公共文化事业单位法人治理结构研究

◎刘雪露

公共文化事业单位法人治理结构研究

◎刘雪露

公共文化事业单位法人治理结构建设不仅是文化领域的一项重要改革任务，也是社会文化治理体制下的一项制度创新。本文通过对公共文化事业单位法人治理结构建设的发展历程进行梳理，对其面临的问题进行分析，设想了创新机制下我国公共文化事业单位法人治理建设的可能性目标模式，并针对性地提供了一些建设路径。

公共文化事业单位；法人治理结构；可能性模式

从2006年提出公共文化事业单位创新治理至今，国家从宏观层面对我国公共文化事业单位的发展进行指导和调控。由于我国文化内容丰富，区域性特色差异强，经过多年试点后，公共文化事业单位法人治理结构建设的改革过程中仍存在组织僵化、效率低下和监督缺位等现实问题。因此，2015年国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出，创新公共文化管理体制和运行机制，加大公共文化服务保障力度。这对创新和巩固现代公共文化服务体系建设提出了导向性建议。

公共文化事业单位法人治理结构建设的构成

事业单位法人治理结构由决策层、管理层和监督层三者构成。决策层即董事会具有对企业发展规划进行导向性和决策调控的职能，管理层是对企业的行政、财务和外事等方面进行管理的执行机构，监督层则是监督董事会决策拟定、制定的一个监督机构。

1.从内部结构来看

目前，我国的公共文化事业单位法人治理结构的内部建设已经具备了相对成熟的组织架构，其构成类型也已经从单一化趋向多样化。因此，下一步我国公共文化事业单位法人治理结构的内部建设是建立决策层、管理层和监督层各自分离又相互制约平衡的组织框架，根据文化机构自身的文化特点对决策层、管理层和监督层的职能定位、实施操作和财务管理等方面实现合理配置。

2.从外部结构来看

我国公共文化事业单位是以提供公益性服务为前提的，在保证公益性服务的前提下，其法人治理结构的外部建设主要体现在三个方面：

（1）对于实行法人治理的文化事业单位，政府部门实施责任放权，把行使决策、咨询和监督等职权委托给对行业背景更为了解和专业的理事会，减少政府的行政参与。

（2）外部建设呈现多元化发展趋势。政府管理部门通过委派董事会对公共文化事业单位行使法定负责人提名和任命的权利，并定期进行财务审计等，对公共文化机构进行监督管理。

（3）民主参与渠道不断拓宽。董事会在进行某些重大决策时，按照相关的规定，职工代表可参与大会的审议或讨论。目前大部分公共文化机构的法人治理都是以多方位参与、内外共建和有据可依的监督体系为建设目标，根据各自的文化内容特点选择治理模式，不再盲从于政策文件或他人经验之举。

有效解决现实问题的方法建议

建设法人治理结构是推动公共文化机构运行机制改革的重要手段。从2006年至今，通过对公共文化事业单位法人治理试点工作的改革轨迹进行观察，可以看出，公共文化机构的法人治理建设在取得成绩的同时，依然存在需要解决的问题。

1.实行多元化投入方式，缓解资金短缺问题

一个机构的高效运行离不开资金的后台保障，公共文化机构的特点是以公益性服务为主，因此，其运行的主体是政府，那么资金的支持也主要来自国家财政投入。打破国家单一的财政投入方式，推进公共文化事业单位法人治理建设的有效推进，关键在于创新运行机制，吸引社会资金注入或有效启动闲置公共文化资产，由“政府单一负责制”过渡为“政府保障负责制”，这样既可缓解国家大量财政支出的负担，又能合理促进生产要素的流动。

2.创新运行机制，有效利用和优化整合资源

公共文化事业单位法人治理建设，本质上是要建立新的管理体制和运行机制。在完善公共文化服务体系的进程中，公共文化事业单位的法人治理建设存在统筹协调缺乏，资金和项目投入不集中，具有地方文化特点的资源没有得到合理运用，文化机构的对应布局和配置不够等。因此，建议创新运行机制，优化并有效整合社会资源，积极探索公共文化机构建设发展的新路径。

3.开发新路径，拓展社会力量参与

（1）建议国家支持并鼓励依法成立的公共文化服务相关领域的企业、组织或社会团体，大力推动我国公共文化服务的社会化和专业化。通过法制保障、政策引导等手段充分调动社会力量的积极性，形成多元互动的供给格局。

