我国民族地区行政区划的历史变迁

田烨 王存祖

【摘 要】我国自秦汉以来就是统一的多民族国家，对民族地区的治理模式关系到国家的统一和社会的稳定，历史上封建王朝采用了不同的行政区划模式管理民族地区。中华人民共和国成立后，我国建立自治区、自治州、自治县三级行政建制管理民族地区，一方面维护了国家的统一，另一方面也实现了少数民族的自治权利，成为我国历史上民族地区行政区划的一个伟大创举。

【关键词】民族地区;行政区划;历史演变

【作 者】田烨，兰州大学西北少数民族研究中心、历史文化学院教授，博士生导师;王存祖，蘭州大学西北少数民族研究中心、历史文化学院博士研究生。甘肃兰州，730000。

【中图分类号】K928.2  【文献标识码】A  【文章编号】1004-454X（2020）04-0099-010

行政区划是一个融合地理因素、文化因素、历史因素和政治因素的概念，其形成的前提是统一的中央集权制国家的建立。我国自秦朝开始，正式建立了一个统一的中央集权制国家，对所辖领土进行分级管理，从而开创了行政区划的历史。学界普遍认为汉族形成于秦汉时期。[1]汉族形成后，才有少数民族及民族地区的概念。虽然古人并未使用“民族地区”一词来指代非汉族分布区域（在有些文献中被称为边疆地区），但历史上边疆地区未必完全是少数民族聚居地区。从古至今，少数民族聚居地区始终存在并未发生较大的改变，因此本文使用“民族地区”一词来指代历史上少数民族聚居地区。

通过前期文献检索发现，目前国内学术界大多从“治人”的角度来研究历史上统治阶级对少数民族的治理，如研究不同历史时期的民族政策、民族关系、民族问题等，少有学者从“治地”的角度来探索历史上统治阶级对民族地区的管理，特别是对历史上封建王朝对民族地区设置的行政区划进行研究。因此，本文通过追溯历史上我国民族地区行政区划的设置情况，对我国民族地区行政区划的历史变迁进行梳理，探讨不同历史时期民族地区行政区划的设置特点及其成效。

一、秦汉时期民族地区的行政区划

公元前221年秦国结束了多国林立的战国时代，统一中国，建立了我国历史上第一个统一的中央集权制的多民族国家。秦朝建立之初，就开展了北击匈奴、南攻百越扩大疆土的战争，从而使秦朝疆域得到迅猛扩张，“东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北向户，北据河为塞，并阴山至辽东”，达到前所未有的水平。在行政区划方面，秦朝在全国设置了郡、县二级行政区划建制，同时在民族地区设立“道”，实现了对地方政权直接有效的控制。“道”是秦朝民族地区特有的行政建制，道的行政长官称为“啬夫”。郡、县、道长官均由中央任免，对中央负责。[2]96例如，秦伐西戎后设置了豲道（今武山县）、狄道（今临洮县）等，其中豲道为豲戎人（西戎部族的一支）聚居的地方，狄道为狄人（也称为翟人）聚居的地方，“道”名往往直接以少数民族的族称命名。

秦始皇三十三年（前214）秦朝在岭南百越地区设置了桂林、南海、象三郡。岭南百越地区是古代百越族群聚居之所，被统治者称为“蛮夷”之地。古书上所谓狼、獞、猺、獠、狸等，多为对百越诸族的蔑称。[3]秦朝在当地设立的三郡，既辖县同时也辖道，并保留百越诸族以往的“君长”统治旧制。清代著名史学家钱大昕曾指出，秦朝“虽初有郡名，仍令其君长治之”（见《潜研堂文集》《秦三十六郡考》），文中所指的就是秦朝在少数民族聚居地区实行特殊的行政管理模式。

有学者认为，秦朝在少数民族聚居地区还设置了“属邦”的行政建制。1本文认为属邦不是秦朝的行政建制，而是秦朝中央主管少数民族事务的机构。一是现有的文献资料中没有明确记载秦朝设立过多少个属邦;二是根据文献记载，属邦应为机构名称，其行政长官为点属邦。《汉书·公卿百官表》曾记载：“典属国，秦官，掌蛮夷降者”。2为加强对少数民族的管理，秦朝颁布了《属邦律》，成为目前发现的我国历史上第一部少数民族法律文本。

汉朝沿袭了秦朝的行政区划体系，继续以“道”作为民族地区的行政建制。《汉书·百官公卿表》中曾写道“有蛮夷曰道”[4]742，《后汉书》也曾记载“凡县主蛮夷曰道”[5]3623。《汉书·地理志》指出，在西汉平帝统治时期，全国共有32个道，《后汉书·仲长统传》李贤注则统计汉平帝时有34个道3。随着少数民族地区被纳入秦汉版图，各民族间的交往交流逐渐频繁，民族特殊性逐渐减少，道作为少数民族地区特殊的行政建制的必要性也在减弱，道建制逐渐向县建制转变。因此，秦代设置的一些道在汉朝被废止或被并入其他地区，如青衣道、督道被废，绵诸道在东汉时期被并入陇县;有的改制为县，如夷道在西汉时被改为夷道县，狄道在东汉改为狄道县。

