多措并举应对人口老龄化

◎ 文/程承坪

多措并举应对人口老龄化

◎ 文/程承坪

截至今年2月，我国60岁以上的老年人口已超过2亿，占总人口的14.9%，而且人口老龄化的速度在不断加快。与发达国家“先富后老”的人口老龄化不同，我国是“未富先老”，物质基础不够厚实，科技不够发达，社会保障制度还不够完善，因而面临的挑战更加严峻。为此，我们必须立足现实，着眼未来，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，多措并举应对人口老龄化。

完善法律法规有序应对人口老龄化

1.国外人口老龄化国家法律概况

从先期进入人口老龄化国家采取的有效应对举措中，我们可以看到一个共同的特点，即不断完善法律法规，通过制定法律法规规范老龄服务事业和产业。如美国与人口老龄化有关的法律法规有《社会保障法》、《美国老年人法》、《老人志愿工作方案》、《老年人营养方案》、《老年人社区服务就业法》、《禁止歧视老年人就业法》、《老年人正义方案》等；英国有《养老金法案》、《国民保险法》、《福利改革与养老金法》、《退休金法》、《退休金信用法》、《社会保障法案》等；日本有《退休金法》、《工人养老金保险法》、《老年人再就业法》、《国民健康保险法》、《国民养老保险法》、《老年福利法》、《老年保健法》、《护理保险法》、《高龄居住法》、《高龄者虐待防治法》等；新加坡不但出台了一系列与人口老龄化有关的法律法规，还出台了具有儒家“孝”文化传统特色的《赡养父母法》。先期进入人口老龄化国家出台的针对人口老龄化的专门性法律法规为其应对人口老龄化挑战提供了法律依据，避免了老龄服务事业和产业的无序性和盲目性，值得我国借鉴。

2.我国人口老龄化立法工作亟待完善

目前我国关于人口老龄化方面的立法工作还处于探索阶段，出台的法律法规还比较少，法律文件只有《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年）、《中华人民共和国社会保险法》（2010年），以及政府部门规章《社会福利机构管理暂行办法》（1999年）、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（2008年）、《关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013年）等，不但缺乏有针对性的部门法，而且还缺乏体系性，这种局面远不能适应当下人口老龄化速度快、人数多、面对问题复杂的现状，需要尽快加以改变。

统筹公共政策协力应对人口老龄化

1.单一的政策难以应对人口老龄化

目前，世界所有的发达国家均已进入人口老龄化，发展中国家也在大举迈入人口老龄化国家的行列，人口老龄化将成为人类社会的常态。人口老龄化将带来社会运行状态的深刻变革，它不仅仅是一个社会人口年龄结构的变化，而且还将影响利益分配结构、家庭结构、产业结构、就业结构、城乡结构、区域结构和阶层结构等的变化。这样一种深刻的社会变革，仅靠单一的政策变化是难以应对的。如单纯改变人口政策并不足以应对人口老龄化问题，因为人口的老龄化不仅仅是出生率的下降所导致，还涉及到人口寿命的延长，不可能因为生育政策的改变而得到逆转。再如单纯地改变养老保险政策也不足以完全解决当前养老保险金支付不足的问题，因为养老保险金不足还涉及到劳动生产率、劳动适龄人口的劳动力参与率、老年人劳动力参与率以及退休制度等许多方面。

2.人口老龄化的多层次需要各部门政策协调合作

人口老龄化从社会层面考察，涉及到医疗卫生体制、住房制度、劳动力流动制度、婚姻制度、家庭结构、代际关系以及公共安全等方方面面；从经济层面考察，涉及到投资、消费、储蓄、税收、社会福利、产业结构、城乡结构、区域结构、代际利益的分配等；从文化层面考察，涉及到思想观念、工作方式、生活态度、文明样式等的变迁；从政治层面考察，涉及到不同人口群体之间的关系及其权利的配置。因此，应对人口老龄化问题是一个系统工程，不可能仅由某一部门出台的单项政策而得到解决，必须是各部门政策的合作协调，才能达到预期效果。

创新各项制度积极应对人口老龄化

1.创新退休制度

人口老龄化将引致深刻的社会变革，需要创新各项制度化解新问题、新矛盾。如人的寿命延长，表明人的健康状况得到根本提高，相应地人们提供劳动的时间也会增加。因此延长退休年龄是一个必然的制度选择。当今发达国家，如英国、德国、西班牙、瑞典、荷兰、芬兰、墨西哥、日本等国家的法定退休年龄是65岁，而冰岛和挪威则是67岁，美国也将逐步把退休年龄推迟到67岁。

2.创新养老保险和医疗保障制度

养老保险制度和医疗保障制度是应对人口老龄化的重要制度之一，但当前我国养老保险制度和医疗保障制度呈“碎片化”的特点，机关、事业单位、企业和农村4种养老保障模式，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险3种医疗保障模式，费用来源不同、保障程度不一，彼此独立，各省市养老保险制度和医疗保障制度也存在差异，相互之间不能转接和调节。这一状况既不能体现公平，也不利于人员的流动，还不能最大程度地发挥养老保险和医疗保障的风险规避功能和互济功能。因此，需要制度创新，既要提高养老保险和医疗保障的覆盖面和保障程度，又要提高一体化水平，从而最大程度地发挥养老保险制度和医疗保障制度在应对人口老龄化中的积极作用，促进经济社会的和谐发展。

3.发挥家庭养老保障功能

家庭养老是“少花钱、多办事、办好事”的有效机制，我国处于“未富先老”的历史阶段，政府财政还没有能力承担老年人的全部物质需要和服务需要，因此家庭养老功能不可忽视。中华民族具有“孝”文化的传统美德，新加坡将“孝”文化在养老中制度化的做法值得我国借鉴。根据我国国情，把西方国家的社会福利制度与我国“孝”文化传统进行整合加以制度创新，实行“以居家养老为主、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老制度模式是一种现实的选择。