（2）注重社会力量与政府部门之间的对接，提高协同能力。支持社会力量与政府部门合作，共同推动公共文化事业单位公共服务设施建设。鼓励有关方面代表、专业人士和公众参与公共文化设施的运营和管理，建立健全法人治理结构。

（3）对通过公益性社会团体捐赠财产用于公共文化事业单位的，将依照相关法律法规享受税收优惠条件，从而全面建设结构合理、运营高效的公共文化服务体系。

可能性模式与建设路径

重新界定政府与公共文化机构之间的关系，建立一个能够与我国社会主义市场经济体制相匹配的现代公共文化管理体制，是我国公共文化机构改革发展的目的。确保公共文化机构的公益性、非营利性以及为社会提供公共服务的属性; 保证自身的高效率运作，构建优良的外部环境；多元化采用适合我国经济体制发展的市场运行模式；建立政府与公共文化机构的合作关系等都是我国公共文化机构法人治理建设发展所必须遵循的条件。那么，在公共文化机构的既有属性下，针对如何有效地改善资金短缺、资源如何进行整合以及如何提高社会力量参与度，全面提高我国公共文化服务体系的建设等问题，笔者提出了在创新运行机制下我国公共文化机构法人治理建设的可能性目标模式。

1.独立法人性质的基金会模式

目前，我国的体制环境是政府部门或者相关的行业主管部门具有投入资金的决定权，因此具有公益属性的文化事业单位的法人独立性就会受到影响。如何推动社会力量参与，扩展形成公共文化服务多元化格局，可探索构建具有独立法人性质的文化事业发展基金会。遵循相关的法律法规和程序，申请登记成立具有公募性的文化事业发展基金会，通过向支持文化事业的组织、团体和个人募集资金，推动公益性公共文化服务事业发展，提高社会效益和群众满意度。

（1）新组建的基金会须接受社会公众及有关部门监督，并由政府委托理事会进行独立运作。理事会作为单位的决策层，对制定单位的发展方向和发展目标具有决策职能，在这些特有职能的基础上，要依照法律法规对管理层赋予更大的管理权以及自主权，使其可以更高效地独立开展建设和管理工作，并对管理层进行全方位的监督。文化事业单位可通过基层党组织、职代会、单位年报和信息发布会等，及时并完整地向社会和理事会公开其自身拟定的发展规划、工作流程、业务范围、经费收支以及财务管理的情况，接受理事会与群众的全面监督，有效提高和促进公共文化的服务水平。

（2）该模式的优势在于，一是使公共文化事业单位自身所属的财产和政府投入的财产进行有效的分离。若想确保公共文化事业单位的独立性，政府要对公共文化事业单位进行放权和赋权，即对其投入的资金要进行放权，对公共文化事业单位的直接管理和控制权要赋权，政府和公共文化事业单位相互之间的权利关系和职能分配可通过法律和拟定合同的方式加以确定。二是公共文化事业单位首先要通过政府提供的基本出资保障公共文化事业单位的法人进行设立并启动机构自身的运作，后续资金可通过设立相关的公共文化公益基金，交由基金管理公司进行专业操作，从而投放到资本市场获取发展所需要的资金。这种做法既确保了公共文化机构“公益性”和“非营利性”等属性，还获得了可靠的资金保障。三是政府是设立公共文化事业单位法人的主要执行者，在公共文化事业单位进行管理层选任、制定发展章程和管理条例方面都具有一定的决定性作用。因此，政府对公共文化事业单位的有效驱动有利于我国公益性公共文化服务体系的全面发展和对其进行合理的宏观管理。

2.股份制模式

公共文化事业单位主要以公益性为目的，所以非经营性资产所占比例非常大，流动资产的流动比率相对较低。因此，应逐步把公共文化事业单位推向市场，实现企业化经营，从而对文化事业单位进行股份制改造。

（1）对公共文化事业单位进行企业化经营主要趋向于采用政、企、事分开的方法，由政转变为事业机制，创新建立企业化经营机制，公共文化事业单位逐步形成为自我承担、自我发展的市场主体。一是公共文化事业单位要按照股份制企业发展的具体要求，根据发展属性，对其自身发起企业属性的机制改革、对人员进行重新分配，要拟定一条适合公共文化机构法人治理建设的新轨道。二是加速制度改革创新，有效引用股份制经营模式，对公共文化事业单位的所有制结构进行改革创新以及对经营机制的转换进行职能的分配创新。三是对公共文化事业单位进行股份制改造，要使其成为依照法律法规能够自主经营和自负盈亏的主体，并成为能够享有民事权利和独立承担民事责任的经济实体。

