基于家庭视角的农业转移人口市民化研究

◎姚明明

基于家庭视角的农业转移人口市民化研究

◎姚明明

有序推进农业转移人口以家庭为单位向城镇转移，亟须解决市民化成本分摊、隐性的城镇落户限制、随迁子女教育及社会保险转移接续等问题，建议采取精准投放财政资金，减少各地方对人口流动的人为限制与隐性障碍；构建中央统筹、地方推动的市民化成本分担机制；提升社会保险统筹层次，增强社会保险转移接续能力等措施，加速推进农业转移人口家庭市民化的进程。

农业转移人口；家庭市民化；隐性户籍墙

自党的十八大报告提出走以人为本的新型城镇化道路以来，党中央国务院不断深化实现新型城镇化的具体路径，提出了“有序推进农业转移人口市民化”重要部署及“三个1亿人（促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化）”的中期目标。推动农业转移人口城镇化，最关键的环节就是实现以家庭为单位的城镇化，而不要出现农村剩余劳动力（农民工）成为市民，其子女或需要赡养的老人滞留在农村等社会问题。

农业转移人口非家庭整体市民化的消极影响

当前我国整体社会结构处于由乡土社会向都市社会转变的关键时期，家庭因素对劳动人口流动具有很大的影响。农业转移人口非家庭单位的市民化存在的消极影响有：

1.家庭成员离散造成转移人口市民化成本增加

由于户籍制度等制度性和非制度性障碍的限制，农业转移人口市民化过程并不是整个家庭集体市民化，而是分散式迁移方式，即部分身强体壮者进入城市务工，部分老弱人口留守农村。家庭成员分散在农村和城市两地生活，这造成农业转移人口市民化成本的增加。一方面，在城务工者为了在城市继续工作和生存，甚至为了维护城市的社会关系网络，要投入成本，同时还要向生活在农村的家庭成员提供资金、物质支持，处理好在农村的社会关系。另一方面，家庭成员在两地分离，也迫使双方不得不增加交通支出，这种“候鸟”式的频繁迁移方式，造成了更高的经济成本支出。

2.家庭结构分化造成转移人口市民化基础损坏

家庭以稳定居所为载体。稳定、完整的家庭不仅是遮风避雨或亲人团结凝聚的港湾，而且是融合了血缘、地缘和业缘为一体的多重价值栖息之地，它对亲情延续、人际关系拓展及城市融入等具有重要作用。当前，绝大部分农业转移人口受到现实条件限制，家庭特征出现成员分离、整体或部分流动及过渡性等，并且这些特征在短期还将延续，引致农业转移人口在家庭结构完整层面的分化，对市民化过程造成了消极影响。

3.家庭功能失衡削弱转移人口市民化潜在能力

家庭作为社会的细胞，为每个个体提供了第一层保障。然而，当前我国农业转移人口市民化过程中家庭成员的分散式状态，使得家庭功能失衡。一是家庭保障功能失衡造成农业转移人口内生动力不足。分散式的家庭结构，使得在城务工的农民个体，不能有充分的时间履行家庭责任；而当他们往返在城市和农村家庭之间时，又容易丧失工作上的一些发展机会，进而对其发展能力带来消极影响。二是家庭发展功能失衡弱化了农业转移家庭市民化的能力。在分散化的农业转移人口家庭中，长期留守在农村的儿童及未成年人，无法得到完整的亲情和教化，可能造成其在未来城镇化过程中的能力不足。三是家庭享乐功能失衡弱化了农业转移人口市民化的意愿。妻离子别的思念之痛，老人对子女的翘首期盼，甚至长期两地分居增加家庭破裂风险等，使农业转移人口在城务工时，不能从家庭获得参与工作的动力和美好憧憬，还要经受来自分散家庭的压力和担忧，在很大程度上弱化了市民化意愿。

面临的障碍

虽然积极促进农业转移人口以家庭为单位市民化，符合新型城镇化以人为本核心内涵的基本要求，但现实中存在的一些经济社会等各方面因素阻碍了农民家庭市民化行为。

1.经济成本因素

目前国内学者对农业转移人口市民化过程中，所产生的成本内涵、界定范围、测算方法及测算结果方面，存在很大分歧，但是从广义上看，农业转移人口市民化成本包括公共成本和私人发展成本两大方面。公共成本部分，较为一致的观点是政府向农业转移人口提供融入城市生活所需公共服务的资金支出部分[1][2]（见表1）。

