“民族”的“区域”类型及其权利诉求

【摘 要】“区域”视角下的“民族”类型可以分为相对固化于一定“区域”的“区域”民族、并不固化于一定“区域”的“非区域”民族以及有流动到固化而形成的“定居民族”三种类型，通过“区域”民族与“非区域”民族的权利诉求的对比分析，探索“多元文化主义”在新旧大陆的不同命运以及中国的“区域”民族与“非区域”民族的“工作”差别，对区域自治和文化自治进行若干思考。

【关键词】民族；“区域”类型；权利诉求

【作 者】陈永亮，西南大学历史文化学院民族学院讲师，法学博士。重庆，400715

【中图分类号】C957 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）02-0032-010

近年来，有关“欧洲多元文化主义的失败论”可谓是国际上的一个热门话题，具有强烈排外主义色彩的特朗普的上台更是引起国际舆论的一片哗然；而由《国务院关于修改〈城市民族工作条例〉的决定（征求意见稿）》在国内引起的争论，一时也成为人们关注的重要议题。从表面分析，这些事件相互间似乎并无什么关联，但稍加关注便可发现，这些都是随着全球化和人口大跨度、大规模移动而引起的问题，在各种“民族”政策类型中，可作为同属一类即“移民或流动人口政策”的话题。因此，从“民族”的不同“区域”类型切入，可为我们提供观察和分析这些事件的一个视角，在各类群体不同的权利诉求比较中，观察和分析当今世界民族“问题”的新特点，也有助于我们全面理解“民族”的复杂性和多样性。

一、“区域”视角下的“民族”类型

说起国际层面上的“移民”或国内习惯的“流动人口”，在“民族”属性上是相对于“区域”而言的，即指那些离开本民族传统聚居区而移动到其他区域的个体和群体。“区域”是构成民族的基本要素之一，然而，随着民族之间的相互流动，现实中的民族与“区域”之间的关系变得越来越不绝对，也不完全一致，而呈现出越来越多样化的态势，从而分化出不同的民族群体。大体上分为相对固化于一定“区域”的“区域”民族和并不固化于一定“区域”的“非区域”民族，以及由移动到固化而形成的“定居民族”。

（一）“区域”民族

“区域”是民族形成和存续的重要因素。作为民族与“区域”之间相对固化的关系，所谓的“区域”民族（亦叫“定居”民族）是指较长时期定居于一定区域，并在与所处区域长期的互动中，逐渐形成其特定的区域文化，且在该区域内居于主导地位的民族。这样的民族，可称作该地区的“区域”民族。

在历史的长河中，民族与“区域”的关系始终处在不断变化的过程中，这在古代表现得也很突出。随着社会的发展，特别是随着人口的不断增长，人类的居住区域伸向全球各个角落，世界上凡是适宜人类生活的地方已几无空白地，使各个民族与其居住“区域”的关系逐渐趋于“固化”。结果，一方面，世界上绝大多数民族大都拥有自己的“传统”区域，逐渐成为“区域”民族；另一方面，世界上绝大多数地方已塞满各民族及其文化，从而给其打上相应民族和文化的符号，变成“民族区域”。

除了在各个民族国家中居于主体地位的“区域”民族外，世界各地还有人口规模有限而数量庞大的居于非主体地位的“区域”民族，即我们常说的“少数民族”。这些民族又因其历史背景、所处地位和权利诉求等方面的差异，可分为若干不同的类型。根据《联合国土著人民权利宣言》和《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，现在至少可以分为“原住民（土著人民）”和“少数群体”两种类型。

原住民，亦称为土著人民，习惯上是指那些在外来种族到来之前已生息在一个国家或地区的人民。由于外来者的到来及其逐渐的“后来居上”，尤其是在现代民族国家建构的进程中，这些土著人民逐渐处于被边缘化和受歧视的状态，如美洲的印第安人、大洋洲的毛利人和靠近北极圈的因纽特人等。据联合国估计，在全世界五大洲大约70个国家中，生活着5000多个土著人族群，共3.7亿人。①由于长期受到歧视，许多原住民物质生活非常贫困，有些原住民文化处于濒危状态。

关于少数群体，根据《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，是指国内“在民族或族裔、宗教或语言上属于少数”的4类人群。根据时任联合国少数人问题工作组主席阿斯比约恩·艾德所著评注，这4类人群分别享有不同的权利：属于那些仅被界定为宗教少数群体的人可能被认为仅拥有与信奉其宗教相关的那些具体少数群体的权利；属于仅被界定为语言上的少数群体的人同样可能被认为仅拥有那些与教育和使用其语言相关的具体少数群体的权利；属于被界定为族裔群体的人则拥有涉及维护和发展其文化各个其他方面的更为广泛的权利，因为族裔性一般通过一个广泛的文化概念来界定，包括一种生活方式；而民族少数群体类别则拥有更加强有力的权利，不仅涉及其文化，而且涉及维护和发展其民族特性。[1 ]

