉求，满足群众改革与发展的需求，“三级会议”中的最后一级会议为全村户代表会议，它是决定产权改革方案能否顺利出台的决定性环节。就其构成主体来看，参与主体范围进一步扩大，主要为全村的各户代表。

全村户代表对相关方案、清产核资情况、成员资格名单进行最终的投票表决，表决通过则意味着改革方案的正式出台，经由公示无异议后，改革方案获得了合法性地位，并可以正式实施。表决不通过，将发回第一级会议重新修改商定。一旦全村户代表会议投票表决不通过改革方案，则意味着“三级会议”决策模式的再次循环，直至全村户代表会议表决通过。

3.突破关口，制度变迁

（1）重大关口的突破。晋江产权制度改革的推进，需要突破清产核资、成员界定等五大核心关口。其中清产核资关依靠晋江市政府在测量专业人员支持的背景下，得以顺利突破。组织架构关等待产权改革完成，经济联合社成立并通过相关章程之后，也能很快突破。因此，此次改革最棘手的关口就是成员界定、股权设置和股权管理三大关口。

成员界定关口涉及到乡村集体资产横向分配的问题、股权设置关口涉及到乡村集体资产纵向分配的问题、股权管理关口涉及到典型的委托-代理问题。上述三大难题，在实质上都是关乎集体利益配置的问题。集体利益配置不合理，村民自然不会满意，改革也就很难推进。

上下联动式的制度变迁模式，一方面给予村庄内每家每户参与、投票和建言献策等权利，在广泛汇集民智的同时，也能给村民表达自身需求的权利。另一方面，也让利益相关方互相了解彼此的立场、观点，并在不断的协商之中，最终实现制度的变迁。

（2）制度变迁的实现。通过晋江市、村两委、村民小组组长、村民和乡贤等主体的互动，集体产权制度改革得以在三种不同类型的村庄顺利开展、推进。在不同主体的上下互动中，制度得以不断地修改、磨合，最终汇集各方智慧，产生了新的制度，完成制度的变迁。

这样上下联动的制度变迁方式，虽然各村在互动过程上较为类似，但是最终产出的具体内容却是大不相同（见图2）：

图2 三村集体改革政策对比

一是以五大关口作为框架开展改革，在三村推进过程相同的前提下，三村具体产出的政策内容却各不相同。这正是上下联动模式的优越性：不同类型、不同村情的村庄，都能够通过类似的互动过程顺利完成制度变迁。二是通过这样的过程所产生的制度，更好地考虑了村庄间的差异，在更容易得到村民的认同与接受，降低政策执行与推广难度的同时，也能更有效地推进产权改革，实现乡村振兴。

产权改革的晋江经验

晋江最新一轮的产权制度改革是在承袭先前制度和改革传统的基础上进行的。而在这传承的基础上，新一轮的制度改革又在上下联动与村集体自发探索的交互影响的政策变迁过程中，迸发出了极富创新性的改革思路和推动措施，给正处于在集体产权制度改革攻坚期的各地带来了一个可以参考的优秀范本。

晋江集体产权制度改革的成功，绝不仅仅只缘于晋江市政府自己的大力推动和改革工作人员的不懈努力，在复杂的现实状况下，晋江的成功更是体现了复合型制度变迁下各方的引导与支持。

1.宏观支持

（1）高位推动，在科学决策基础上逐步推开改革方案。晋江的产权制度改革能在不同村情下顺利铺开，和中央的科学决策与大力支持密不可分。

一是试点先行，逐步推开改革方案。在全国范围内有广泛代表性的省市、有经营性资产的村镇、经济发达村展开试点，采取“盯紧目标，小步快跑”的方法推动体制机制平稳转轨、过渡，科学安排阶段任务。二是推行首长负责制的领导机制。在中央政策下达的文件中，明确规定了实施自上而下的领导和工作机制，直接由地方首长对产权制度改革的进程进行掌控，并对成果和失误全权负责。这不仅明晰了整个改革的权责体系，防止了部门之间的互相推诿，更形成了统一的改革调度体系，便于逐步推进改革进程。

（2）主动放权，在保障制度规范前提下给予政策调试空间。集体产权制度改革作为深化农村改革的一项重点任务，乡村振兴战略的重要一环，是在中央战略的高位推动下统一实施的。晋江市作为产权改革的试点地区，在保证了中央大政方针基本不变的前提下，被中央授予了充分的改革自主权。

在新一轮产权制度改革的试点过程中，中央与省级政府在秉持大力发展农村集体经济的理念下，依据试点经验，将晋江市列入了省和国家级改革试点，大力支持晋江的产权制度改革，而在这个过程中，在出台指导方针和意见的同时又提供给地方政府较大的政策调度空间。这种中央支持和推动下给予地方充分自由的政策环境是晋江各村社得以大力创新的基础。

2.中层推动

（1）科学赋权，激活改革组织活力。在法律尚未赋予农村集体经济组织正式法人身份的前提下，晋江经过完备的调研，大胆进行了创新性的尝试：由政府颁发村集体经济组织证明书暂时作为农村集体经济组织的特别法人，赋予改制后新型集体经济组织明确的市场主体地位，享有施行一般经济活动的权利。以户为单位，由农业局统一向成员出具量化股权的股权证书。股权证书作为成员持有集体资产股份、参与管理决策及享有收益分配的有效凭证。

（2）多元参与，促进主体间有效互动。晋江农村产权制度改革涉及国家、集体和村民个人的切身利益，在具体的改革过程当中，一方面，晋江市引入专业律师团队参与产权制度改革，以实行外包的方式购买法律服务，剖析具体政策，使产权制度改革规范化和合理化。另一方面，在市内各村社普遍实行三级会议制度对各项政策从制定到推广进行讨论公示，这几乎涵盖了产权制度改革所涉及的所有相关利益主体，也使得绝大部分村民在这一过程中行使了自身的权利。

与此同时，晋江市在改革过程中，结合了自身海归人员较多和侨乡的特点，积极调动乡贤力量，鼓励他们为集体产权制度改革集思广益。在此基础上形成的各主体之间的良性互动与思想碰撞是改革得以顺利推行的又一原因。

3.微观能动

（1）主动落实，实现模糊政策清晰落地。在出台政策中，中央政府以相对宏观和宽泛的规定，给予地方改革充分的调试空间以面对复杂的现实状况。在此基础上，晋江市各村社集体在推进农村集体经济改革的过程中，一方面主动迎合政策，确保大政方针的充分实施，另一方面发挥自身主观能动性，大胆突破，结合村情将中央和省级政府的模糊性政策内化，实现了政策从模糊到明确的突破。

（2）自发探索，实现基层治理良性循环。伴随着集体经济发展和产权明晰、资产盈利的需求，各村社集体逐渐在自发改革的过程中摸索到了村民合作治理和村社政经分离给予村庄的巨大发展契机。在集体经济组织规范管理以及村资产持续盈利的基础上逐步形成了资金与管理的良性循环，对集体资产有效经营管理的需求促使了经济组织的成立和村社资产管理的规范，又进一步促进了集体资产的有效经营和壮大。