美国社会保障制度的发展经验与启示

◎王楠

美国社会保障制度的发展经验与启示

◎王楠

法制化、全方位的社会保障体系推动了美国的制度建设，缓解了特定群体的生活危机，但也使美国政府财政负担日渐沉重，引发了一些社会问题。借鉴美国经验，从加快法制化建设步伐，发挥政府的首要责任主体作用，建立全方位、系统化的社会保障体系，充分利用网络信息技术等方面完善我国社会保障制度，是我们应有的选择。

美国社会保障；法制化；制度改革

美国是世界上最早实行系统的社会保障法律制度的国家。近年来，在欧洲多国因不堪过高的社会保障水平造成的沉重经济负担而陷入财政危机时，美国社会保障体系依然维持着基本正常运转，其发展经验值得我国借鉴。

美国社会保障的经验与困境

建立社会保障制度是美国成功摆脱两次世界大战之间的资本主义经济危机的原因之一。至20世纪70年代初，该制度趋于系统化，其发展既不同于英国和瑞典等纯粹的福利国家型模式，也与同属于社会保险型保障模式的德国和日本有所区别。

1.以法制化建设为保证

1935年《社会保障法》的颁布实施标志着美国社会保障制度的正式确立。它强化了劳动者个人的自我保障意识和社会互助共济观念，奠定了美国社会保障制度的基本法律框架。此后美国政府在推行社会保障事业过程中，始终坚持法律先行，建立起社会保障法律体系，以法律的强制力与约束力促成社会保障制度的完善。经过数次修改或增补，美国的社会保障法律以《社会保障法》为总纲，拥有4项养老保险类法律、3项医疗保险类法律、4项失业保险类法律、3项社会福利类法律及住房等具体法律[1]。它们在美国的立法层次很高，国家的社会保障类法律通常由美国国会通过，各州的法律也依此类推。美国《社会保障法》明确规定了联邦政府与各州政府的权责、受益者应具备的资格，以及社会保障费用的缴纳与管理办法。各级政府仅是社会保障法律文件的执行者，不得逾越法律红线，受到立法与司法机关监督。这种先立法、后执行的模式要求社会保障法律与美国社会相适应并具有规避潜在风险与问题的前瞻性。

2.主体多元化

政府是美国社会保障事业的主要推动者，但其运行主体是多元化的，主要体现在两方面：一是社会保障资金来自政府、个人、企业及社会团体。其中社会保障税由个人与企业各承担一半，分别用于退休金、伤残保险和医疗保险，企业为员工支付的社会保障费用约占社保支付总额的1/3以上，是重要的资金来源。由联邦政府、州政府及地方政府承担的款项主要用于社会福利和社会救济。二是项目运行主体多样。全国性的社会保障项目由联邦政府管理运行，各州与地方政府则获准负责地区性的项目，为地方民众谋福祉。在联邦政府内部，社会保障总署负责社会保障体系的整体运行，社保基金筹集与管理分别由税务部门和财政部下设的部门负责，劳工部负责失业救济和职工培训项目。社会团体提供了多种社会救济、培训及志愿服务，商业保险也成为社会保险的有益补充。主体多元化充分调动了多种力量参与社会保障事业的积极性，弥补了政府作为单一主体的不足。

3.全方位的社会保障体系

20世纪70年代初，美国社会保障体系建设已初见成效，受益者由65岁及以上的老年人、盲人、未成年人和残疾儿童扩及到95%的美国民众。它包括社会保险、社会福利与社会救济三类。美国社会保障向老年人、伤残者、失业者、遭遇工伤事故者和患病者提供保险金，为未参加社会保险的65岁以上的贫困老人、盲人和残疾人发放补充收入保障救济金，向退伍军人发放补助，为有未成年子女的单亲家庭提供补助，为特定人群提供食品券、公共医疗保健、教育津贴和公共住房补贴。20世纪80年代，美国的社会保障项目达300多项，已建立起全方位的社会保障体系。随着社会的发展，各类社会保障金的最低标准不断提高，失业保障金和单亲子女家庭补助几乎与低收入岗位的工资持平。这种解决社会危机的手段推动了美国国家制度建设的进一步完善，也通过确保公民的基本生活权利而增强了民众对国家的认同。

4.面临的困境

自20世纪70年代以来，美国社会保障逐渐陷入困境，与之相关的社会保障问题引人关注。一是政府财政负担日渐沉重。美国模式采用的现收现付筹集资金方式极易受人口年龄结构与人口就业比例的影响，当人口老龄化出现及就业比例下降时，费率增高势必会令人难以接受[2]。二战结束后，美国出现“婴儿潮”，人口规模急剧扩大，加之社会保障项目增多，生活成本上升引发各社保项目最低补助标准提高，导致社会保障支出不断增加，占联邦政府总支出的比重由1950年左右的10%增至近年来的50%强[3]，政府财政负担日渐沉重，财政赤字逐年增加。二是引发诸多社会问题。美国社会保障金与低收入岗位工资的相差无几，造成工作惰性在缺乏一技之长的失业者和拥有未成年子女的单亲家庭父母中滋生，这些家庭的子女受父母的影响易形成依赖心理。单亲家庭补助和儿童营养补助保证了未婚母亲的经济独立，但也造成单亲母亲家庭增多，子女在成长过程中缺失父爱。