无论是国家的主体民族还是原住民族（土著人民）和少数群体，尽管其人口规模和所处区域范围各有不同，但都与一定的“区域性”联系在一起。主体民族与国家区域的密切关系自不待言，“区域”在原住民族（土著人民）中表现也同样突出，即使是对少数群体来说，其中的族裔或民族少数群体与其所处区域的联系，因其历史渊源和现实存续需要，同样意义重大。

（二）“非区域”民族

所谓的“非区域”民族是指那些离开自己传统聚居地并尚未融入迁到区域社会，而处在流动状态的民族群体，即移民（或流动民族人口）。据国际移民组织（IOM）的《世界移民报告2015》，全世界有2.32亿国际移民和7.4亿国内移民。[2 ]约占一半的国际移民居住在10个高度城市化、高收入的国家，例如澳大利亚、加拿大和美国，以及一些欧洲国家（法国、德国、西班牙和英国），此外還包括俄罗斯、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国。在国内，据一些媒体报道，全国少数民族流动人口已经超过3000万[3 ]，其大部分流向东部沿海城市，形成了规模不小的城市少数民族群体，并因各种原因仍具有较明显的“非区域”特征。

（三）由移民到定居民族

“区域”民族与“非区域”民族之间的关系并不是绝对的，在一定的时代和区域条件下，“非区域”民族如移民可变成“区域”民族，形成所谓的“定居民族”（即新的“区域”民族）。

“定居民族”是亨廷顿在其著作《我们是谁？》中提出来的。这里讲的“定居者是离开一个现有的社会，通常是成群出走，以便建立一个新的群体，建立‘山巅之城，其位置是在一个新的、通常是遥远的疆域”。以欧洲人到美洲为例，“除了可以杀掉或向西驱赶的印第安部落以外，这里还没有社会”，所以，欧洲移民有条件能够“建立能体现和强化他们从原居住国带来的文化及其价值观的社会”，最终形成了“团结一致的人民，他们有共同的祖先，讲同样的语言，信仰同一宗教，遵从同样的治理原则，习俗风尚非常相近”。[4 ]35，39

从世界范围来说，外来移民占领所谓“无主之地”或取代原住民族而成为“定居民族”，是近代殖民扩张时期的现象。自此以来，世界几乎已不再有大范围的“无主之地”，不可能再次发生这种由移民变为定居民族的“规模化”现象。当今世界，凡是适宜人类居住的地方，都已由相关的“区域”民族及其文化所覆盖了。在这个意义上，当今世界各类民族，根据与其所处区域的关系，主要可分为“区域”民族与“非区域”民族两种类型。

二、“区域”民族与“非区域”民族的权利诉求

“区域”民族与“非区域”民族对“区域”的不同关系，反映着两者不同的历史渊源和文化背景，并由此形成了不同的诉求，即“区域”民族作为该区域的主体和主人，致力于坚持和捍卫其在区域内的主导地位和自主权利；“非区域”民族则需要立足和融入新到区域的环境。如果说，“区域”民族致力于筑起篱笆，以捍卫其在区域内已有地位和权利，“非区域”民族则致力于打破这种篱笆，希望无障碍地融入新环境。①

（一）“区域”民族的“自主”诉求

民族与区域的结合，既是民族形成和发展的必然条件，也反映着民族文化的一种基本属性，即一定的人类群體与其所处自然环境的内在联系，并由此形成各个民族富有活力的文化。人们常说各个民族都有其辉煌的历史和灿烂的文化，并以此贡献并屹立于全体人类文明之中。其实，这里的辉煌和灿烂，就其最原初的意义而言，就是“一方水土养一方人”，是指各民族与其所处区域的自然互动中所形成的文化及其价值。

1.“区域”民族与民族国家

随着历史的发展，这种“区域”的文化及其价值正逐渐得到承认和肯定。自近代以来，随着工业化的进程和以民族自决为基本诉求的民族主义的兴起，民族国家逐渐成为当今国际主体的基本形态。在某种意义上，这是对“区域”及其文化价值的承认和肯定，越来越多的民族国家都拥有各自的主体民族，就是这种体现。这是近代以来民族国家一经出现便被视为“正常国家”，不仅得到热捧，在数量上也呈现不断增长态势的一个重要原因。

自近代以来，民族国家曾被视为民族与区域的“自然”结合，从而延伸出种族主义、同化主义等社会思潮和国家政策，其根本目的在于或者将非主体民族即原住民族（土著人民）或者少数群体置于死地，或者将其同化于主体民族之中，以实现区域与民族的无缝结合，形成名副其实的民族国家。然而，随着整个社会物质精神文明水平的不断发展，加上面对国内各少数民族与其所处区域之间的天然联系，以及由此产生的这些看似“弱小”却极富韧劲的生命力，使这些种族主义、同化主义最终宣告破产。民族国家的“民族”性逐渐减弱，主体民族与各少数民族在统一国家框架下的共生发展，逐渐成为当今各多民族国家的普遍发展趋势。

也就是说，在实际进程中，不可能每一个“区域”民族都能建立自己的民族国家，必然的结果是，各个民族国家除了主体民族外，往往都包含数量不等的少数民族，从而提出了所谓多民族国家下的少数民族“问题”。