汉武帝积极开拓疆域，新开的河西、辽东及南越地区也是少数民族聚居地区，汉朝对于这些区域并没有采用道建制管辖，而是采用传统的郡县制度，同时新设“属国”这一行政建制。如在河西地区设立武威、张掖、酒泉、敦煌等郡，同时建立部分属国，其行政地位与郡相当。例如，汉武帝元狩二年（前121），西汉王朝在河西战役中取得胜利，匈奴浑邪王率众约4万人归降汉朝，汉朝将其从原居住地河西走廊搬迁至黄河以南的上郡、陇西、朔方、北地、云中等5郡的故塞之外，分别设置了5个属国进行管辖。《汉书·卫青霍去病传》记载：“乃分处降者於边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗为属国。”从汉武帝开始，历尽昭、宣二帝，史书明确记载的属国共有7个——安定属国、西河属国、上郡属国、五原属国、天水属国、金城属国、张掖属国。属国的设置本是为了管理归降的少数民族，由于少数民族的离开或者集体叛逃等情况，属国多不稳定，特别是西汉后期，随着国力的衰落，中央政权对属国的控制能力减弱，属国逐渐被废止。此外，西汉还在民族地区新设了都护府这一行政建制。在汉宣帝神爵二年（前60），西汉中央政府在西域乌垒城设立西域都护府，西域都护府由西汉中央政府直辖，作为西域都护府最高军政长官的西域都护由西汉中央政府直接任命，代表中央政府专管地方军政事务。[6]都护府的管理方式和政区形式根据当地民族的具体情況而定，与内地汉族地区的管理方式截然不同。

东汉时期的很多政策制度沿袭西汉，其中属国制度也得以重新建立。东汉光武帝时期，中央政府恢复了安定属国、张掖属国，新建立了越雋西部属国，属国制度开始复兴。[7]285和帝时期又恢复了西河属国和上郡属国。安帝时期属国建置进一步完善发展，设置了一系列新的属国，这些属国主要由切郡而设，也被称为比郡属国，主要包括广汉属国、犍为属国、蜀郡属国、居延属国、酒泉属国、辽东属国等。汉献帝时期，中央政府又新建了巴东属国。汉朝设立的属国这一行政建制具有双重属性，与道建制不同，属国一方面是汉朝的正式行政建制之一，屬于汉朝行政区划的一部分;另一方面又与汉朝其他的行政建制不同，属国享有保留本民族原来的“国号”和风俗习惯的特殊权力，具有比较大的“自治”权。到汉献帝时期，随着属国内各民族交往的增加，部分属国内的少数民族逐步华夏化，一些属国开始被改为郡，如居延属国改为西海郡，犍为属国改为朱提郡，等等。

为归口统一管理民族地区，汉朝沿袭秦朝，在中央设置了典属国（为避讳改典属邦为典属国），对外负责同周边各国交往事宜，对内负责国内的少数民族事务，主要从官有九译令，承担翻译各少数民族语言的任务。汉成帝河平元年（前28），典属国这一中央机构被撤销，并入大鸿胪中。

二、魏晋南北朝时期的民族地区行政区划

三国时期大致继承东汉的疆域及政区制度，一些由于战乱被废置的属国得到重新设立。如魏少帝于正始五年（244）重新设立辽东属国，管理归附的鲜卑人。《三国志·魏书·三少帝纪》记载：“九月，鲜卑内附，置辽东属国，立昌黎县以居之。”[8]120蜀汉在原巴东属国所辖地区内建立涪陵属国，用以管理当地的夷人。延熙十一年（248），涪陵属国的部分夷人反叛，杀死属国都尉，蜀后主刘禅派兵平息了叛乱，两年后撤销涪陵属国，改设汉平县，划归涪陵郡管辖。孙吴末帝孙皓时期，吴国在岭南越人聚居地方设立九真属国，西晋灭孙吴后，九真属国被撤销，建立了九真郡。此外，永安三年（260），孙吴景帝孙休析合浦郡设立了合浦属国，辖有平山、兴道、宁浦三县，当地的少数民族主要为越人。

西晋统一全国之后，将行政区划体系分为州、郡、县三级。作为曾经治理少数民族地区的道建制和属国建制，随着当地少数民族逐渐华夏化，被改成县制和郡制。在晋朝的行政区划体系中，已无道建制和属国建制，曾经的道在一些县的名称中还有保留，如狄道县、豲道县、故道县、僰道县、严道县、夷道县、连道县、泠道县、西道县等。属国建制已经消失，一些属国在三国时期就已改郡，如辽东属国在曹魏时期复建不久后就被改为昌黎郡，广汉属国复建不久后也被蜀汉改为阴平郡。另一部分属国在西晋时期被改为郡，如九真属国被改为九真郡，合浦属国被改为宁浦郡等。