私人成本方面，主要是指农业转移人口或家庭从农村生活与工作，转移到城镇生活或工作过程中所发生的额外成本支出。以江西省为例，农民工市民化的私人成本为19.47万元/人，其中人均养老保险年度支出为100元、消费成本为5693.8元、机会成本为3911.32元、住房成本为18.5万元[3]。

农业转移人口要实现市民化，不仅需要政府提供巨额的财政资金支持，以满足新增城镇人口融入城市现代生活所需的住房、交通、教育、卫生、医疗等设施和服务支出，而且需要农业转移人口（家庭）能够负担起在城镇生活、工作、安居和娱乐等所需的各项私人成本支出。从测算结果看，无论是公共成本还是私人成本，都是巨大的，成本因素是阻碍农业转移人口市民化顺利推进的经济障碍。

2.城镇落户条件因素

户籍制度是影响城乡人口流动的重要制度因素。户籍制度改革的力度和广度，是影响农业转移人口以家庭为单位市民化的重要方面。自2014年，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，至2016年底，已经有30个省市自治区公布了户籍制度改革方案，普遍的户籍制度改革方案是取消农业户口与非农户口性质区分，并提出建立或完善居住证制度。

虽然取消农业与非农业户口区分，是户籍制度改革的重要一环，但是，此项改革的实质作用只对未来新出生人口实现了户口统一登记为居民户口，便于户口登记管理的一体化，而对农业转移人口而言，融入某一城市成为市民的“准入条件”才是实质性的障碍。“准入条件”或常住户口改革，所设置的基本条件为具有固定住所、相对稳定的收入来源，并具有相应的文化程度、职业技能和居住年限等。对农户家庭而言，实现整个家庭人口的市民化，最关键的一步是具有劳动能力的家庭成员，率先获得所在城市的户口，这是实现家庭市民化的关键一步，也是最困难的一步。根据现行的户籍管理办法，家庭成员可以通过夫妻投靠、老年投靠及子女投靠等亲友投靠方式获得城市户口。但是，这种落户方式在大中小城市几乎都有条件要求（见表2）。

表1 部分学者及机构对农业转移人口市民化公共成本的测算

3.随迁子女教育问题

自2010年以来，我国人口流动模式出现了重要转变，由“单身外出”转变为“家庭型外出”为主，跟随父母进城打工的受教育适龄儿童和青少年不断增加。因此，随迁子女的教育问题受到了广泛关注。根据相关研究，经过各级政府及社会力量的共同努力，义务教育适龄随迁子女的在学比例高达98.83%。但教育资源严重不足，特别是在城郊接合部，政府财政投入少、公办幼儿园稀缺以及私立幼儿园收费贵及监管缺失等问题，造成幼儿园适龄随迁子女的在学比例为64.71%。此外，高中适龄随迁子女的在学比例为62.00%[4]。虽然高中教育已经超出义务教育的范畴，但是作为提高我国人力资本质量的重要方面，促进随迁子女接受高中教育，仍然十分必要。而随迁子女在高中教育中的弱势地位，显然会阻碍其社会流动，长期而言，将会使这部分弱势群体社会阶层固化，加剧不同阶层的矛盾与冲突。

4.社会保险接续问题

经过多年努力，针对城乡居民的社会保障体系，基本实现了全覆盖。但是农业转移人口具有较强的流动性和劳动关系的短期性，以及所在企业规避社会保险义务的现象普遍存在，造成以农民工为代表的农业转移人口，很难被纳入城镇的社会保险制度设计之中。从目前我国社会保险的统筹范围看，除基本养老保险实现了省级统筹，其他四项社会保险基金统筹层次依然处于县、市级，一方面，这造成各地区社会保险标准不一致，为实现异地社会保险接续埋下了隐患；另一方面，统筹区域范围的局限性，限制了农业转移人口跨市、跨省转移，不利于劳动力资源的合理流动和优化配置。

