河南提高养老服务业发展的路径选择

◎董立人 李先广 黄耀霞 王凯平

河南提高养老服务业发展的路径选择

◎董立人 李先广 黄耀霞 王凯平

当前，养老服务问题日益成为社会关注、群众关心的焦点、难点，如何提高社会养老服务业的发展质量，提高专业化、规范化管理水平等是各级党委政府高度关注的民生问题。本文以河南省养老服务业发展现状为出发点，探讨促进养老服务业发展的有效路径。

养老服务；河南；问题与对策

养老服务仅指为老年人提供的生活照顾和康复护理服务，养老服务业是为满足老年人因疾病或身体机能衰退而产生的特殊生活需求和精神需求而提供服务产品的生产部门和企业的集合体，统称为养老服务业。党的十八大提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略布局；2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施。2016年12月，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》；国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划的通知》，大力推进生态养老等服务发展。加快社会养老服业发展，越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

发展现状及存在的主要问题

1.政策支持

（1）加快推进社会养老服务体系建设。近年来，河南省不断加大财政投入力度，积极落实土地供应、税费优惠和人员培训等扶持政策，引导社会资本参与养老服务业发展。“十二五”期间，全省各类养老服务机构由3600个上升到3900多个，养老床位数由24万多张增加到47.3万张，每千名老人拥有床位数达到32.2张。建成城市社区老年人日间照料中心1209个，农村幸福院7761个。评选出养老服务示范县（市、区）45个，示范养老机构、社区日间照料中心（农村幸福院）230个。

（2）老年人精神文化生活丰富多彩 。近年来，河南省老年教育文体设施建设成效明显，全省建成老年大学260多所，在校学员7万多人；建成各类老年体育设施2.6万个，老年健身文体活动中心356个，国家级老年体育活动中心6个，全民健身路径工程5800多个，农村健身工程1.7万多个，乡镇健身工程126个；开办了《金色梦舞台》等电视栏目，宣传积极老龄化，展现老年人风采。

（3）尊老养老助老氛围日益浓厚。河南省持续开展“敬老月”和“老年节”等系列活动，大力宣传尊老敬老传统美德。开展“敬老文明号”和“河南省十大敬老楷模”评选活动，近年来评选出河南省敬老楷模50名、敬老之星600多名，“河南省敬老文明号”50个，48个单位被授予“全国敬老文明号”。积极开展“银龄行动”，大力倡导“老有所为”。拓展社会尊老服务项目和范围，通过加大《老年人权益保障法》的宣传和执法检查力度，采取设立维护老年人权益巡回法庭、老年人维权岗、签订老年人赡养协议及开展“法律援助在行动”活动等措施，切实维护老年人合法权益。

2.社会影响

（1）老年人口赡养比不断上升。截至2015年底，全省60岁及以上老年人口达1500多万人，占常住人口的15.82%，预计到2020年将达到1700多万人。河南省老年人口基数大且增长速度快于总人口的增长速度，同时由于计划生育政策的实行，人口自然增长率不断降低，加之人口寿命的不断延长以及快速老龄化的来临，使得整个社会中劳动年龄人口对老年人口的赡养比不断上升，给养老服务业的发展带来了严峻的挑战。

（2）养老成本不断增加。随着生活水平的提高和医疗技术的进步，在人口老龄化的同时，90岁以上的高龄老人在老年人口中所占比例也不断上升，年均增长速度达到4.56%。人口高龄化在很大程度上延长了人们的带病生存期，患病率、伤残率增加，自理能力下降，城乡失能、半失能老年人相对数量增加，需要不同程度的专业性的生活照料和护理服务，使养老成本呈现不断增加的趋势。

（3）家庭养老功能逐渐弱化。随着家庭规模越来越小型化和核心化，即所谓的“421”成员结构模式，使得空巢老人日趋增多。家庭结构空巢化、空心化现象无疑增加了家庭养老的困难，使传统家庭养老功能面临严峻的挑战。

（4）对社会养老保障服务体系带来巨大影响。一是养老保险基金平衡压力加大。近年来，河南省老年人口以年均3%左右的速度增长，离退休人口则以7%左右的速度增长，退休人口的快速增长对养老保险金的供给产生了巨大的压力。二是医疗保障制度与人口老龄化不相适应。基本医疗保险制度特别是农村医疗保险制度尚不完善；补充医疗保险制度不够成熟，覆盖面不够宽；商业保险发展滞后；公共卫生不适应老龄化需求。

存在的问题

与庞大的社会需求相比，河南省的养老服务产业还只是处在起步阶段。尤其是以社区为载体的公办养老服务尚未全面启动，而民办养老服务业项目较少，老年旅游、老年教育和老年保险等领域开发不够，缺乏高标准、高品质的服务品牌。

1.养老服务产业社会资金投入不够

近年来，河南省养老机构获得长足发展，但投资规模仍远远不够，全省老龄人口增长迅猛，仅靠政府投入势必产生巨大的资金缺口，引导民间资金投入是一个重要的政策取向，但养老服务业由于投资大、周期长和风险高，致使社会投资积极性不高。

