精准扶贫的实践困境和完善机制

◎吴振华

精准扶贫的实践困境和完善机制

◎吴振华

精准扶贫是全面建成小康社会的重要保障。实践中，由于贫困标准划定欠合理、精准帮扶认识欠科学和扶贫资金筹集渠道单一等原因，导致精准扶贫工作面临诸多困难。因此，建议从改革贫困标准、建立贫困户受益机制、加强扶贫资金整合以及完善考核机制等方面入手，扎实推进精准扶贫工作。

精准扶贫；困境；扶贫资金

在中共十八届五中全会指出要按照真扶贫、扶真贫、摘贫帽的行动逻辑着力推进精准扶贫新战略之后，全国各地开展了激烈的“精准扶贫”大讨论及模式多样的精准扶贫实践。然而在“攻坚克难”“啃硬骨头”过程中面临不少困难，只有突破瓶颈，才能实现全面建成小康社会的目标。

四大困境

1.精准识别标准的难以把控性

精准识别是推进精准扶贫工作的第一步，只有精确锁定贫困人口及其规模，才能解决“扶持谁”的问题。目前，全国多数省份主要按照2010年国家确定的农民年人均纯收入2300元（2010年当年不变价，2013年2736元、2014年2800元、2015年2855元、2016年2952元）的标准来划定是否是贫困户。然而在具体的操作过程中，各地并未严格采用这一标准，而是在参考此标准的基础上加入了其他考虑的因素。如“一看房，二看梁，三看劳力强不强，四看家里有没有读书郎”。同时还存在贫困户与低保户相互衔接问题。调查发现，一些地区贫困户的划定标准高于低保户的标准，此种情况下，一般低保户都会被纳入到建档立卡的贫困户范围内；但也有一些地区贫困户的划定标准低于低保户的标准，这种情况下在保障低保户权益的同时如何划定谁是贫困户成为面临的难题。

2.“临界农户”的难以确认性

目前各省市在推进精准扶贫工作中都制订和出台了规范的和可操作的识别方法和程序，但实际过程上仍然存在“临界农户”难以确认的问题。调研发现，在精准识别中，最贫困的农户很容易识别出来，但还有一部分农户，由于他们介于贫困标准附近，难以界定。过去没有扶贫资金和项目，将谁纳入贫困户他们并不在乎，但现在贫困户可以享受一定的资金和政策帮扶，条件相当的临界贫困户会非常在意自己是否具有贫困户的身份。一旦这些“临界农户”的利益没有处理好，不仅会影响到邻里关系、干群关系，甚至会诱发群体性事件，因此一些地方只好采取“轮流坐庄”或者平分扶贫资金的做法来应对这些矛盾与冲突。

3.对精准帮扶认识的复杂性

精准扶贫要求对精准识别出来的贫困户的具体致贫原因采取差异化的帮扶措施，做到一户一策。但从现实操作层面看，由于人力、物力和财力等原因，很难将此理念贯彻下去，导致一户一策更多地停留在形式上，从而影响了精准帮扶的成效性。同时，在调研中还发现，对于扶贫资金的使用，也存在较大的争议。一部分人认为既然是扶贫资金，就应该直接发放到贫困户手中，在做好对扶贫资金监管的情况下，如何使用是贫困户自己的事情。但也有人认为，这种撒胡椒面的资金分配方式不利于资金效用的最大化，不能从根本上解决贫困户的脱贫问题，应当将此扶贫资金用在专业大户、能人身上，通过他们再带动贫困户脱贫。但不管哪种方式，都各有利弊，如何使用扶贫资金将直接关系到精准扶贫的效果[1]。

此外，在区域发展与精准扶贫关系问题上，也存在不同的认识。有些人认为扶贫开发工作重点应放在解决贫困县发展水平上，通过提高经济发展水平来解决贫困问题，认为区域发展可以代替扶贫开发，所以扶贫资金往往被整合到大的基础建设项目或者龙头企业发展中；但也有人认为，如果太注重区域经济发展，不同时进行扶贫扶弱，势必造成更大的发展差距，因此，必须坚持把精准扶贫放在首位。基于对区域发展和精准扶贫关系的不同认识，势必会影响到精准扶贫的实际效果[2]。

4.精准扶贫资金的有限性与整合性

从当前精准扶贫资金的主要来源看，财政资金占主体，在国家下拨专项扶贫财政资金后，不少扶贫资金还需要地方政府同时进行相应比例的配套。这一政策要求对于真正的贫困地区来说，其地方财政往往无力承担，但为了完成上级任务，不得不向银行贷款，若扶贫达到预期效果那自然是好事，但也有地方政府为了偿还银行利息，导致越扶越贫的现象发生。因此，在扶贫的过程中，除了继续做好政府财政扶贫资金这一存量外，还要做好社会资金这一增量工作，如吸收社会资本，以及发挥金融服务等组织在扶贫中的作用。在扶贫资金有限的同时，如何整合不同渠道的扶贫资金也是精准扶贫工作的一大难题。过去在扶贫资金的使用上，存在“多个渠道引水，多个龙头放水”，一个渠道的扶贫资金只能用在一个或少数几个扶贫龙头的问题，相互间难以协调，从而影响了扶贫资金的有效性。

原因阐释

1.贫困标准划定的欠合理性

目前我国贫困人口主要分布在中西部地区，各省主要按2952元（2016年的标准）的人均年收入标准来划定贫困人口，但这一标准忽视了中西部地区的差异。虽然中西部地区相比沿海地区普遍落后，但其自身经济发展水平也存在高低差异。2952元的标准或许对西部地区比较合理，能将真正的贫困人口纳入扶贫体系，但对中部地区来说，这一标准稍显过低，导致只有部分人符合贫困的标准。

