脱贫后贫困地区产业振兴路径研究

◎邓莹璐

产业扶贫作为“五个一批”工程中的重要组成，是促使我国农村地区摆脱贫困的重大战略举措。2016年7月，***总书记在宁夏考察时强调，“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”当前，一批又一批贫困地区相继宣布脱贫摘帽，表明脱贫攻坚战迎来了可喜成果。然而，我们应清醒地看到，脱贫摘帽只是初步解决区域性整体贫困，贫困地区产业基础仍然薄弱。所以，如何做到可持续脱贫尤为关键，强化产业根基、实现振兴成为贫困地区巩固脱贫成果的根本动力。

2018年8月，湖南省茶陵县、炎陵县等五个县顺利通过国检，实现脱贫摘帽。在脱贫工作取得阶段性进展的同时，这些地区的产业发展依然面临瓶颈，对于“脱贫又返贫”的困境仍需警惕。本研究通过调研茶陵县、炎陵县多个贫困村的产业发展现状，分析并归纳影响产业振兴的深层次问题，进而从建立长效机制的角度为推进产业做优做强提出发展之策。

困境分析

贫困地区由于长期受到资源、人才、资金和市场等诸多因素制约，产业开发难度不言而喻，产业扶贫失败的情况也不少。因此，脱贫之后，贫困地区要进一步巩固产业扶贫成果、激发产业持续性的“造血”功能，需高度重视五大亟待破解的困境。

1.区域内产业同构难以契合产业协调发展需要

区域内不同片区应当实现产业有效分工、合理布局，而实际上产业同构现象较为严重，极大阻碍了区域内产业结构优化升级。一方面，一些地区和部门片面追求产业扶贫的短期效益，采取“短平快”的方式照搬其他地区的成功做法，在产业选择上没有针对自身基础与产业要求做配套分析，最终导致项目失败或产能过剩的风险逐步凸显。如炎陵黄桃入选湖南省十大农业区域公用品牌，现今周边县域也争相开始种植黄桃，致使市场竞争异常激烈。由于不同的村庄土壤水质不同、地理条件各异，一味地复制外部成功产业，导致产业发展出现“水土不服”“谷贱伤农”等现象，这不利于产业的可持续发展。另一方面，区域内政府间缺乏协调意识，忽视产业规划中优势互补、错位发展的重要性，这也为产业后续的生存与发展带来问题。

2.劳力外流及素质结构性下降难以顺应用工需求

人力支撑不足已成为影响贫困地区产业发展的一大瓶颈。当前贫困地区的人力现状表现为三个特征：一是农村“空巢化”、农民“老龄化”现象凸显。青壮年劳力大多外出打工，留守在农村的多是老人、妇女及儿童，部分家庭甚至全家常年在外，能从事农业生产的劳动力明显不足。二是大多数留守农民思想较为保守，传统小农意识根深蒂固，规避风险意识较强，缺乏干大事创大业的开拓精神。尤其在自上而下的行政化推动下，更是加剧了贫困人口“等、靠、要”思想。三是留守人员普遍受教育程度低，缺乏发展技能，对新事物、新技术接受能力差。

3.专项资金趋紧及使用不活难以对产业形成系统性支撑

产业项目的推进需依靠源源不断的资金注入，这是关系产业可持续发展的关键因素。然而，当前产业专项资金面临三个主要问题：一是专项资金占比偏低。从财政扶贫资金额度来看，分配到各个乡镇的经费较为有限，道路、管网以及信息化建设等基础设施投入占据主要部分，能用于产业发展的专项资金非常紧张。二是资金来源渠道受限。贫困地区产业投向多与农业相关，而农业存在投资时间长、投入成本大、回报周期慢等特征，这对于小型企业及贫困户而言门槛太高、风险太大[1]。尽管地方银行在一定程度上能提供信贷支持，但提出额外担保费用、公务员做担保等限定条件实质上又抬高了授信门槛，并存在贷款手续多、放款时间长等问题。三是资金使用效率不高。尽管公共财政不断加大扶贫投入规模，但这些资金分散于农业、水利、林业和扶贫等多个部门，各个部门之间缺乏有效沟通，没有建立资金调度与整合机制，导致不同部门在同种项目上的重复补贴，大大降低了资金使用效率，难以形成产业可持续发展的系统性支撑。