西晋末期北方和西方的少数民族趁八王之乱导致西晋国力衰弱之际，灭亡了西晋。晋朝皇室和北方黄河流域的广大居民因避乱而进入长江流域，在江南地区建立东晋，北方地区陷入匈奴、羯、鲜卑、氐、羌等少数民族和汉族争斗的混乱之中，先后建立多个国家，进入东晋十六国时期。为了加强对蛮族1的控制，东晋安帝在蛮族集中的地区2设置宁蛮府，由雍州刺史兼领宁蛮校尉。南朝宋、齐、梁三代保留了这一建制，直至梁元帝承圣三年（554）西魏占领襄阳后，宁蛮府才被撤销。

这一时期的南北各政权在行政管理上大多沿袭之前的制度，实行州、郡、县三级行政区划。在管理方面，北方一些国家如前赵、后赵、前燕等采取胡汉分治的政策，居于统治地位的少数民族和其他少数民族共同构成胡官大单于系统，汉人则属于汉式职官系统。[9]108～113如前赵皇帝刘聪在辖区内“置左右司隶，各领户二十余万，万户置一内史，凡内史四十三”，以统治汉人;同时设置大单于以及在大单于之下设左、右辅“各主六夷十万落，万落置一都尉”，以统治胡人。[10]2665

南北朝时期南朝在少数民族聚居区设置僚郡、俚郡、左郡、左县等行政建制，对少数民族聚居地区进行治理。僚郡、俚郡之名首见于萧齐时期，《南齐书·州郡志》记载了5个僚郡和1个俚郡，分别为东宕渠僚郡、越雋僚郡、沈黎僚郡、甘松僚郡、始平僚郡和吴春俚郡，前5个僚郡属益州管辖，吴春俚郡归越州管辖。这些地区为僚人、俚人聚居区，朝廷通过授予当地少数民族首领名号，采取“以夷治夷”的方式，利用俚僚首领对这些地区实行间接统治。到萧梁时期，这一类行政建制被撤销，改为普通郡制，如始平僚郡更改为始平郡，东宕渠僚郡改为东宕渠郡，等等。

左郡、左县之名首见于刘宋。根据《宋书·州郡志》记载，刘宋曾在少数民族聚居地区设立7个左郡1和40个左县2，左郡左县在萧齐时期得到了进一步增设。据《南齐书·州郡志》统计，南齐共设有33个左郡3和111个左县4，主要分布在今安徽、河南、湖北三省以大别山为中心的地带，当地聚居着五水蛮人。左郡和左县的行政长官为当地的少数民族首领，采取以夷治夷之策。[11]随着五水蛮人与汉人的不断交流，到隋唐时期，五水蛮完全华夏化，与汉人一同被编户齐民，左郡、左县也被改为普通郡县。

北朝时期北魏起初沿袭了十六国时期胡汉分治的制度。在结束北方纷乱后，北魏道武帝拓跋珪采取了“离散部落”的改革，将少数民族的部族组织解散，使部民成为编民，进而实施郡县制度。此外，十六国及北魏前期主要设置于少数民族聚居地区以及战略要地的军镇、护军等镇戍制度也开始向郡县制转变，特别是孝文帝迁都洛阳加速华夏化后，镇戍制度逐渐被废除，镇被改为州或郡，戍被改为县。发生在北魏正光五年（524）的六镇（沃野镇、怀朔镇、武川镇、抚冥镇、柔玄镇、怀荒镇）之乱加速了这一转变。到北魏后期，传统的郡县制得到重新确立，只有边境地区还保留着少量纯粹军事性质的镇戍。

魏晋南北朝延续了汉朝时建立的大鸿胪掌管外交及少数民族事务的制度，各朝中央大都设有大鸿胪这一机构，其行政长官为鸿胪寺卿。西晋时期吏部尚书山涛曾说：“鸿胪职主胡事，前后给之，率多不善，今当选御史丞，力收旧人。”[12]885这里所谓鸿胪“主胡事”，实际上就是汉代所谓掌“外国夷狄”事。[13]因此，魏晋南北朝时期大鸿胪掌管少数民族事务的这一基本职能与汉代一致。

