流域生态补偿转移支付模式及法制化研究

◎马存利

流域生态补偿转移支付模式及法制化研究

◎马存利

生态补偿已被纳入到环境保护的基本国策中。流域生态环境质量属于“公共物品”，涉及到流域流经不同行政区域的政府间协调，关系着不同流域地区环境权益的享有和义务的履行。建立以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的生态补偿转移支付模式，须科学分配流域不同地区财权与事权，制定科学的流域生态补偿转移支付标准、建立中央政府牵头的央地互相配合的管理和监督机构。

流域生态补偿；转移支付；法制化

中共十八大、十八届三中全会提出了建设生态文明社会的国策后，国务院、环保部陆续开展调研，计划在不远的将来由立法机关制订全国范围的生态补偿条例，为我国生态补偿制度提供足够的法律依据。虽然我国大江大河流域生态补偿工作亟待治理，但制度的建立必须符合科学发展观的理念和我国国情，因为流域生态补偿转移支付不仅涉及到央地财政关系，也关系到流域上下游之间各省份之间的财政分担，必须在理论上对流域生态补偿转移支付模式进行详细论证之后，再付诸实践。

流域生态补偿的制度价值与意义

1.流域生态环境质量属于“公共物品”范畴

流域地区生态环境本质上是“公共物品”，虽然在消费中产生非竞争性，但是没有办法做到排他。首先，多个或者多个以上的河流对生态环境补偿必须要解决上游自身的保护环境责任确定以及对上游的补偿机制问题。但是要怎样理解“上游”的概念？不同地区的中下游向上游的支付补偿标准如何确定？其次，随着技术不断进步，现在没有办法解决的资源问题一旦解决了技术上的非排他性，那这些公共产品就会归于私人物品，也可以用市场的办法来解决。但是依据现在的情况，笔者主要研究财政转移支付制度在省际间的横向制度，因此，把流域补偿分为三种情况：2-3个省的生态流域保护、大江与大河的流域以及2个之上的地区需要保护的水源地等。

2.生态补偿涉及流域不同政府间的财政协调

流域是指由水资源覆盖的范围区域，这个区域以分水岭为界线，如一个湖泊、河流或者海洋等，流域也是一个水系组成的集水区。因此，我国现行的流域生态补偿体系的主要目标就是对水的质量和环境的管理，依据流域生态补偿制度的相关规定，主要用成本与效益、服务价值增量两个方面来调整各个利益相关者的关系，促进流域生态补偿机制的规范化。

我国在流域生态补偿机制的推行过程中存在的问题有二：一是长江、黄河等大江大河的生态补偿实施起来具有难度。它们往往流经好几个省，有些甚至是国际河流，流经的地区生态系统差别迥异，外部环境比较复杂，生态补偿的利益相关者众多、范围较广，并且跨界执法成本较高，所需要的信息和数据很难获取。二是跨行政区域流域生态补偿，还涉及到财政转移支付能力上的差距。众所周知，不同省份财政收入有所不同，如新安江流域流经安徽和浙江两省，安徽与浙江地区生产总值差距较大，各省级政府在进行公共财政分配上很难做到步调一致，生态补偿转移支付需要不同省份之间政府协商与协调。当然，省内流域生态补偿问题处理起来较为简单，因为同一个省下辖的行政主体利益协调成本较低，利益冲突容易解决。

3.实现区域公平正义和生态安全

生态补偿关系到生态受益地区与受损地区之间的生态利益分配。流域生态补偿制度通过协调流域各省份之间的财政分担、治理投入来实现区域经济社会的公平发展。流域地区往往是重要的农作物地区和林牧业地区，上下游之间在生态利益分享上存在着公平分配的问题。实现大江大河跨省生态补偿机制，有利于重点生态功能区获得生态补偿资金，由实现区域生态公平和正义走向实现全国的生态公平和正义。

我国流域生态补偿转移支付的实践

1.单向度的中央对地方的纵向转移支付

进行流域生态补偿，离不开中央政府纵向财政转移支付。纵向转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方财政缺口和提供均等化公共产品等方面发挥着积极作用，但也存在事权和财权不分、效率低下及监管不足等问题。因此在强调纵向转移支付的同时，要建立完善的横向生态补偿制度，按照“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”原则，上游地区对下游地区、保护地对受益地、保护地区与开发地区之间等在利用和保护水源方面，要加强流域生态补偿制度。2011年起，由财政部和环保部牵头组织、每年安排补偿资金5亿元的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，在新安江启动实施，试点期限为3年。

2.对口支援、省内流域生态补偿为横向转移支付雏形

我国目前并没有形成一套完整的横向转移支付制度，只是形成了一个它的雏形，处于横向转移支付制度的初级阶段。

（1）对口支援，指经济发展迅速的城市支援经济发展缓慢的城市，这种方式是横向转移支付的体现。我国对口支援政策主要有西藏、新疆、地震灾区以及三峡库区四个方向。我国各个省市之间的财力转移，正好对我国这项制度进行了有力的补充。但对口支援政策并不完善，如针对支援的方向、支援的规模和对口关系等，没有具体制度安排和法律依据。而且对口支援多为片面依赖政府，没有依靠市场手段，这会影响到该制度的健康发展，导致它的作用得不到很好地发挥。