4.浅层的利益联结机制难以保障贫困户长期受益

合理可行的利益联结机制是保持产业运行活力的基础。从调研情况来看，目前最常见的利益联结机制是贫困户通过将土地流转给企业，获取土地租金，同时又通过在企业务工获得一定的劳动报酬。然而，这种贫困户与企业之间的利益联结机制并不牢靠，尤其在相关扶持政策逐一退出后，“扶强不服弱、扶农不扶贫”的风险又将突显。其原因在于，利益联结机制涉及产业扶贫中市场主义逻辑与社会道德逻辑之间的协调平衡[2]。一方面，产业发展必然要求以市场为导向，企业的目标是追求经济效益的最大化。另一方面，产业扶贫强调的是社会道德逻辑，通过发展产业带动贫困户脱贫致富，这两种逻辑关系协调不好，则会极大地阻碍产业发展。

5.防范风险能力薄弱难以摆脱政府行政化帮扶

由于农业产业项目受制于外部不确定因素较多，而贫困地区在防范风险的意识与能力上相当欠缺，这是直接关系到产业未来生死攸关的大问题。当前贫困地区产业发展主要面临两大风险：一是自然灾害风险。贫困地区防灾减灾体系相对薄弱，在自然灾害面前普遍存在“顺从天命”的心态，加之基础设施建设滞后，以致遭受产业入不敷出、颗粒无收的现象并不少见。如茶陵县某村2016年种植杭白菊，预计年收入60万元以上，结果因为夏季雨水过多导致农作物大幅减产、收益甚微。二是外部市场风险。产业扶贫过程中，从主观或客观上强化了行政力量的推动而弱化了市场机制的驱动，政府相关部门以购买的方式支持项目，为农产品解决了销路的问题。待行政力量逐步退出后，这些农产品都要接受市场竞争的残酷考验，脱离政府政策依赖的产业项目能否抵抗市场风险还是一大疑问。

6.产业链与价值链缺失难以发挥产业带动效应

从长远来看，如果没有形成具有竞争力的产业链，很难实现真正的脱贫致富。贫困村开展的产业扶贫多集中于农业产业，尤其侧重于传统型种植业、养殖业，没有形成完备的深加工体系，产品处于价值链低端，导致市场空间有限，市场风险承受能力也受到极大影响。由于大多数农产品存放时间短，若缺少深加工环节，产品一旦滞销或产能过剩，极容易造成资源浪费、收益折损。所以，产业链条的形成意味着企业抗风险能力的提升，有利于发挥产业带动效应。

路径优化

1.以特色协调的产业规划夯实发展基础

（1）规划要因地制宜、突显特色。规划之前先摸底，要对区域现状、可用资源及空间布局进行详细调研，认真分析自身优势，挖掘地方特色资源，使规划尽可能和当地自然条件、经济社会发展水平、产业特点以及历史文化等协调统一，真正做到规划既能“顶天”——着眼于国家整体战略要求，又能“立地”——展现地方特色、对症下药。针对不同产业特色、不同空间结构以及不同自然条件的贫困村，尽力做到分类规划、分层施策。

（2）规划要整体推进、统筹协调。规划要体现产业发展战略的整体性、协调性。一方面，精准协调好区域内产业布局以及产业结构，避免同种产业过于集中，对现有产业结构关系和布局进行合理调整，处理好“生态、生产、生活”三者空间关系，实现产业经济、社会文化和空间环境“三位一体”可持续发展；另一方面，改变传统自上而下地定政策、制规划的方式，广泛征求基层部门与群众的意见，将上级产业扶贫要求与贫困群众的需求有机结合，做到既能满足贫困户在短期内尽快脱贫的需要，又能实现抵御返贫风险的长远要求，有效破解规划文本与发展实际“两张皮”的困境。

2.以共建共享的人才导向聚力发展主体

（1）大力吸引返乡创业人才。动员外出务工人员回乡创业，不仅能带动其他剩余劳动力就近就业，同时还能解决留守儿童、留守老人等社会问题。相较外来人员，返乡人员更容易获取群众的支持力和认可度。

（2）培育壮大新型职业农民队伍。新型职业农民是贫困地区产业振兴的主力军，要将新型职业农民培育工作作为重点工程来抓，在精准培育与提升效能上下功夫。一是加大培训工作的资金投入。大力实施现代青年农场主培养计划、新型农业经营主体带头人培训计划等。二是完善新型职业农民培育模式。探索政企合作模式，采取政府购买服务等方式，支持专业合作社、龙头企业、教育机构承担培育任务。三是构建农民教育培训体系。努力形成“专门机构+多方资源+市场主体”的农民教育培训体系，认定一批新型职业农民培育示范基地，开展全方位、多层次的专项职业技能培训。