对策建议

1.财政资金全局统筹与精准投放

面对农业转移人口市民化群体数量之多、市民化成本之巨，仅仅依靠地方政府和企业的资金支持，难以满足农业转移人口以家庭为单位的市民化公共服务需求。对人口流入地而言，虽然增加了本地劳动人口数量，但是也对基础设施、城市交通及随迁子女教育资源等公共服务提出了更高要求；人口流出地多为剩余人口聚集地，人口流出降低了地方政府在公共服务需求方面的压力。为弥补农业转移人口在流出地与流入地社会成本与收益的不匹配，有必要在流入地与流出地政府之间，由地方财政统筹成立人口流动专项基金，通过评估两地人口流动的外部性大小，精准投放财政资金，用在义务教育、社会保险补助以及保障住房建设等方面，解决人口流动带来的公共成本外部性问题，降低地方政府间对人口流动的人为限制与隐性障碍。

表2 部分城市户口迁入条件

2.构建中央统筹、地方推动的成本分担机制

以家庭为单位的农业转移人口市民化成本巨大，不是单个省或直辖市的地方政府能够从容应对和妥善解决的，需要充分发挥中央统一领导和统筹协调的优势，破解农业转移人口市民化的各种体制机制形成的成本障碍。一是在私人成本分担方面，完善农村经营土地流转办法、搭建与国有建设用地交易机制接轨的农村土地交易平台，并建立符合集体与个人利益要求的农村集体经营性土地转变为建设用地的产权流转和增值收益再分配制度。最终实现农民家庭对土地资产的财产性收益，增强农业转移人口承担市民化私人发展成本的能力。二是在社会成本分担方面，中长期而言，应着力实现农业转移人口均等化享受保障住房、提升社会保障整体水平、保障农业转移人口权益与工资合理增长、引入PPP融资参与城市基础设施建设等；短期而言，应形成专项转移支付资金，以缓解地方政府面临的市民化成本压力。

3.全面放开中小城市落户限制

虽然城乡二元户籍制度改革已经取得了重要进展，但是各个城市落户政策的存在，无形中起到了“隐性户籍墙”的作用，限制了农业转移人口家庭顺利市民化。目前，大城市居高不下的住房成本，已经远远超出了农业转移人口的购买能力，即使没有各种落户条件限制，农业转移人口也因住房问题望而却步。而中小城市是实现三个“1亿人”目标的根本阵地，只有全面放开中小城市落户限制，保障农业转移人口及家庭充分享有城镇基本保障的基准线，才是增强其家庭保障和预防功能的重要途径。

4.优化随迁子女教育政策，维护受教育机会公平

为维护农业转移人口随迁子女接受城市教育的机会公平，人口流入地政府应进一步优化教育政策，放开随迁子女在流入地报考和接受中高等教育的条件限制，进一步平衡随迁子女与本地城镇户籍子女的教育利益，实现随迁子女的教育市民化。

5.提升社会保险统筹层次，增强转移接续能力

目前，我国社会保险统筹层次仍以市级及以下统筹为主要方式。统筹层次低，不利于农业转移人口的跨市、跨省流动。因此，进一步提高社会保险管理与统筹层次，最终形成全国范围内的社会保险统筹、转移和结算服务系统，是推动农业转移人口市民化乃至人口有序流动的重要保障。一是根据现有城乡居民社会保险缴费标准和统筹管理方式，成立中央社会保险调剂基金，用于弥补农业转移人口因社会保险转移、接续而使两地财政社保支出遭受的利益损失。二是以农业转移人口为重点，制定针对性的社会保险关系转移与接续政策。

[1]李为，伍世代. 农业转移人口市民化公共成本测算及分担——以福建为例. 东南学术，2015，（3）：154-160.

[2]冯俏彬. 农民工市民化的成本估算、分摊与筹措. 经济研究参考，2014，（8）：20-30.

[3]周小刚，陈东有. 中国人口城市化的理论阐释与政策选择：农民工市民化. 江西社会科学，2009，（12）：142-148.

[4]谢永飞，杨菊华. 家庭资本与随迁子女教育机会：三个教育阶段的比较分析. 教育与经济，2016，（3）：75-82.

★本文系辽宁省社科联2017年度辽宁经济社会发展立项课题（编号：2017lslktjc-002）的阶段性成果。

（作者单位：辽宁社会科学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.014 ■ 编辑：云霞