（2）对省内流域生态补偿的实践。我国经济比较发达的省份如广东、浙江和江苏等东部地区已经开始实行流域生态补偿制度，并出台了相应的政策。以浙江为例，2008年《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》（简称《办法》）出台，力图通过省级生态环保财力推动流域环境资源的有偿使用。《办法》主要是针对一些河流进行检查，检查的内容主要是水的质量是否良好。如果水质超过规定的标准，就要进行补偿，由上游补偿给下游。再如广东、江苏等地，针对境内主要流域也实行了生态补偿相关制度。我国要想实现跨地区的生态补偿，进行省内流域补偿是必要的，但是从实施情况来看，仍存在省际间补偿很难正常进行的情况，这就需要横向转移支付来发挥作用。

（3）跨省流域进行生态补偿的实践。新安江流域生态补偿第二轮试点已经开始。安徽省在2014年10月正式启动了生态补偿系统，主要针对大别山地区。根据相关机构对水质进行的监测，发现水质超过标准规定，需要进行补偿。补偿的资金由合肥市、六安市和本地省级政府三方合力提供，总共2亿元，这笔资金主要用来治理水质。2015年3月合肥市拨付了约4000万元的资金给六安市，本地的省级政府也对六安市拨付了1.2亿元的资金；2016年10月安徽省又新增加了针对饮用水的生态保护和补偿，鼓励受益区民众采用各种有效的方式帮助保护饮用水源。这种将受益地与保护地相结合的方式是一种新的横向补偿方式，突破了过去的纵向补偿方式。

完善流域生态补偿转移支付的模式和立法

1.以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的机制

（1）明确横向转移支付的原则，那就是补充性。我国传统的转移支付方式是纵向的，所以要想解决省际间生态补偿的相关问题，必须正确处理这两种制度之间的关系，并建立一套完善的横向转移支付制度。我国最初决定建立横向制度就是为了解决省际间的外部问题，包括生态效益和成本效益。建立横向转移支付辅助纵向转移支付的制度，以纵向为主，发挥横向转移支付的补充性，并致力于解决政府的外部问题。建立横向转移支付的生态补偿制度，是该制度改革的一个重大突破，并推动了我国横向转移支付制度的发展。

（2）完善流域生态补偿纵向和横向法律法规。由于我国尚未出台统一的流域生态补偿立法，所以一些地方政府以地方性立法的形式制定了相关流域生态补偿条例，但各地区间存在利益冲突。以新安江为例，2016年安徽省财政厅分别拨付给黄山市2亿元（含新安江流域综合治理国家开发银行贷款贴息2000万元）、绩溪县2000万元专项资金，用于市、县新安江流域上下游横向生态补偿有关支出 ，但是没有建立安徽省与浙江省财政厅之间的联合颁文制度，因此下一步要研究跨区域的生态补偿转移支付分配制度。建议针对不同流域之间省份财力不同的状况，制定相应的法律法规，在条件成熟的时候可以采取各省份或各市行政首长联席会议的方式，建立生态补偿转移支付财政资金的分配、管理和监督制度。这样能够使流域生态补偿制度有法可依，资金支持制度发展更加法制化。

2.制定科学的流域生态补偿转移支付标准

生态补偿制度最核心的问题是补偿标准的制定。补偿标准的设立影响到补偿的结果、效果以及补偿者是否具备补偿的能力等多方面因素。由于上游地区与补偿者之间存在着利益矛盾，因此补偿标准要符合规定，并与上游的生态治理贡献相符，这样才能补偿合理。上游和下游地区之间应该达成一种“行政协议”，规定当上游由于生产给下游造成生态破坏时，要给予下游生态补偿；上游达到水质标准的情况下，下游要给予上游补偿。生态赔偿的具体数额受不同因素的影响，如污染的程度、种类和水资源污染物的超标量等。

我国主要的转移支付方式是纵向转移支付，其中包括了专项转移支付、一般性转移支付，并且起主要作用的是一般性转移支付。一般性转移支付的金额确定具备一定的标准，我国各省的支付金额是根据一般性转移支付的系数和该地区的财政收入与支出的差额确定的，这中间并不包括政府间的外部影响。生态环境治理的资金下拨是通过专项转移支付方式进行的，并不能充分表现出我国的横向转移支付需求。因此，要想实现横向转移支付的生态补偿制度，在支付金额的确定标准上，应该按照各个地区的实际情况进行分析，每个地区都有各自的环境指标。如省际间在进行生态补偿时要考虑流域的水质，这是确定生态补偿标准的重要因素。

3.建立中央政府牵头的管理和监督机构

根据我国进行生态补偿试点的实际经验，各省区的横向转移支付制度都是以中央政府为首，在中央政府的带领下，积极开展跨省的生态补偿机制，并突破了地区限制，如在对三峡库区进行对口支援，中央政府在横向转移支付制度的发展过程中发挥着很重要的作用，并对该制度起着引导、组织及协调作用。因此，要想突破地区的限制，需要一个在中央领导下的区域性的组织机构，如长三角“三省一市”行政首长联席会议、秘书长会议等，这些组织机构主要负责制度发展的日常事务，成员主要由各地方政府派出的代表和中央部门派出的代表组成。在现行体制下，只有中央政府牵头才能有效地加强流域生态补偿联动效应，尤其是涉及到流域生态补偿立法的实施问题，包括各地执法部门联防联动、生态补偿转移支付资金的分配、使用和监督，特别是涉及到违法责任的追究问题，为了防止流域政府间的相互推诿，必须要由一个统一的权威部门来贯彻法律的实施，最终保障流域生态补偿转移支付制度的顺利进行。

★本文系2016年浙江省哲学社会科学规划课题（编号：16NDJC088YB）的阶段性成果。

（作者单位：嘉兴学院文法学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.011 ■ 编辑：张涵