三、隋朝至宋朝时期的民族地区行政区划

581年杨坚接受北周静帝宇文阐的禅让，以此建立了隋朝。根据《隋书·地理志序》记载，北朝的周朝末年，共有211个州，580个郡，1124个县。可见南北朝后期的州、郡、县三级行政区划制度已非常混乱，因此隋文帝废除了郡这一行政建制，实行以州领县的两级行政区划制度。之后，隋炀帝杨广于大业三年（607）又将州改为郡，从形式上恢复了秦朝的郡县制，当时全国共设190个郡、1255个县。在少数民族聚居地区，隋朝没有设立特殊的行政建制，而是采用普通的行政建制进行统一管理。例如隋朝在战胜西突厥后，取得了今新疆哈密地区，于大业四年（608）设置伊吾郡;之后，隋朝又趁吐谷浑被铁勒打败之机，消灭吐谷浑，取得了它的故地，于大业五年（609）设置鄯善郡（治所在今新疆若羌县）、且末郡（治所在今新疆且末县南）、西海郡（治所在今青海湖西古伏俟城）和河源郡（治所在今青海兴海县东南）4个郡。在岭南地区，隋朝统治者与少数民族首领交好，曾通过册封冼夫人为谯国夫人来管理岭南地区的少数民族。“仍开谯国夫人幕府，置长史以下官属，给印章，听发部落六州兵马，若有机急，便宜行事。”[14]1803隋朝还在俚族聚居地海南岛设置珠崖、儋耳、临振三郡，把海南俚人地区纳入了全国统一的郡县制。隋朝在中央也沿袭旧制设鸿胪寺，以此作为管理少数民族事务的机构。

唐武德元年（618）改郡为州，此后除了在天宝元年至乾元元年（742～758）实行郡县制以外，其余时间均实行州县制，州（府）之上的道只是作为监察区存在，不是实的行政建制。此外，唐朝继承了汉朝的都护府制度对归附的少数民族进行管理，通过在边疆少数民族地区设置州县，使各部首领管理本部。唐朝最早于贞观四年（630）设立羁縻都督府。《新唐书》记载了羁縻都督府（边州都督府）的设置过程，“唐兴，初未暇于四夷。自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落，列置州县，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭”[15]1119。《旧唐书》也曾详细记载：“太宗遂用其计，於朔方之地，自幽州至灵州置顺、祐、化、长四州都督府;又分颉利之地六州，左置定襄都督府，右置云中都督府，以统其众。”[16]5163在这一时期，唐朝在东突厥故地设立定襄、云中、顺州、祐州、化州、长州6个羁縻都督府，用以安置归降的东突厥部众。唐朝在其他边疆少数民族地区和内地少数民族地区，也按照少数民族人口规模和属地大小，分别设置羁縻都督府、羁縻州或羁縻县，任命少数民族首领为世袭都督、刺史、县令。《新唐书·地理志》有《羁縻州》专条记载，唐代共有羁縻府州856个，其中羁縻都督府94个，羁縻州762个，分属关内、河北、陇右、江南、剑南、岭南诸道。如西域十六国、渤海皆为唐之都督府。1羁縻州最早出现在唐高祖武德年间，根据《旧唐书·地理志二》记载，“武德初置（慎州），隶营州，领涑沫靺鞨乌素固部落”。羁縻县最早于何时出现不祥，《新唐书·地理志》对羁縻县曾有记载：“慎州武德初以涑沫、乌素固部落置。侨治良乡之故都乡城。县一：逢龙。”[15]1127逢龙县即为慎州下辖的羁縻县。《新唐书·地理志》记载的羁縻县有597个。唐朝的羁縻州县主要为人口较少的少数民族而设置，名称也与普通的州县类似，但羁縻州县管辖的人口以及辖区规模小于普通的州县，而且其上级行政机构为都护府和羁縻都督府。都护府、羁縻都督府、羁縻州、羁縻县共同构成了唐朝的少数民族地区行政区划。在唐朝前期，羁縻州县主要由都护府和羁縻都督府管理，随着唐朝后期实力的衰落，一些都护府、羁縻都督府名存实亡，羁縻州县开始由沿边节度使兼任的押蕃使管理。

唐朝初期也沿袭旧制设立鸿胪寺，作为管理少数民族事务的专门机构，之后在高宗龙朔年间（661～663）将鸿胪寺改为同文寺，又在武则天光宅元年（684）将同文寺改为司宾寺，之后在中宗神龙年间（705～707）又恢复为鸿胪寺，下设“典客署”，置“令”“丞”等官职，专司民族工作事宜。

安史之乱后，藩镇割据局面形成，唐王朝最终灭亡。中国历史进入五代十国时期，其中后唐、后晋、后汉为少数民族沙陀族建立，这一时期的行政区划也延续了唐朝的州县制。

北宋统一中原后，为改变地方割据的弊病，将部分权力收归中央，统治者采取了分路而治的模式，建立了路—府、州、军（在唐朝为军区，五代以后逐渐演变为行政区）、监—县三级政区。由于当时北方少数民族实力强大，北宋未收复唐朝时在北方建立的羁縻州县，只在南方少数民族地區推行羁縻州县制。如“侬智高反，朝廷讨平之。因其疆域，参唐制，分析其种落，大者为州，小者为县，又小者为洞，凡五十馀所。推其长雄者首领，籍其民为壮丁，以藩篱内郡，障防外蛮，缓急追集备御，制如官军”[17]147～148。北宋建立的羁縻州、羁縻县以及羁縻洞建制主要分布于荆湖路、夔州路、成都府路、潼川府路（今湘鄂西、四川、贵州、广西一带）。北宋任命少数民族首领为羁縻州、县、洞的知州、知县、知洞等职，子孙世袭，贡赋不入户部。虽然北宋继续推行羁縻制度，但其羁縻制度不仅比唐朝宽松，也比后世的土司制度松弛。[18]到了南宋时期，随着国力衰落，中央政权对羁縻州县的管理进一步松弛，许多羁縻州县久不朝贡，往往失去州号并脱离羁縻体制。[19]