榆槐作荫 贾云龙/摄

对我国的启示

社会保障主要通过经济手段解决社会问题，对经济发展具有间接推动作用，也是国家制度建设的重要组成部分。改革开放以来，我国社会保障向国家-社会保障制转变，社会保障体系不断系统化，但也带来一些问题，借鉴美国发展经验很有必要。

1.加快法制化建设步伐

1994年的“两江改革”（江苏省镇江市、江苏省九江市启动职工医疗保障制度改革试点）试验后，国务院逐步在全国推广医疗保险制度，此后颁布了失业保险、工伤保险、城市居民最低生活保障及农村五保供养条例等法律法规，还制定了特定群体权益保护法律等一批与社会保障事业相关的法律文件，我国的社会保障向法制化迈进了一大步，但至今并未出台专门的《社会保障法》。在社会保障事业渐成体系并面临诸多挑战时，亟须出台《社会保障法》为之提供法律依据和法律保证，明确国家、用人单位与个人等主体间的关系及各自的权利与义务，建立社会保障基金的筹集、征缴、管理、运行、发放和监督的有效机制，使社会保障事业沿着法治化的轨道稳步前进。

2.发挥政府的首要责任主体作用

一是政府应做好社会保障制度的顶层设计，将涵盖全体公民的无差别的社会保障权作为社会保障事业的奋斗目标。在扶危济困、保障公民基本生活权利的同时，帮助劳动者树立正确的工作伦理观，通过“以工代赈”等方式引导受助者从事公益活动，杜绝懒人思想滋生。二是坚持公平优先，着力提高政府部门工作效率。建议重新划分各部门职权，由人社部负责社会保障总体工作，将卫计委负责的新型农村合作医疗、民政部负责的社会保障和社会福利工作交由人社部负责，确保政出一门；其他政府机构在资金预算、费用收缴和资金管理项目运行等方面全力协助，提高社会保障工作效率，避免分割推进与制度碎片化。

3.建立全方位、系统化的社会保障体系

一是在实行养老、医疗、失业、工伤及生育保险等全民共享的基本社会保障的同时，扩大项目数量及增加涵盖对象类别，使残疾人、单亲家庭及农村留守儿童等群体成为受益者。实现扶助手段多样化，在实行经济扶助的同时，对失业者及进城务工农民进行求职与劳动技能培训，对单亲家庭父母进行子女教育方法培训，对农村留守儿童进行心理关怀和疏导，组织志愿者为留守儿童祖父母分担部分体力劳动。二是坚持统分结合，基本社会保障实现全国一盘棋，由国务院负责推行实施，避免因地区经济发展差异引发的不平衡。在此基础上，允许各地方因地制宜，推行符合当地实际的社会保障项目作为补充。三是缩小城乡差距，改变农村地区各项社会保障相对滞后的现状。将农村与城市医疗保障合二为一，实现医疗保险的全国一体化，真正实现全体公民无差别的社会保障权。四是通过减免税收及其他政策倾斜鼓励基金会及慈善组织等社会团体参与社会保障，规范商业保险的运作，使两者更好地为民众分担生活风险。

4.充分利用网络信息技术

网络信息技术的发展为新型社会保障体系的建设提供了技术支持，解决了人口流动带来的管理不便。借鉴美国经验，在实现基本社会保障全国一盘棋基础上，通过计算机网络调用个人的社会保障信息，实现全国范围内的缴费和社会保障金领取。另外，尽快使延迟退休政策落地，并在实行延迟退休时努力创造新的工作机会，避免出现青年人就业难的新问题。

5.做好配套制度改革

做好户籍制度改革，通过取消城乡居民的户籍差别为城乡社会保障一体化消除户籍障碍奠定基础。医疗领域改革与医疗保险改革休戚相关，我国应加强对药品生产、流通与使用环节的监管，力促药物价格下降。将门诊纳入医保统筹范围内，避免患者为报销医疗费用而小病大看；加强公立医院医疗手段使用的监督与审核，避免过度治疗，降低患者医疗费用支出和医保统筹数额。

[1]高晓燕，刘琪，李腾. 美国社会保障制度及其发展——兼谈我国社会保障制度改革. 开发研究，2016：153.

[2]秦立建. 社会保障学-理论·制度·实践. 高等教育出版社，2016：68.

[3]徐晓新，高世楫，张秀兰. 从美国社会保障体系演进历程看现代国家建设. 经济社会体制比较，2013：178.

（作者单位：西北大学中东研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.021 编辑：张涵