陕西安康探索医养结合养老保障体系建设

时间：2024-04-24

◎王波邓润禾周诗雅杨旻翰

陕西省安康市是首批国家级医养结合试点市，当地人口老龄化程度深，“未富先老”特征明显，农村留守老人、城市空巢老人显著高于全省平均水平，全市老人医疗、养老服务需求旺盛。为了解安康市医养结合发展现状，国家统计局安康调查队于2018年10-12月展开专题调研。调研结果显示，安康市医养结合试点工作成效显著，但仍存在体制机制不顺畅、医养结合工作覆盖面窄等问题。

经验

1.五种形态搭建医养结合平台

截至2018年底，安康市共有养老机构864个，医疗机构229个。在养老机构中，农村敬老院161个，社区日间照料中心65个，农村幸福院628个，民办养老机构10个。共有养老床位数21990张，每千人拥有养老床位数49.5张，高于全省平均水平（每千人拥有养老床位数32张）54.7%。在医疗机构中，有乡镇卫生院172个，社区卫生服务中心16个，公办医院29个，民营医院12个。自医养结合试点工作开展以来，安康市共有5家机构被设立为省级医养结合示范基地，18家机构被设立为市级医养结合示范点。安康市各医疗、养老机构依托“五种形态”开展医养结合工作。

（1）医中有养。全市综合医院、中医院和乡镇卫生院均开通了方便老年人就医的绿色通道或老年门诊；乡镇卫生院、村卫生室则建立了国医馆。

（2）养中有医。多家社区卫生服务中心、民办老年公寓与医院签订医养合作协议，开通急救、转诊绿色通道。

（3）医养互助。以社区卫生服务中心、乡镇卫生院为依托，在社区老年人日间照料中心、农村敬老院和农村互助幸福院推进医疗、养护融合发展。

（4）签约巡诊。通过政府购买服务的方式组建家庭医生团队，对65周岁以上老年人等重点人群开展家庭医生签约服务。

（5）民办医养。支持社会力量开办医养结合机构，通过鼓励此类机构内设医务室以及与城区医院建立协作关系等方式，形成“老年公寓+医疗机构”模式。

2.多措并举促进医养融合发展

安康市医养结合养老模式将现代医疗服务技术与养老保障模式有效结合，实现了“有病治病、无病疗养”。

（1）组建医联体，整合医养资源。截至2018年底，安康市四大医联体（城市医疗集团、县域医共体、跨区域专科联盟、远程医疗协作网）格局已经基本形成。在医联体服务中，家庭医生签约发挥了重要作用。2018年，全市共建立家庭医生团队千余个，常住人口签约数为120余万人，总签约率47%；其中65岁及以上常住居民签约数为21万人，签约率74%。安康市汉滨区老城社区卫生服务中心是陕西省第一批医养结合示范基地，该中心通过组建医联体，成立家庭医生式签约团队，为老城社区65岁以上老年人提供上门访视、健康体检等服务。同时，还建立了双向转诊服务部和转诊绿色通道，方便居家养老、社区养老人群就医。

（2）创新服务方式，满足多层次需求。一是“两院融合”模式。基于全市失能、半失能五保老人数量多的现状，安康市汉阴县蒲双中心敬老院与蒲溪镇中心卫生院开展了“两院融合”合作试点。采取民政部门向医疗机构购买服务的方式，由镇卫生院聘用护工进行日常护理，并实行医护人员驻点定期查房、体检，为五保老人提供养护服务和健康指导。二是“家庭病床”模式。安康市汉滨区老城社区卫生服务中心满足辖区内老年人个性化养老服务，推出10张“家庭病床”，专门面向年老体弱、慢性病人开展诊疗护理服务。这一模式让老人在熟悉的环境中接受治疗，有利于其身心健康，也能够减轻家庭负担。据了解，2017年，“家庭病床”养老模式为患者报销医药费共计18万余元，报销比例达91%。

（3）立足本地优势，发展医养产业。一是安康是南水北调中线工程重要水源地，被评为“中国最佳生态养生养老城市”，并入选“中国养老城市排行榜50强”。在养老园区规划建设方面，安康市已启动吉河银龙湾、建民月河口、付家河生态养老城、张滩立石村和江北新义村5个生态健康养老园区规划，其中付家河生态健康养老城已完成规划设计，并制定PPP合作方案开展招商工作。二是安康是中药材之乡，在发展中医药健康养老服务方面有着较为突出的优势。安康市中医医院已投资400万元建成2000平方米的中医特色诊疗中心，设立针灸治疗门诊、康复理疗大厅；建立了全市中医治未病体系，开发了药膳、保健品及膏方等中医产品。在2018年8月印发的《安康市中医药发展规划（2018-2030年）》中，明确提出提升中医药健康养老服务的系列举措。