（3）促进社会力量参与实现人才共享。由于贫困地区劳动力短缺的问题短期内无法得到很好解决，所以必须大力发动社会力量参与人才共建共享工作，促进专业人才向贫困地区集聚。产业振兴是全社会的责任，不能光靠行政手段来推动，而要运用市场思维，依靠市场力量、社会资源来推动。在这一过程中，应积极发挥好统一战线智力密集、资源丰富、联系广泛的独特优势，带动农业专家、资政专家以及企业领军人才等形成对口帮扶队伍，组织民营企业积极参与“万企帮万村”活动。

3.以多元高效的资金扶持提升发展动能

（1）注重统筹协调，加强专项资金的使用与监管。一是突出特色产业帮扶，确保资金使用规范。严格项目审批，所有财政专项资金到村、到户项目都要进行公告、公示，严格规范资金的使用和收益管理。二是强化资金统筹协调，提高资金使用效率。建立“村决策、乡统筹、县监督”的资金分配运行机制，由村一级民主决策确定分配对象和项目，由乡镇财政所负责拨付资金到项目实施单位或贫困户，这样既调动了广大贫困群众和各个方面参与的积极性，又能提升扶贫资金的使用效率。与此同时，各有关部门之间应加强专项资金的统筹协调，对各自负责的补贴项目进行统一归集，建立资金整合机制及联席会议工作机制，有效形成“多渠道引水，一个龙头放水”的资金投入新格局。

（2）强化资金扶持，增强金融服务的激励与引导。产业发展是否能达到预期效果，很大程度上取决于金融扶持能否对产业提供实质性助力。综合来看，为进一步发挥金融工具的“造血”功能，需从三个方面着手：一是创新信贷模式。积极创新金融扶贫开发机制，让企业在不同的发展阶段都可通过抵押、担保机制获得融通资金，同时确保政策上下一致、一以贯之，针对贫困地区农户小规模、短周期的融资需求，要让困难群众贷得到、贷得起。二是创新保险保障服务。建立健全融资风险分担与补偿机制，对农业生产经营者因市场价格波动造成的损失给予经济补偿。三是优化审批流程。开展小额信贷“一站式服务”试点，发挥惠农金融服务站的衔接作用，缩减审批环节，提高贷款审批效率。

4.以多方合力的机制创新巩固发展质量

（1）通过产业发展模式创新来优化利益联结机制。产业振兴的关键是人口与产业有效对接，而合理的利益联结机制能保证产业发展主体参与的积极性和长久性。通过创新产业发展模式，构建更紧密、牢靠、可持续的利益联结机制是一个有效路径。如探索和完善“合作社（公司）+农户+基地”模式，切实改善农民“单兵作战”的形式，通过构建利益共享风险共担的利益共同体，引领广大农民加入合作社“抱团”致富[3]。由农民连同土地入股合作社，其中土地享受入股收入，入股农民享受工资收入，合作社统一提供技术指导、耕种管理、包装营销，形成产业化集中种养的规模效应，并能有效解决原料供应、销售渠道等系列问题，增强农民抵御市场风险的能力，实现农民可持续性致富增收。在此基础上，进一步拓展“支部+合作社+基地+农户”“合作社+种植大户+集体+农户”等发展模式，整合各方资源优势，最大限度实现经济效益和社会效益的共赢。

（2）通过后续制度政策兜底来促成市场驱动机制。为了确保贫困人口在贫困村脱贫摘帽后走上致富道路，还需做好相关帮扶政策调整和兜底制度设计，从而明晰政府与市场之间的边界，让市场机制的活力得到释放。一是利用政策兜底来增强产业项目抵御风险的能力。如政府可设立产业扶贫风险补偿基金，重点用于补偿不可控风险导致的经济损失。对贫困农户实行最低价补贴政策，以保本为基准制定年度最低价格，当市场跌破最低价时，由财政向贫困农户提供价格补贴。二是完善农村最低生活保障制度。加大社会保障体系建设力度，切实将农村低保的“兜底”保障作用落实到位，防止贫困农户因经营失败而遭受生计系统损害。三是逐步实现产业帮扶由政府主导向市场主导转变。政府有能力为农民服务，但不能为市场做主。脱贫摘帽之后，要坚持多方联动，探索市场驱动机制层面的创新与发展，充分调动贫困人口自身参与反贫困的积极性和创造性。

■ 渔舍临水 孙戈/摄