北宋重新设立了鸿胪寺，其行政长官为鸿胪寺卿，负责“四夷朝贡、宴劳、给赐、送迎之事”[20]。鸿胪寺既负责国内少数民族事务，也负责外交事务。到了南宋时期，鸿胪寺被废除，少数民族事务改归礼部负责。

四、元朝至民国时期的民族地区行政区划

元朝建立了行省制度，全国共分为10个行省，行省以下设路、府、州、县等行政建制。元朝在中央设置总管政务的中书省，在地方设置行中书省（简称行省），作为地方最高一级的行政建制。针对少数民族聚居地区，元朝实行了两种管理模式。一种是将北方少数民族地区统一划归为各行省管辖，针对女真、党项、契丹、羌等少数民族聚居地区，在行省内设置路、府、州、县等行政建制进行管辖，这和汉族地区的管理模式相似。另一种是特殊的管理模式，主要包括两种类型：

一种是针对吐蕃人聚居的藏、青、甘、川地区，元朝一方面在中央设立宣政院进行专门管辖;另一方面在地方上把吐蕃地区划分为3个行政区域（乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府、吐蕃等路宣慰使司都元帅府、吐蕃等处宣慰使司都元帅府），这3个地方由中央管理机构宣政院统一管理。[21]吐蕃地区相当于元朝的一个行省级政区，宣政院作为该地区的主管机构并不设在当地，而是设在都城元大都，当本辖区发生重大事件时，宣政院派遣“分院”前去处理，事情结束后撤回。

另一种是针对南方地区的少数民族，元朝建立土司制度。例如针对分布在四川境内的氐人、羌人等少数民族，在四川行省建立了上罗计、下罗计等长官司和四十六囤蛮夷千户所等行政建制，任命少数民族首领为行政长官进行管辖。针对分布在云南境内的白人、罗罗、金齿百夷、末些蛮、土僚蛮等少数民族，在云南诸路行省下设丽江路军民宣抚司、大理金齿等处宣慰使司都元帅府、乌撒乌蒙等处宣慰使司等行政建制，册封当地土著首领官职，实行土官制度，同时派流官进行制约。针对分布在湖广地区的壮、苗、瑶、黎等少数民族，在湖广行省下设立海北海南道宣慰使司都元帅府、广西两江道宣慰使司都元帅府和15个安抚司进行管理。《元史·地理志六》记载：“湖广等处行中书省，为路三十、州十三、府三、安抚司十五、军三，属府三，属州十七，属县一百五十，管番民总管一。”[22]1523元朝在南方少数民族地区实行土司制度，将任用土官与设置行政建制相结合，从而把土官纳入国家官吏体系管理，促进了南方少数民族的华夏化。

此外，在南部、西南、东北、西北等边疆地区，元朝构建了藩属国体系，包括安南、占城、缅甸、高丽以及四大汗国。其中高丽王朝与缅甸蒲甘王朝是元朝直属的藩属国，曾设立了特别行政区征东行省与缅中行省进行管理。在元成宗时期，西北地区的窝阔台汗国、钦察汗国、察合台汗国、伊儿汗国正式承认元朝的宗主地位，成为元朝的藩属国。

明朝取代元朝后，废除了行省制度，将全国划分为13个承宣布政使司（习惯上仍称行省），下辖各府、州、县及羁縻诸司。明朝在少数民族地区设置的行政区划主要有三种形式：

第一种是沿袭唐制，设立羁縻制度，主要在东北地区和西北地区。在陕西行都指挥使司以西的西北少数民族地区，明代前期在今甘肃、新疆、青海交界地区设有7个羁縻卫所——“关西七卫”1，任命当地少数民族首领为这些羁縻卫所的长官，一般不干涉卫所的内部事务，卫所亦不需向地方缴纳赋税，他们拥有较大的自治权。这些卫所官员奉明朝为正朔，定期进行朝贡，以示接受明朝统治。[23]在蒙古、女真等少数民族聚居的东北地区，明朝加强了管辖。永乐二年（1404），明朝在黑龙江、乌苏里江、松花江以及嫩江流域设立奴儿干卫，以加强对东北少数民族地区的管理，七年后奴儿干卫正式升级为奴儿干都司，在此期间共设了130多个羁縻卫所，范围遍及鄂嫩河、嫩江、松花江、黑龙江、乌苏里江流域等广大地区。[24]奴儿干都司建立后，继续设立相关羁縻卫所。据《明史·兵二》记载，奴儿干都司下辖羁縻卫所包括朵颜、泰宁、建州、福余等共384卫，兀者托温、哈鲁门山、兀者揆野木等24千户所。