2.养老机构发展不均衡

目前，河南省公办养老机构以服务“三无”老人为主，提供的床位有限；农村敬老院床位比重较大，但只针对农村特殊老年人群体，护理水平不高，亟待改革管理方式和体制，拓展服务功能。城镇养老床位占总床位数比重较小，仅占18%，造成城镇入住机构养老一床难求的现象。

3.社区和居家养老服务发展严重滞后

目前，河南省城乡社区和居家养老服务刚刚起步，城市社区养老服务中心或临时托管所覆盖率还较低，目前，全省建有符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施的城乡社区不足10%。农村居家养老服务更是缺乏。

4.养老服务专业人员严重缺乏

目前，河南省养老服务队伍还远远不能适应养老服务业发展的需要。据统计，全省现有约2.7万名养护人员，其中90%以上没有执业证书，缺乏专业护理知识，大多为初中以下文化程度，且年龄老化。护理队伍不稳定问题较为突出，直接影响了机构养老的服务质量和水平。

路径选择

1.强化责任意识，增强发展养老服务业的紧迫感

（1）制订社会养老服务业近期及长远发展规划。建议省有关部门聘请权威机构对河南省的养老服务业进行调研论证，按照产业化思路和市场规律，科学制订符合河南省实际的养老服务业整体发展规划。

（2）建立统筹协调养老服务业发展的工作机制。充分发挥政府主导和省老龄委等单位协作作用，动员社会团体积极参与养老服务活动，逐步形成“政府主导、部门协作、社会参与”的养老服务工作格局。

2.加强养老服务能力建设，提升养老服务水平

（1）科学安排养老服务机构布局 。在城乡规划建设和旧城改造及新建小区中，将老年公寓、养老院和社区养老服务设施等养老机构建设纳入强制性规划。力争做到每个乡镇、街道社区都有完善的养老服务设施。

（2）加强养老服务队伍建设。鼓励引导各类养老机构对从业人员开展在岗技能培训，推广职业资格和技术等级认证制度，逐步实现养老服务从业人员的职业化、专业化。同时为稳定养老服务队伍，建议有关部门增设养老服务公益性岗位，逐步建立养老服务岗位政府补贴制度。

（3）健全基本养老服务制度。完善市场准入制度，全面放开养老服务市场，鼓励社会力量、民间资本参与养老服务业，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给；鼓励开发各类养老服务业保险产品，支持有条件的地区积极探索建立有效、可持续的长期护理保险制度和机构综合责任保险制度，推动建立经济困难老年人养老服务补贴、高龄津贴和护理补贴制度。

（4）加大政府财政投入和扶持力度。建议各级财政在社区居家养老服务发展起步阶段，适当给予资金扶持或建立专项资金，用于补助建设社区养老服务中心、老人日间照料中心和社区托老站并开展养老服务工作。

3.创新养老服务模式，构建多层次养老服务体系

（1）强力推进居家养老便捷服务发展。支持社区引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料和老年活动中心等形式多样的养老服务项目，为社区老人提供短期托养、康复护理、精神慰藉、送餐代购、咨询指导、法律维权和安全巡视等养老服务。以公建民营形式培育发展一批专业的、连锁性的居家养老服务实体，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急和助医等定制服务，积极推进养老服务社会化发展。建立老年人能力评估制度，通过政府购买服务方式，为经济困难的失能老年人、独生子女父母提供家庭护理服务。建立居家老年人巡视探访制度，为失能、高龄和独居老年人提供紧急救援服务。

（2）大力发展以日间照料中心为主的社区养老服务。加强社区养老服务设施建设，分区分级规划设置养老服务设施，新建小区开发建设和旧城改造要将养老服务设施纳入公建配套方案同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。对运行中的托老所、日间照料中心、老年活动站等社区养老服务设施的服务状况、服务能力、服务效果进行评估，制定政府支持引导措施，提高其服务能力和水平。

4.优化投资环境，推进养老服务产业发展

（1）完善扶持政策措施。吸引民间资本以独资、合资、合作、联营和参股等方式，参与社会养老服务，培育和扶持养老服务机构和企业发展。尤其要协调金融机构支持养老服务企业的信贷需求，优先保障养老机构建设用地供应，落实对养老服务企业的税费优惠政策。同时引导慈善资金投入养老服务业，及早动手谋划一批养老服务项目，以缓解养老服务机构在建设和经营中的资金困难。

（2）采取民办公助等方式支持现有养老机构扩大经营规模。建议根据养老服务的实际需要，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴和购买服务等方式，支持养老服务机构和企业加快发展，促进其规模化、品牌化和网络化经营。同时引入市场机制，推进养老服务产业化经营，尽快形成一批设施条件完善、拥有知名品牌和具有竞争力的中、小养老服务公司和企业。

（3）加大招商引资力度。吸纳社会资本，整合有效资源，以地市为主体，选择合适地点，规划建设包含生活照料、医疗康复、精神慰藉和文化娱乐等在内的大型养老产业园区，满足部分高收入家庭老人对养老的高质量要求，吸引省内外高端收入的老年群体，努力打造一批社会养老服务品牌。

（作者单位：董立人、黄耀霞、王凯平，中共河南省委党校； 李先广，华北水利水电大学）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.015 ■ 编辑：张涵