4.实施“倒按揭”制度

为缓解人口老龄化普遍存在的老年人生活开支与养老金不足的矛盾，许多发达国家实施了“倒按揭”制度，取得了显著成效，既盘活了老年人的存量资产，又提高了老年人的消费水平和生活水平，实践证明这是一项成功的制度创新。但这一制度在我国还没有有效开展。为了贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发（2013）35号）的精神，中国保监会决定从今年7月1日起至2016年6月30日止在京沪穗汉4个城市开展老年人住房反向抵押养老保险试点。

更新思想观念从容应对人口老龄化

1.提高生命质量的新观念

应对人口老龄化面临众多挑战，提高生命质量是应对挑战的有效措施之一，为此我们应当树立“健康老龄化”、“积极老龄化”两种新观念。健康老龄化强调人的不同年龄阶段是一个相互关联的过程，晚年健康状况很大程度上取决于早年生活的积累。一个人的身体状况、心理素质，以及知识、能力等多是在青年，甚至是孩童时代积累起来的。因此，应树立全生命周期的健康观念，这既可以提高生命质量和健康资本，从而提高老年人创造社会财富的能力，又可以大大降低老年人医疗保健费用的支出。老年人的健康和医疗保健费用支出问题还可以通过对年轻人的健康投资和全社会生活方式和行为方式的改变而得到改善，老年人的养老金问题也可以通过提高年轻人的劳动生产率和老年人的劳动力参与率得到缓解。积极老龄化与健康老龄化相衔接，强调老龄化问题不只是老年人的事，应当全民参与，从我做起、从现在做起、从孩提时代做起。

2.更新老年人就业观念

提高老年人自我抚养能力，减轻抚养负担是应对人口老龄化挑战的有效措施。要实现老年人充分就业需要更新两个观念∶一是认为老年人就业会影响年轻人就业，这是一大误区。事实上，老年人与年轻人在就业方面存在较大差异，具有很强的互补性，年轻人主要从事以力量性、前沿性、创新性、市场性等为特点的全日制为主的职业，而老年人则主要从事以公益性、社会性、经验性、知识性等为特点的非全日制为主的职业。二是要摈弃只有从事固定的、全日制的、有收益的劳动才是就业的理念，树立弹性的、非全日制的劳动，甚至志愿服务也是就业的理念。一些发达国家的非政府组织和志愿者团体中老年人的比例很高，通过这种方式使老年人融入社会，贡献自身的经验、知识，同时也为老年人带来满足感和成就感。

3.开发利用老龄人力资源的观念

通过多种途径和方法为老年人提供就业或劳动的机会是国外普遍的做法，同时也有利于开发利用老龄人力资源。如日本组织“花甲专家”从事海外协助工作，德国组织老专家对发展中国家进行技术援助活动等。我国有6000万老龄人力资源有待开发，其中离退休的科技工作者约有600万人，仅老专家、老教授就有240万-300万人，预计今后每年还有20万-25万的老专家、老教授退休。当前，如何开发利用这些宝贵的老龄人力资源是我国亟待解决的重要课题。

开发老龄产业有效应对人口老龄化

1.发展符合老年人消费需求的产品和服务

规模庞大的老年群体同时也是巨大的消费群体，但老年人的消费需求与年轻人不完全相同，有其自身的特点。符合老年人消费需求的产品或服务可分为4大类∶一是为老年人提供养老服务和照料的产品或服务，如家政服务、长期护理服务、卫生保健服务等；二是养老机构和设施，主要包括养老院、敬老院、老年公寓等房地产及相关设施的开发；三是为老年人这一特殊群体研制和生产的产品或服务，如老年生活用品、保健产品、金融理财产品、老年旅游产品等；四是老年人再教育和培训的产品或服务，同时还包括为老年护理和服务人员的项目培训等。

2.发展银发产业

在国外，老龄产业也称“银发经济”，被视为最具活力和前途的产业之一。日本政府计划利用医疗和看护产业的巨大规模，将其发展成为新兴的服务产业以拉动未来经济增长。美国大力发展老年房地产及其相关产业。芬兰和瑞典通过为老年人提供周到的家政服务、医疗保健服务、房屋维修改造服务、教育咨询服务等带动了老龄产业的发展，提供了大量的就业岗位，促进了经济增长。

人口老龄化客观上要求调整现有的产业结构，以满足老年人对物质和精神文化生活的特殊需求。在我国，仅养老服务业就具有巨大的发展潜力。根据全国老龄办的测算，2010年城市居家养老服务中仅家政服务和护理服务潜在的市场规模已超过1300亿元，到2020年将超过5000亿元，“十一五”期间每年增加约150亿元，2010-2020年每年增加约370亿元。同时，养老服务具有很强的就业容纳力，按照就业人员与有需求的老年人数1∶10的比例计算，到“十二五”末，我国老年人护理服务和生活照料直接新增养老服务就业岗位500万个，到2020年将达到710万个。2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约有3300万，其中完全失能老年人有1036万，到“十二五”期末，部分失能和完全失能老年人将达4000万人，这些老年人绝大部分需要在养老机构养老。

因此，发展银发产业不但有助于满足老年人的需求，扩大内需，促进产业结构和经济增长方式的转变，也有利于促进就业。

3.发展老龄产业需要做的工作

一是制定科学的老龄产业发展规划；二是制定老龄产业的产品和服务的质量标准、行业规范、管理制度和评价体系；三是加大老龄产品或服务的研发力度；四要加大培养适应老龄产业发展的人才队伍。

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

编辑：王慧