街区制模式下城市社区安全供给路径

◎周健 朱国云

街区制模式下城市社区安全供给路径

◎周健 朱国云

公众对街区制的治安隐忧，受传统安全观、出入口控制不同的社区治安存在差异和围墙缺失后的治安隐患等三方面因素影响。在城市建设中融入通过环境设计预防犯罪的理念、以楼宇为单位构筑防卫空间、增加社区警务资本以及加大社区环境整治力度等是街区制模式下城市社区治安安全供给的路径选择。

街区制；治安安全供给；出入口控制；社区警务资本

《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（简称《意见》）指出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”《意见》一经发布，立即引起了公众和学界的广泛争议。争议的焦点主要在于“拆围墙”的合法性问题、地价和房价的贬值问题、安全问题、交通堵塞的缓解效益问题、道路和公共空间的维护和责任分担问题、物业管理问题、空间的共享能否促进社会公平问题等。在这些问题中，安全问题备受关注。

面临的挑战

街区制源于美国，是自由、平等、流动和共享等现代理念在城市建筑规划中的具体体现。多功能的城市住宅区通过一个个短小而开放的街道串联，这些街道犹如城市的毛细血管和经络，人流、车流和物流无障碍地穿梭其间，从而创造出城市活力，维系城市系统的常态运行。很多发达国家的城市基本都是按照街区制模式进行规划和建设的，绝大部分人生活在开放式的街区住宅中。以美国为例，据“美国门禁解锁协会”估计，20世纪90年代中期，仅有400万到800万的美国人生活在有门禁的封闭社区中；在东京，车辆可在社区穿梭行驶，市民交流交往自由方便；在新加坡，80%的城市居民都居住在一种叫做“政府组屋”的非封闭式社区中。

一个毋庸置疑的事实是，街区制在发达国家的实践也并非一帆风顺。20世纪90年代中后期，在犯罪率居高不下、公众安全感降低的推动下，美国封闭式住宅区建设虽然不是主流，但有增多的趋势。在犯罪问题严重的佛罗里达州，新建的封闭式住宅区甚至超过80%。可见，在街区制已经广为实践的发达国家，因为治安问题而推出的逆街区住宅依然具有一定的市场。因此，《意见》引起国内公众对安全的担忧不足为奇。

1.门、墙构筑的传统安全文化观

街区制模式下，公众对社区治安的担忧首先源于对“围墙”的安全依赖，而且这种依赖有着深厚的文化积淀。在我们的传统中，管理的“管”字和“门”“墙”“关”有着紧密的内在联系。旧时的大门上，有管和闩，门合拢后将木栓插进管内，门就被关上推不开了。由此，通过“门”“管”和“闩”的物理设置就可以达成“关”的结果。所以，《说文解字》指出：“关，以木横持门户也。”在此基础上，“关”被引申为有限制的出入口，符合一定的进出条件、得到允许后才能够通行。而当被关起来的空间超出了“门”的形制时，就必须辅以“墙”来实现大空间的“关”。古代的城市、要塞、宫廷以及四合院基本都是通过墙和门的共同作用来实现大空间的“关”。“关”的基本目的在于减少和阻止外来的干扰和入侵，增强进出人员身份的可识别性，最大限度地降低进出人员对内部空间的安全威胁；同时，“关”可以形成一个相对熟识、单一的人文环境，人情、面子、关系、舆论压力和统一的文化认同促成了空间内部的安全和秩序。所以，在我们的传统中，管理往往是在“关”的限制和防范下得以实现的，“关”是“管”的重要手段。故当住宅区没有了围墙、无法实现对治安基本要素的“关”，安全感的丧失是很自然的文化关切和心理回应。

2.当前出入口控制不同的社区治安形势存在差异

就出入口控制程度而言，当前我国的城市社区可以大致分为三类：一是没有围墙、没有采取任何控制措施、人员和车辆可以随意进出的放任型社区。放任型社区以老旧小区、城中村为主。二是有围墙、大门和驻门保安，但出入口控制比较松懈的半封闭式社区。半封闭型社区的驻门保安更多的是一种形式上的存在，非社区人员可以直接或是以尾随等方式自如地进出小区。半封闭型社区主要是住房市场化改革后建设的中低档社区。三是有围墙、大门和驻门保安，且出入口控制非常严格的全封闭型社区。全封闭型社区往往有严格的门禁系统，人员和车辆进出小区大门必须使用门禁卡，外来人员和车辆必须在驻门保安处登记，且往往还要经过与业主核实确认后方可进入。一般说来，全封闭型社区房价高、日常的物业管理费高。这种类型的社区以市场化改革后建设的高档小区为主。

警务人员和公众大致都有这样一个基于现实的比较性共识：社区的治安形势往往和社区的开放程度成负相关关系。一般说来，放任型社区的治安形势相比半封闭型社区要严峻得多，而半封闭型社区的治安问题比全封闭式社区又要复杂一些。事实证明，封闭管理的高收入商品房社区犯罪率大大低于开放式的中低收入商品房社区，封闭管控特定社区与空间已经被实践证明是较为有效的空间治理举措。

3.围墙缺位后的治安隐患源

封闭型社区良好的治安状况源于其由外及里的三道治安防线。第一道防线主要是由社区最外圈的围墙或栅栏（包含围墙或栅栏上设置的防攀爬物防或技防设施）、社区大门门禁系统、驻门保安和监控摄像等构成。第二道防线通常由社区内楼宇的门禁系统和监控摄像等构成，进出楼宇需要进行门禁解锁。第三道防线则是由居民住户自家的门窗以及其他物防和技防设施设备构筑而成，这是社区由外及里的最后一道防线。