（4）强化政策保障，激发市场活力。自2013年以来，中央、陕西省、安康市相继分别出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于确定省级医养结合项目示范基地的通知》和《安康市医养结合发展规划》等多项政策文件，从顶层设计、制度建设和准入许可等方面促进医养结合工作发展。在政策支持下，社会力量大力兴办养老产业。

存在的问题

1.体制机制不顺畅，医养产业运营资源短缺

养老机构隶属于民政部门管辖，医疗机构隶属于卫生部门管辖，医疗保险费用报销事宜由人社部门管辖，管理部门交叉重叠，难以形成合力。政府投入公办养老机构的补贴资金普遍不足，医药机构医疗设备短缺，专业人员稀缺制约发展。部分由养老机构、医疗机构转型的医养机构仍有侧重，“医”和“养”并未真正结合。

2.公立医院缺动力，医保覆盖有阻力

在全市199个公立医疗机构中，因公立医疗资源稀缺，涉及医养结合业务的仅占28.6%。此外，医养结合资金来源单一，主要来自政府财政支持，缺乏长期护理险等医疗保险的保障。当地养老机构中，纳入医保定点范围的较少，医保难以用于养老服务项目的结算。

3.社区养老职能单一，民办机构亏损严重

社区日间照料中心功能单一，社区食堂就餐率不高，社区家庭医生覆盖率低，社会养老组织服务面窄。而入住率低，则直接导致民办机构亏损严重。

4.医养结合无统一行业标准，安全保障存在隐患

目前，全国统一的医疗资源规范使用标准、规范化养老服务标准以及相应的服务评价标准缺乏，导致机构服务内容参差不齐，收费标准难以统一。而且，少数民办医养机构硬件设施条件较差，个别还存在消防设施不达标、消防审批不过关的问题；部分农村医养机构因资金、人员限制，安全管理难以到位。

对策及建议

1.理顺机构职能，形成工作合力

理顺民政、卫计、人社和财政等部门工作职能，成立“医养结合”发展议事协调机构，形成工作合力。制定统一的医养结合行业标准，使得各类市场主体在机构建设、规范化服务、评价标准及收费标准等方面有据可依。加大对公办养老机构人、财、物的投入力度，强化对社区日间照料中心、农村幸福院运营经费保障，培养专业的医养结合机构医护人员；向经营良好的民办养老机构提供医养专项补助，鼓励民营机构发展壮大。

2.转变服务方式，借鉴先进经验

激发大型医疗机构投入医养结合工作的积极性，设立高水平的慢性病、老年病及康复理疗专科，简化挂号诊疗流程，转变服务方式。探索把符合规定的医疗、康复及护理费用纳入医保范围。借鉴浙江宁波、山东青岛等长期护理保险试点地区的先进经验，鼓励老人投保长期护理保险产品，保障老年人长期护理服务需求。

3.拓展业务覆盖面，惠及更多老人

医养结合试点工作要形成服务内容多、覆盖范围广的发展模式。进一步明确社区日间照料中心的职能定位，建立功能齐全的医务室，设置康复病床；制定定期上门开展生活服务、医疗诊断的工作制度；在社区推进“互联网+养老”服务平台建设，为居家养老的老人配备可穿戴设备、联网呼叫装置，使社区工作人员能够第一时间提供帮助和服务。在农村敬老院推广医养结合模式，提高农村失能、半失能五保老人的生活质量；加快各类康养小镇建设，拓展中高端养老消费市场，实现医养结合服务全覆盖。

4.强化宣传引导，培育市场主体

通过电视、网络等多种传播手段在全社会推广机构养老，树立养老新风尚。大力扶持医养结合市场主体，推动公办养老机构改革，尽快推进符合条件的机构转制为企业或公建民营；通过简化审批流程，鼓励社会力量兴办养老机构；推动部分二级以上综合医院改制重组，促使其转型为高水平、上规模、专业化的医养结合机构，为更多老年人老有所养、老有所医提供有力保障。