第二种是沿袭元制，继续在南方少数民族地区推行土司制度。明朝在南方民族地区设置的土府州县及土司，一般依据辖地范围、人口数量等因素进行设置。据《明史·地理志》载，明朝有土府十九、土州四十七、土县六，宣慰司十一、宣抚司十、安抚司二十二、招讨司一、长官司一百六十九、蛮夷长官司五。这些土府州县及土司主要分布于今湖南、广西、贵州、云南、四川等南方少数民族地区，有的土府也被称为军民府，如遵义军民府、乌蒙军民府、平越军民府等。[25]1185，1186，1198，1261明朝设立的土司依次有宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司及蛮夷长官司等级别。虽然宣慰、宣抚诸司之名在明朝之前就已存在，明代始将宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官诸司都作为管理南方少数民族地区的特殊行政建制。

第三种是在吐蕃人居住的藏、青、甘、川地区，建立了卫所制度和土司制度。明朝建立后，原元朝建立的吐蕃等处宣慰使司都元帅府接受了明朝的统治，明朝在其辖区设立河州卫，命原吐蕃等处宣慰使司都元帅何锁南为指挥同知，之后又设置西宁卫、洮州卫、岷州卫，由汉藏官参治。在今西藏地区，明朝将元代设立的乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府改为乌思藏卫指挥使司和俄力思军民元帅府，后升级为乌思藏都指挥使司。明朝将元朝建立的吐蕃等处宣慰使司和吐蕃等路宣慰使司合并为朵甘指挥使司（后升为朵甘都指挥使司），其辖区包括今甘肃甘南藏族自治州，青海的玉树、果洛、海南及黄南部分地区，西藏的昌都地区，四川的甘孜及阿坝部分地区。[26]

此外，明朝在中央重新设立了鸿胪寺，任命了九关通事、外夷通事等官职，掌管少数民族事務，还设有提督四夷馆，负责翻译国内外各种民族文字。

1662年，清朝统一中原后，将明朝设立的南北两直隶和13个承宣布政使司重新规划为18个行省，行省下设道、府（州、厅）、县。针对广大少数民族聚居地区，清朝统治者实行了“因其教而不易其俗，齐其政而不易其宜”[27]的管理方针，采取了多种行政区划模式。

第一种是在西南的云南、广西、贵州等省，清初承袭明制，继续实行土司制度。雍正四年（1726），清王朝委任鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督，负责改土归流事宜，鄂尔泰通过撤销土府州县等土司的世袭领地，设立府、厅、州、县，派遣有一定任期的流官进行管理。改土归流涉及到滇﹑黔﹑桂﹑川﹑湘﹑鄂六省，涉及的民族主要包括壮族、彝族﹑苗族﹑哈尼族、布依族﹑侗族﹑瑶族﹑水族等。尽管在其他民族地区仍旧保留了一批土司（例如青海玉树地区和西藏喀喇乌苏河南岸的土司），但这些土司已名存实亡，土司制度走向土崩瓦解。[28]

第二种是在青藏高原地区，清朝设立了两个办事大臣——驻藏大臣（驻拉萨）和西宁办事大臣（驻西宁），对当地进行治理。清政府平定西藏后，结束了蒙古和硕特部在西藏地区的统治，于1727年在拉萨设立驻藏大臣治理西藏地区，将西藏地区分为四部（卫部、康部、藏部、阿里部）。1723年清朝平定蒙古族首领罗卜藏丹津反叛后，将青海蒙古部落编为5部29旗，每旗各设札萨克1人治理旗务，并将原属青海蒙古管辖的各藏族部落收归清朝政府直接管理。1728年清政府在西宁设立西宁办事大臣，负责管理青海蒙古各旗和藏族部落，辖地为日月山以西、贵德厅、循化厅之黄河以南的蒙古各旗和藏族部落牧地，河州以南的甘南藏族地区。

第三种是在新疆地区，清朝建立了军府制度。清王朝在新疆实行因俗设制，军府制度和伯克制、札萨克制、府县制并存。清朝统一天山南北之后，于1762年建立了军府制;在新疆的汉族聚居地方实行州县制，新疆建省后州县制在全疆推行;在哈萨克族和蒙古族聚居区实行札萨克制;在维吾尔族聚居区实行伯克制度，伯克作为基层官员，管理本地区的各项民政事务。清朝禁止宗教人士干预政事，支持伯克的世俗力量，实行政教分离，从而改变了之前伯克制度“源于并依傍宗教势力，与之有难以分解的缠连”[29]的特点。1884年清政府建立新疆行省，军府制度被行省制度所替代，巡抚代替将军统辖新疆行政事务，形成行省制度下的省、道、府、州、县各级行政建制。