2.精准帮扶认识的欠科学性

在人力、物力和财力得到保障的情况下，一户一策措施无疑从微观层面能帮助贫困户脱贫。但从现实来看，一户一策又与宏观层面的一村一品、一村一策及区域发展有着一定的矛盾，到底是以强调个体的一户一策措施为主还是以个体服从于村级层面的一村一品或更大范围的区域发展策略为主，二者的关系有待厘清。同时，在扶贫资金的使用上，从个体角度来看，扶贫资金用于贫困户将对其经济生活和社会保障产生一定的积极影响，但从村级层面和更高层面来讲，有关部门更希望将有限的扶贫资金用于基础设施等关涉村庄和地区整体的事务上，或者支持当地产业发展，从而发挥扶贫资金最大的经济效用[3]。

3.精准扶贫资金筹集渠道的单一性

目前我国用于精准扶贫的资金主要来源于财政资金，一部分由中央政府负责，一部分由地方政府配套。然而从实际情况来看，由于地方政府很难从当地财政中拿出相应的配套扶贫资金，导致扶贫资金的缺口非常大。从国际扶贫经验来看，光靠政府的财政资金很难解决大规模贫困人口的贫困问题。因此，在坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用的同时，要增加金融资金对扶贫开发的投放，并吸引社会资金参与扶贫开发。

完善机制

1.改革贫困标准的制定方法，完善精准识别机制

由于技术和成本等原因，加之农村外出务工人员较多，地方政府很难对农民的收入进行客观掌握。那么以收入作为贫困户的唯一识别标准显然是脱离实际的，也是不可行的。因此建议放弃单一的收入标准而采用多维的贫困标准来识别建档立卡贫困户，避免国家制定的标准与地方采用的标准脱节现象的发生，并且在制定多维贫困标准时，要充分考虑贫困户的吃、穿等基本需求，以及义务教育、基本医疗和住房安全等问题。同时针对开发性扶贫对象和保障性扶贫对象关系问题，要做好比对工作。若是扶贫人口多于低保人口，此种情况低保人口应全部纳入建档立卡贫困对象中；若是低保人口多于贫困人口，那么贫困对象应该从低保对象中识别。经比对后，将符合条件的农村贫困人口分别纳入农村低保和扶贫开发范围，做到应保尽保、应扶尽扶。此外，加强农村低保标准与扶贫标准的统筹协调，逐年提高农村低保标准。

2.探索和建立贫困户的受益机制

现阶段，导致农户致贫的原因是多方面的，因此在具体的帮扶中不仅需要采取综合性扶持措施，也需要有长远的眼光。在防止农户因病致贫、因病返贫方面，建议大力实施健康扶贫工程，为建档立卡贫困人口增设大病商业附加保险，减轻其就医负担。在教育扶贫方面，对农村贫困家庭儿童特别是留守儿童给予特殊关爱。率先针对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费政策。把“雨露计划”实施范围扩大到贫困大学生。健全完善家庭经济困难学生助学政策体系，保证贫困家庭孩子上得起学，接受公平的有质量的教育，阻断贫困现象的代际传递。在产业发展和创收方面，重点探索如何将贫困户纳入现代产业链中，解决贫困农户在发展产业时面临的资金、技术和市场等方面的问题。如采用公司＋合作社（基地）＋贫困户的模式，利用财政扶贫资金支持建档立卡贫困户入股获取分红收入，贫困户将土地流转给公司或合作社以获取稳定的土地租金收入，鼓励贫困户为公司或合作社出工以获取工资收入等。

3.加强扶贫资金整合

探索建立“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫投入新格局，激发贫困县内生动力，支持贫困县以摘帽销号为目标，统筹整合使用财政涉农资金。具体来说就是对纳入整合范围的财政涉农资金，仍按规范的渠道下达，资金项目审批权限完全下放到贫困县，贫困县作为实施主体，根据本地脱贫攻坚规划，统筹整合使用，并承担资金安全规范使用的具体责任。同时纪检监察和审计等部门要积极支持，谁不整合重点审计谁，谁违规插手干预资金整合就处理谁，解决“整不动”等问题[4]。

4.完善精准扶贫考核机制

目前中央已经出台了对省级党委和政府精准脱贫成效的考核办法，各省为贯彻落实中央文件精神，大都也制定了针对本省贫困县的绩效考核。为了引导各级干部牢固树立正确的政绩观，把主要精力和各类资源放在提高贫困人口生活水平上、改善贫困地区生产生活条件上，建议建立健全督促检查机制，对规划执行、措施落实、资金使用、工作进展及扶贫成效等情况明查暗访；发挥舆论监督作用，采取电视访谈、公开承诺和公示公告等方式，把扶贫成效置于媒体和公众的监督之下，推动工作落实。实行差别化考评考核，逐步降低贫困地区经济总量等考核指标的内容及权重，重点加强对减贫数量、贫困人口收入增幅、基础设施和公共服务改善情况的考核。同时统筹考核结果运用，把扶贫绩效与干部评价挂钩，让实绩突出的干部有位置、埋头苦干的干部得实惠，在全社会形成潜心竭力抓扶贫、千方百计快脱贫的浓厚氛围[5]。

[1]万江红. 精准扶贫基层实践困境及其解释.贵州社会科学，2016，（8）.

[2]任超. 分类治理：精准扶贫政策的实践困境与重点方向. 北京社会科学，2017，（1）.

[3]刘磊. 精准扶贫的运作过程与“内卷化”困境. 云南行政学院学报，2016，（4）.

[4]段思佳. 新常态下的精准扶贫：困境与出路.合作经济与科技，2016，（12）.

[5]葛志军. 精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释. 贵州社会科学，2015，（5）.

（作者单位：中共江西省委党校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.010 ■ 编辑：田佳奇