建设大城市周边养老产业发展带的构想

◎林宝

建设大城市周边养老产业发展带的构想

◎林宝

在人口超过一定规模的大城市周边，选择自然环境较好、开发程度较低的地区，建设环境友好型的养老产业发展带，可缓解城市发展面临的人口老龄化和“大城市病”压力。本文建议开展京津冀养老产业发展带试点，提出以规划指导建设，向产业发展带倾斜配置公共资源，实施更加灵活的土地和住房政策，鼓励社会资本投资和加强公共服务配套等措施来推动养老产业发展带建设。

大城市周边；养老产业发展带；京津冀

当前是我国人口老龄化快速发展、养老服务需求激增的时期，也是人口城镇化继续高速发展、人口继续向城市聚集的时期，城市发展面临人口老龄化和“大城市病”的双重压力。从一般意义上，这看似是一对不可调和的矛盾：基于人口老龄化，城市需要吸引大量的外来年轻劳动力，这将导致人口规模膨胀，进而引发或加剧“大城市病”；而治理“大城市病”，往往又依赖于控制城市人口规模，限制外来人口流入，最终将加速人口老龄化。但实质上，如果城市能形成一个“有进有出”的自然更新机制，这一矛盾则并非不可调和。在此，本文提出在大城市周边建立养老产业发展带的战略构想，以缓解人口老龄化和人口规模膨胀之间的矛盾，破解城市发展困局，实现“离城而距不远、离城而服务随”的局面，让老年人有安心养老之所的同时，城市中心区人口规模得到适度疏解。

意义

1.减小大城市人口压力

当前，北京、上海等大城市人口快速膨胀，“大城市病”愈加严重，其重要原因是城市人口流动不畅，未形成“有进有出”的人口更新机制。当城市发展吸引大量外来人口时，由于公共服务资源配置不均等原因，原有人口又很少离开，所以城市人口只能持续增长，其中老年人口成为增长最快的群体。如果没有引导老年人口合理流动的机制，城市发展的道路将只有两条：一是以城市发展为目标，不断补充年轻人口，最终导致城市人口不断膨胀，成为拥堵之城、污染之城；二是以调控人口为目标，限制外来人口进入，最终导致城市人口结构严重老化，成为老年之城、衰败之城。建设养老产业发展带，通过资源配置有效引导老年人口向大城市周边地区流动，可缓解城市人口压力，使京沪等大城市成为一个“有进有出”的活水池，保持生机和活力。

2.推动大城市与周边地区协同发展

我国当前大城市周边的“灯下黑”现象较为明显，一些城市发展受行政区划的制约，辐射能力十分有限，对周边地区发展的带动作用亟须加强。为此，迫切需要推动大城市与周边地区的协同发展，近年来国家大力推动的京津冀协同发展便是其中一例。大城市与周边地区协同发展是资源、经济和人口等诸要素的重新布局，缩小区域内的发展差距是协同发展的重要任务。建设大城市周边养老产业发展带可成为协同发展的有力推手。一方面，建设养老产业发展带可有效改善大城市周边地区的资源配置，推动基本公共服务均等化；另一方面，养老产业的发展将为大城市周边地区找到新的经济增长点，有力推动地区经济发展。长期以来，一些大城市周边地区或是处于城市的水源保护区或是生态涵养区，发展产业选择受限，而建设养老产业发展带可为该地区找到一个环境友好型的新兴产业，有利于提升这些地区在协同发展大格局中的地位和作用。

3.促进养老服务业发展

尽管各级政府已经出台了一系列促进养老服务业发展的政策和措施，但总体上养老服务业发展仍然严重滞后，远远不能满足群众的养老需求。其中很重要的原因是养老服务的供需之间存在错位，老年人相对较低的收入无法承担起所需服务相对较高的成本。建设大城市周边养老产业发展带可将经济承受能力相对较高的大城市老人从服务成本相对较高（特别是土地成本）的大城市引导到成本相对较低的周边地区，以促进养老服务供需匹配，提高养老服务市场的均衡水平。同时还可通过政策倾斜、先行先试，探索新的养老产业发展模式和养老服务体系建设模式，大力促进养老服务水平的提高和养老服务业发展。

建设条件

1.大城市的选择

人口条件是大城市规模划分的主要条件。一是城市应该有较大的人口规模，且城市发展面临较大的空间压力，“城市病”较为明显，具有疏解人口的迫切需要。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，我国人口城镇化的过程中，要求合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大体可知，以目前的管理机制和水平，在城区人口规模超过300万时会有明显的人口压力。因此，大体上在周边建设养老产业发展带的城市应达到城区人口300万以上。二是城市老年人口应达到一定规模，具备以相对集中的产业带来发展养老产业的基本市场条件。一般而言，300万以上的城区人口，以全国平均水平推断，60岁及以上老年人口约50万，可成为养老产业发展带的基础。

2.周边地区的选择

在大城市周边地区建设养老产业带还需要所选择的地区具备多个条件：一是交通便利。随着交通条件的改善，我国大多数大城市与周边地区之间的交通日趋便利，为建设养老产业带提供了良好的条件。但是，不同地区之间交通条件仍然会存在一些差异，养老产业带的建设最好选择在与城市中心区有多条较为快捷交通线的区域，以方便老年人从原住地到养老地之间的往返。二是环境适宜。环境是老年人选择养老地的重要影响因素之一，环境好坏直接关系到养老产业发展带建设的成败。应选择大城市周边自然环境较好的地区进行建设，增强对老年人养老的吸引力。三是区域功能契合。不同地区的功能定位不同，养老产业发展应与被选地区的区域功能相互契合，养老产业发展带的建设应有助于该地区发挥自身优势，履行区域功能。