第四种是在蒙古地区，清朝根据满洲八旗的组织形式设立了盟旗制度。十七世纪二十年代末期，蒙古东部的科尔沁、奈曼等多个蒙古部落先后归降后金，皇太极召集各部首领，划定各蒙古部族游牧之地的疆界。1636年清朝派遣大臣前往漠南蒙古地区进行稽查户口，将各蒙古部落的牧民编入牛录1，并正式设旗，作为蒙古地区的地方行政建制。当清朝利用蒙古各部的势力推翻明朝后，按照八旗组织形式建立了蒙古盟旗制度，将蒙古各部以旗为单位进行划分，较大的部落划分为几个或十几个旗，有的小部落独成一旗，同时实行数旗会盟体制，规定各盟每三年会盟一次，进行编审丁籍、检阅兵丁军事等事务。

第五种是在东北地区建立八旗驻防区。作为满族的“龙兴之地”，清朝早期在东北地区以八旗制度作为行政管理体制，在明朝各卫基础上建立八旗驻防区，分为盛京、吉林、黑龙江3个将军辖区，由品级不同的旗官驻防。针对分布在东北地区的少数民族，清朝将其按照八旗体制组织起来，设立索伦总管统一管理黑龙江流域的达呼尔（达斡尔）、索伦（鄂温克）、鄂伦春等少数民族，称之为布特哈八旗。布特哈八旗是把鄂伦春等少数民族原有的氏族部落制与满洲八旗制度相结合而形成的，既兼顾了各民族原有的组织结构，又体现了鲜明的满洲特色。[30]晚清时期，随着列强的入侵，东北边疆危机日益严重。为加强对东北地区的管理，清朝于1907年撤销了3个将军辖区，建立了和内地相同的行省制度，设立黑龙江、吉林和奉天三省。

清朝的蒙古、西藏、青海、新疆与黑龙江布特哈被称为藩部，由理藩院管理。理藩院为清朝的边疆民族地区管理机构，另外还有部分外交职能，在总理衙门成立前，清朝与沙俄之间的交往也通过理藩院进行。

民国时期的行政区划承袭清朝旧制，不同之处在于废除了府建制，同时将所有不辖县的州、厅全改为县，建立了省、道、县三级行政区划。在少数民族聚居的地区，民国政府将川边、宁夏、青海改建为西康省、宁夏省和青海省，但没有在西藏、蒙古地区设立省建制，而称之为“地方”，这实际上也是一种特殊的民族地区行政建制。

中华民国时期少数民族地区行政区划的一个重要特点是废除了一些特殊的行政建制，将民族地区的行政区划与非民族地区进行统一。1914年北洋政府在内蒙古地区新设绥远、热河、察哈尔特别行政区，各盟旗分别由这3个特别行政区管辖。特别行政区的设立加强了中央政府对内蒙古地区的管理，强化了中央集权，削弱了地方军阀势力。1927年南京国民政府成立。南京国民政府于1928年撤销绥远、热河、察哈尔这三个特别行政区，建立省建制，实行统一的省管县制度。在新疆地区，新疆建省后先后设立道、府、直隶厅、防卫厅、直隶州、州、县、分县等行政建制。民国时期的新疆地方政府按照国民政府的要求，积极开展行政区划改革。1913年北洋政府颁布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，将所有与县同级的府、州、厅等县级行政建制一律改为县，新疆省执行了这一政策，将原来的6个府、8个直隶厅、2个直隶州改设为县。[31]东北地区也采取相同的政策，对鄂温克、鄂伦春、达斡尔、赫哲等少数民族聚居的地区，撤消了原来的行政建制，纳入一般县、旗地方制度中。[32]在西南地区，对云南省也采取了相同的政策，在能够设县的地区设立了县级机构，其他不具备设县条件或者设县条件不成熟的地方则设置相关的设治局，云南省共设置了21个设治局，打破了当时边疆土司政治格局，缩小了与内地的差异。广西省也按照要求进行了行政区划改革，全面推行省直辖县制度，残留的土州、土县陆续改设新县。

在西藏地区，随着辛亥革命后驻藏大臣被撤消，西藏噶厦政府接管了达木蒙古和藏北39族地区。民国时期的西藏地方下辖基巧1、宗2和溪卡3三级地方行政建制，为之后的地（市）、县、乡三级行政区划的建立奠定了基础。在西藏东部的藏区，民国政府先在川西藏族地区及昌都设立川边特别行政区进行管辖，1939年改置为西康省。在甘肃、青海两省的藏族地区，民国政府曾于1912年设青海办事长官，之后于1929年设立青海省。1912年民国政府设立蒙藏事务局（后改为蒙藏院）取代清朝的理藩院，主管蒙古及西藏地方事务，并任命西藏办事长官，履行清朝驻藏大臣职权。南京国民政府成立后，于1929年设立蒙藏委员会，主管藏族、蒙古族等少数民族地区事务。1940年4月国民政府在拉萨设立蒙藏委员会驻藏办事处，作为中央政府在西藏的常设机构。