街区制意味着今后的城市社区不再设围墙，社区现有的围墙也要逐步拆除，而围墙的缺位同时意味着附着于围墙的安防设施将无从安置，社区大门保安无从派驻。由此可见，对安全的担忧是今后街区制推行的最大阻力源之一。

对策建议

街区制虽然具有缓解城市交通压力、促进土地资源高效利用和实现社区资源社会共享等优势，但街区的开放确实会对城市社区的治安构成一定的威胁。社区是社会的基本单元，社区的稳定和谐是社会稳定和谐的前提和基础。因此，若想成功推广街区制，须对当前以社区封闭为导向、以围墙等为基础构筑的城市社区治安安全供给模式作出应对性调整。

1.将通过环境设计预防犯罪的理念融入城市规划和社区建设

在街区制模式下，由围墙等构筑的第一道治安防线的缺失必将对城市社区的治安构成冲击。因此，在城市规划和社区建设中可以通过合理设计构筑社区的防御性空间来预防犯罪。一是应在城市规划和建筑设计的教学环节，更多地把治安安全的理念融入其中，使其成为城市规划和建筑设计的一个重要且不可或缺的考量因子。二是要加强对我国城市社区犯罪的空间研究，分析并梳理出有利于犯罪的空间特质，以此为依据，在今后的城市规划和建筑设计中尽量消除这些社区空间。如电梯、消防通道能否设计在一个相对敞式的空间中，使其更利于人为的自然监视；在条件允许的情况下，能否少规划一些高层住宅楼，对同一出入口内的住户数量进行规划，从而增强居民间的可识别度；住宅规划和社区资源的空间分布要有利于居民互动交往、能够促进社会联系等。三是研究制定通过环境设计预防犯罪的标准，以此作为城市规划和建筑审批的依据。赋予治安管理部门参与规划和建筑审批环节的法定权利，治安管理部门对不符合治安安全标准的规划和设计方案拥有否决权。

2.以楼宇为单位构筑防卫空间

街区制意味着以围墙为依托的第一道安全防线将缺位于今后城市社区的治安防控体系，因此，必须以楼宇为单位筑牢楼宇的防卫空间。一是加强楼宇及家庭的出入口控制。街区制使得最前端的社区出入口控制被制度性取消，三道出入口控制缩减为两道出入口控制。加强社区内楼宇的出入口控制最直接的应对就是配驻楼宇保安。在条件允许的情况下，可以考虑增设楼宇群的流动保安，通过流动保安的巡逻加强楼宇外的人防力度。同时，改造现有楼宇门禁系统，增设高清监控摄像，并对现有楼宇门禁系统进行技术提档升级；加强楼宇内家庭出入口控制，可以推广如指纹锁、家用监控摄像及非法入侵报警系统等技术应用。

3.增加社区警务资本

严峻的社会治安形势与有限警力之间的矛盾在短期不可能通过以增加警力的方式来解决，因此，向社会要警力成为实现“警力无增长改善”的路径选择之一，而社区警务资本则是这一路径的运作结果。第一，“社区安全最有价值的方面，不在于构成建筑物的砖和灰浆的类型，而在于社区住户的观念，特别是社区住户的行为。”因此，可以采用微信等新媒体技术丰富治安防范宣传的形式，加大治安防范的宣传力度，强化社区居民自我防范意识，消除社区居民在安防中的心理死角。同时，可以采用社区民警入户指导、开设社区安全教育学校等形式提高社区居民自我防范能力。第二，搭建载体，通过丰富的社区活动，加强社区居民的联系与沟通，提高社区居民的熟悉度，增强居民的认同感和归属感，为邻里协防共同体的建立奠定情感基础。第三，建立健全社区居民治安参与的渠道，充分挖掘社区治安资源，组建楼宇治安志愿者队伍；并可以引入市场机制，以积分制的形式对参与社区治安、提供治安隐患或治安线索的社区居民给予适当的奖励，从而提高社区居民参与治安的积极性。第四，建立健全物业公司安防服务的行业准入标准，加大对物业公司安防服务的考核力度，督促物业公司做好安防服务。第五，公安部门要尽量把政府和非政府投建的安防设施互联，提高社区安防设施的利用效率和利用效益。在物化围墙缺失的情况下，加大警务技术的研发和应用，让警务技术如人脸识别技术、警务大数据工程、警务地理信息系统和犯罪预测系统等构筑出社区的虚拟围墙。

4.加强社区环境的整治力度

街区制模式下，原本专属的社区空间将成为没有任何出入限制的社会空间，空间利用率提高；但空间共享导致空间失序的可能性也随之加大。如果街区制后的社区呈现出这样的景观：随处张贴的小广告、随意停放的车辆、未能及时修复的公共设施等，失序的空间必将成为潜在犯罪者优选的犯罪情境。因此，加强社区物理环境的整治力度同样也是社区治安防范不可或缺的手段之一。

另外，既然围墙等构筑的社区治安第一道防线确实有着重要的治安防范功能，那么在城市路网密度的许可限度内，能否考虑建设小组团式封闭型社区。几栋楼宇形成一个组团，通过围墙合围封闭。把现有的大型封闭社区割裂为几个相对独立的小组团封闭社区。如此，既迎合了公众对围墙安全依赖的文化传统，又能确实发挥围墙的治安防范功能，同时也不影响城市道路资源的充分利用。

★本文系江苏省教育厅2017年度高校哲学社会科学研究基金项目《街区制模式下城市社区治安防控体系建设的前瞻性研究》（编号：2017SJB0457）的阶段性成果。

（作者单位：南京大学政府管理学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.010 编辑：田佳奇