（2）该模式的优势在于，一是劳动者出资入股，企业职工不仅是企业的劳动者还是企业的出资人，从而对文化事业单位的资金来源有所帮助。二是股份制模式主要实行的是所有权与经营权分开的企业法人财产制度。企业具有法人财产权，以其全部资产对债务承担责任，股东以其出资额对企业承担有限责任。三是股东与职工民主管理相结合。可实行股权平等的股东大会制度，由它选举出董事会，并由董事会决定经营权；在拟定改制、经营以及规章制度等重大问题时可通过职工代表大会决定，并听取职工意见和建议。四是从公共文化事业单位实施企业化经营的分配制度上看，股份制单位可将按劳分配与按生产内容分配相结合，以按劳分配为主。通过对其进行股份制改造，最终使公共文化机构从根本上转换经营机制，顺应发展社会主义市场经济和社会化大生产的要求。

3.托管模式

如何在新的历史条件下对文化事业单位进行新的管理模式转化，托管模式无疑是一种有效的可行性方案。它将单位职能和权力进行整合，具有向新的管理模式过渡的价值。托管即委托管理，在法律上，托管是一种信托关系。

（1）文化事业单位实施托管模式需要满足两个条件，一是委托方和受托方须为同一类型的文化类机构，二者在行业类型、经营范围等方面要有高度相似的关联性；二是委托方和受托方在技术、资本以及产业集中度上面也要具有一定相关性。这类文化事业单位在进行托管模式时，主要是剥离自身的薄弱板块，增强同类机构之间的相互合作，提高自身在市场经济上的竞争力。

（2）文化事业单位可实施的托管模式有董事会托管模式、高层托管模式和全面托管模式。董事会托管模式，是指托管单位的决策层并不参与具体事务的管理，身份类似企业的股东或投资者，实践中董事会托管模式往往达到实际的预想效果。高层托管模式，是指事业单位管理层对日常事务决策和经营管理进行托管的模式，这种模式可减轻原单位的管理负担，积极落实董事会下达的各项经营目标，带动企业的发展活力。全面托管模式，是指决策层、管理层以及工作人员全部进行大规模调整，引入受托方的经营理念，改变原单位的整体格局和管理方式，这种模式一旦实施，受托方单位会发生巨大的变化。

4.公私合作模式

公私合作是指公共部门为更好发挥其公共职能，通过与私人部门合作，由私人部门提供公共产品或公共服务的一种方式。目前公私合作主要存在外包、特许经营以及混合所有三种模式。

（1）目前，西方国家以实现社会经济与公共政策为目标，公私合作是其主要采用的运作模式。对于公共文化机构的建设，产权须归公共文化事业单位所有，以确保公共文化事业单位的公益属性和国有属性。对于公共文化事业单位购置的贵重设施，可以采取与私营部门共同出资进行合作融资租赁的方式。也可以将其视为城市的一般基础设施建设，在实践中采取特许经营模式，以最大限度引入私人资本，高品质地完成项目建设。对于公共文化事业单位的具体运作，还可以采用外包模式，优化资源配置，如政府可通过向私人购买特定的服务，实现专业化运作。由于公私合作模式的特殊性，因此政府对私营部门的遴选资质要求非常高，通常建立起来的合作关系都是长期的。政府部门也可建立长期合同和有效的问责机制，从而最大限度地保障合作方式。

（2）该模式的优势在于，一是扩大公共文化机构的资金来源，有利于缓解政府财政压力；二是可以借助私人部门的盈利特点，改变政府投放的公共文化事业单位发展运作不计成本的模式，从而促进资源的优化配置；三是私人资本的进入有利于消除文化事业单位在特定领域的垄断，从而可以构建更有序的竞争环境。

构建公共文化事业单位法人治理结构的可能目标模式，是一个关乎公益性公共文化机构变革发展的根本性制度创新的设计问题。创新建设我国公共文化机构的主要途径，就是要实现对政府职能的二次转变；进一步合理地进行简政放权，减少公共文化机构行政管理色彩，有效吸引社会资本进入公共文化服务体系，鼓励社会力量参与，大力整合社会有效资源等。在社会资源中完善公共文化机构法人治理建设所需的有利条件，从而有效减轻政府财政和管理负担，全面促进我国公共文化服务体系的发展建设。

■ 诛佞进贤 傅小海/摄

★本文系国家行政学院文化政策与管理研究中心课题《分类推进公共文化机构法人治理结构建设研究》（编号：1092333）的阶段性成果。

（作者单位：国家行政学院社会和文化教研部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.012 ■ 编辑：张涵