五、中华人民共和国成立后民族地区的行政区划

中华人民共和国成立后，党和国家把马克思主义民族理论和我国的具体情况相结合，实施民族区域自治制度。在民族地区行政区划设置方面，从中华人民共和国成立至今70多年间，我国民族地区的行政区划设置大致可以分为四个时期。

第一个时期是从中华人民共和国成立后到“五四宪法”实施前，依据民族区域自治制度，在少数民族聚居地区建立了各种级别的民族自治区1。这一阶段建立的民族自治地方，除极个别情况外，无论行政级别大小，都称之为自治区，这个阶段是我国民族地区行政区划的探索期。

第二个时期是从“五四宪法”实施后到1958年人民公社化运动前，建立了我国民族地区的三级行政区划体系。1954年《中华人民共和国宪法》（以下簡称“五四宪法”）出台后，从1955年1月到1956年4月的1年多时间，我国按照“五四宪法”的规定，将第一阶段建立的各种自治区更改为自治区、自治州、自治县和民族乡。在这一阶段，我国新建了一批民族自治地方。例如1955年10月1日成立了新疆维吾尔自治区，1958年3月5日成立广西僮族自治区（1965年改为广西壮族自治区），1958年10月25日成立宁夏回族自治区，等等。截止1958年底，我国共建有4个自治区、29个自治州、59个自治县（旗）2。至此我国三级民族自治地方行政区划体系基本形成，这个时期是我国民族地区行政区划的改革期。

第三个时期是从1958年人民公社化运动后到1978年改革开放前，出现反复撤建民族自治地方的现象。民族地区的行政区划的变革主要发生在自治县，受大跃进运动和人民公社化运动“左倾”思想以及之后1961年开始提出的“调整、巩固、充实、提高”方针的影响，许多自治县经历了从撤销到重建的过程。具体来看，从1958年到1960年，撤销一部分自治县，与其他普通县或其他自治县进行合并，从而建立更大的县或自治县。从1961年到1964年，撤销了前期合并成立的县或自治县，恢复原有的自治县。1965年9月成立西藏自治区。受“文化大革命”时期错误的民族政策的影响，从1966年“文化大革命”开始至1978年改革开放前，这12年间我国没有新建民族自治地方。

第四个时期是从改革开放以来到目前，是我国民族地区行政区划的创新发展期。改革开放以后，我国开展了撤地设市、撤县设市等行政区划改革。民族地区也进行了撤地设自治州和撤县设自治县等工作，这一阶段我国共新建了2个自治州，65个自治县（包括后来被撤销的自治县）。“截止1990年底，我国民族自治县（旗）和民族自治地方管辖的县、旗已达589个，占全国县总数的31%，民族自治地方占全国总面积的64.5%，民族自治地方的人口占全国少数民族人口总数的90%，设置民族自治地方的任务，已基本完成。”[33]在这个时期，随着民族地区城镇化的发展，一些自治县达到了国家撤县设市的标准，自1994年到目前为止，先后撤销了5个自治县，设立市（区）。[34]152

六、小结

在漫长的历史进程中，我国不同时期的统治者在民族地区设置了不尽相同的行政区划，创立了一些特殊的行政建制。例如秦朝设立的道、汉朝设立的属国、魏晋南北朝时期设立的左郡、左县和僚郡、俚郡等，唐朝设立的羁縻州县等，元朝设立的宣慰使司都元帅府等，明朝设立的土府、土州、土县等，清朝设立的盟旗、军府等，中华人民共和国设立的自治区、自治州、自治县。虽然这些行政建制的名称和享有的权力不尽相同，但都反映了不同历史时期对民族地区的治理理念，如何在强化中央集权和民族地方自治之间寻找平衡。

从总体上看，我国民族地区的行政区划在维护国家统一，保障少数民族自治权利两个维度上发挥了重要作用。在不同的历史时期，中央政权在处理民族问题时，总是要考虑中央政权的有效控制和民族地区的稳定之间的平衡，如果中央政权过渡干涉民族地区的内部事务，往往会引起民族地区的纷乱，如果中央政权完全放开民族地区的管理，也会导致民族地区逐渐失去控制。因此，如何在中央和民族地区之间进行合理的权力分配，需要以史为鉴、因地制宜，一切从实际出发，制定合理高效的民族地区行政区划。

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Abstract：Since the Qin and Han dynasties，China has been a unified multi-ethnic country，the governance of minority regions is related to the national unity and social stability. The history of feudal dynasties adopted different administrative division models to manage ethnic regions. After the founding of People's Republic of China，China has established three-level administrative system managements which include minority autonomous regions，minority autonomous prefectures and minority autonomous counties. On the one hand，it has maintained the unity of the country，on the other hand，it has also realized the autonomy of ethnic minorities. This has become a great innovation in the administrative division of ethnic regions in the history of our country.

Key words：minority regions; administrative division; historical evolution

〔責任编辑：袁丽红〕