3.京津冀地区可先期开展试点

结合京津冀地区的社会经济发展实际，可以看出，京津冀地区适合建设养老产业发展带试点。京津冀养老产业发展带可以在北京北部（包括延庆、怀柔、密云和平谷）和河北北部（包括张家口、承德和秦皇岛）的扇面型区域内建设。一是这里依托京津两个特大城市，具备基本的人口条件。二是交通便利。近年来，随着交通条件的改善，京津冀北部地区与京津等大城市之间的交通日趋便利，为建设京津冀北部养老产业带提供了良好的条件。如果说北部区域是一个扇面，则由京津向北辐射的多条高速公路和铁路则是一柄柄扇骨，将京津和北部地区联系在一起，交通时间大多可控制在2小时以内，大大方便了老年人从原住地到养老地之间的往返。三是环境非常适宜。北部地区历来是京津的后花园和水源地，环境宜人，不乏山水田园之美、兼具溪涧丛林之幽、更有历史人文之韵，对老年人养老具有很大的吸引力。四是区域功能非常契合。在区域功能规划上，京津冀北部地区大多属于生态涵养区，必须发展环境友好型产业。养老产业如果规划得当，是一个低排放、低污染的产业，与北部地区的功能定位刚好契合。五是时机较为成熟。一方面京津存在大量需要寻找理想养老地的老年人口，且随着人口老龄化呈快速增长趋势。另一方面，当前正处在推进京津冀协同发展，加速公共服务资源重新布局的关键阶段。刚好可利用这一时机，规划建设北部养老产业发展带，在总结试点经验的基础上，逐步向其他地区推广，如长三角地区可建设西部养老产业带、珠三角可建设北部养老产业带、武汉可建设东部养老产业带、西安可建设南部养老产业带等。

政策建议

1.坚持规划先行，以规划指导建设

养老产业发展带的建设是一个新事物，应该加强规划，增加建设的科学性和统筹性。具体来讲：一是将养老产业发展带纳入大城市发展总体规划和大城市与周边地区协同发展规划之中，明确发展养老产业是所选择地区的主导产业，明确被选地区在大城市与周边地区协同发展中的角色和功能。二是制订养老产业发展带建设专项规划，对建设目标、任务和布局等内容进行明确，坚持统一规划、有序推进的原则，将产业发展纳入规划的指导之下，避免出现“一窝蜂”、破坏环境和生态的情况。三是要对规划的各项任务进行分解，落实到部门，确保规划的实施。

2.公共资源配置向产业发展带倾斜

在大城市与周边地区协同发展的过程中，调整资源配置势在必行。要将医疗资源、养老资源优先向养老产业带倾斜，在现有的中小城市加强公共资源配置，形成对大城市的反磁力中心，确保老年人的养老服务可就近获得。特别是应以市、镇为重要节点，以公路和铁路为重要连线，规划连接大城市和产业带中小城市的多条养老产业发展走廊，重点加强医疗、养老等公共服务资源建设，改善公共服务水平，实现公共服务均等化。

3.实施灵活的土地和住房政策，允许先行先试

通过多种途径增加养老服务的相关土地供应，降低用地成本。当前可考虑两点：一是增加养老产业带中小市镇的建设用地，尤其是养老建设用地规模，在限定建设内容的前提下加大土地供应，增加养老服务设施的建设容量。二是允许农村集体建设用地和农村宅基地入市，允许大城市老年人购买养老产业带农村集体建设用地和农村宅基地上建设的住房，并进行适老化和舒适化改造。这样将可盘活大量农村闲置住房，实现农民增收和解决老人养老问题的双重目标。须注意的是，养老产业带土地和住房政策的放松要因地制宜，尽量避免大拆大建、大搞房地产开发。

4.加大政策扶持力度，鼓励社会资本投资

养老产业发展带建设需要大量资金投入，必须继续创新体制机制，创造良好的投资环境，这就要求在政策上采取一些扶持措施。一是应加大对养老产业带的税费优惠力度，采用多种方式鼓励社会资本投资，迅速改善区域养老服务水平。二是要加大区域间的转移支付和政策支持，如将大城市对养老服务业发展的支持政策延续至养老产业带，实现政策随人走，打破政策只局限于行政区划内的局面，真正实现区域协同。

5.加强公共服务配套

要以提高老年人生活便利性为目标，根据养老产业带的发展不断加强公共服务配套：一是尽快实现医疗保险的异地报销。医疗问题是制约老年人异地养老的主要问题，而医保报销则是问题中的关键。在积极推进医疗资源布局的同时，应同时实现医保异地报销。二是根据老年人口流动状况，适时调整跨区域公共交通计划，逐步形成方便快捷的公共交通网络，为老年人往返提供舒适便捷的公共交通服务。

总之，建设大城市周边养老产业发展带是一项一举多得的战略举措，能够服务于应对人口老龄化、区域协同发展和解决“大城市病”等多个大局，建议先在京津冀等少数地区开展试点，然后逐步向全国其他地区推广。

（作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.007 编辑：田佳奇