2. 民族国家与少数民族

民族与国家之间这种僧多粥少的结果是，只有那些为数不多的“大”民族才能实现自决，拥有自己的民族国家，而为数众多却人口规模相对“少”的只能依附于那些名为“民族国家”实为多民族的各个国家之中，构成了各国家内部有别于“主体民族”却拥有自己区域的“区域性少数民族”。

纵观当今世界各国，这些虽为“少数”但拥有其传统区域的民族，在其所在国家往往处在相对边缘、从属地位的民族。他们所期望和诉求的，首先是要捍卫本民族的文化，其中包括保持其在自己传统区域的主体地位，保持本民族生存的延续性，并在这些基础上实现进一步的发展。在实践中，这往往表现为上述的要为本民族筑起“篱笆”，以捍卫本民族发展所必需的现实和精神上的、“无论如何也不能让步”的“圣域”传统区域。[5 ]213这种被神圣化的“区域”，对这些文化濒危的民族来说具有特殊的意义。

（二）“非区域”民族的“融入”诉求

一般来说，“非区域”民族意味着他们尚处在移动状态之中，即离开自己原有的聚居区域后，尽管到了新地方，但还不拥有属于自己的或以自己为主的固定区域。对他们来说，尽早适应和融入新环境，是其生存的第一需要，也是其对权利的第一诉求。因此，如果说那些“区域”民族看中的是筑起“篱笆”，自主地处理其内部事务，这些移民则希望打破任何阻碍他们适应和融入新生活的“篱笆”，使他们毫无障碍地、不受任何歧视地平等参与新环境下的社会进程。

根据与国家的不同关系，“非区域”民族又可以分为跨国流动和国内流动的两种类型。前者是指那些离开自己的民族国家而移居于他国、且还未形成相对固定区域的民族，如欧洲的来自中东和北非的劳工、分布于世界各地的菲佣和成为时下热门话题的叙利亚难民等，都属于此类。后者则大多是国内范围的流动，例如在我国，广泛流入沿海经济较发达地区务工经商的来自民族地区的少数民族流动人口，无论是在人口数量上还是在社会影响上，都已经达到相当的规模。

移民等非区域化的流动，是伴随整个人类历史和现实过程的客观现象。特别是随着人类经济发展、通信技术和交通手段的不断发展，人口的流动性也在发展，离开自己的传统区域而移民的人口，无论是在数量上还是区域范围上，都呈现出不断扩大的态势。根据国际移民组织2003年发布的《2003年全球移民报告》，1990年有1.2亿人长期生活在自己国家以外的地方。2002年，这一数字超过1.5亿，是35年前的两倍。2003年国际移民总数超过1.75亿人，约占全球总人口的3%。如今，世界有2.32亿国际移民（联合国经社部，2013）和7.4亿国内移民（联合国开发计划署，2009）。[6 ]2

“区域”民族与“非区域”民族在权益诉求上的这种差异方面，美国的印第安人和黑人可谓突出的典型。作为美洲大陆的原住民族（土著人民），尽管已经沦落为美国社会的弱势群体，处在极度被边缘化的状况，然而他们“对土地和民族文化的依恋，对自主决定自己命运的渴望，对外部世界威胁的顽强抵抗”仍然强烈，换言之，要与外部世界之间筑起“篱笆”，以捍卫本民族自身完整性的诉求，他们不仅坚持下来了，而且已经在一定程度上得到了国家和主流社会的认可和尊重。“自决”已经成为社会的共识，并得到法律的保护。①

与印第安人筑起“篱笆”不同，作为“非区域”民族的黑人对平等的诉求则表现为对各种“篱笆”的绝对反感和抵制。曾几何时，美国长期推行种族主义政策，由早期广泛流行的奴隶制度，到后来的种族隔离制，美国主流社会曾为黑人筑起难以逾越的篱笆，阻止他们平等参与国家进程。对黑人来说，摧毁这样的篱笆便成为他们实现平等的首要目标。随着民权运动的进程，历史逐渐拆除了这个看得見的制度性“篱笆”，甚至实施反歧视行动等措施，力求制度上扶黑人一把，帮助其平等参与国家进程。

三、多元文化主义在新旧大陆的命运

在21世纪的第一个10年即将结束之际，欧洲多国领导人纷纷宣称：欧洲的“多元文化主义失败了”！2010年10月，德国总理默克尔说：多元文化主义失败了，彻底失败了。德国人和外国劳工能快乐地并肩生活在一起是一种不切实际的幻想。2011年，英国首相卡梅伦宣布英国多元文化政策的失败，并将一半原因归咎于国内伊斯兰极端主义思潮的发展。时任法国总统萨科齐也宣布法国的多元文化政策已经失败，并强调新移民必须让自己认可法国所崇尚的价值。荷兰等国也宣告各自多元文化政策的失败。多元文化主义至少在欧洲似乎成为一个失败的代名词。然而，在多元文化主义的发祥地，即新大陆却大不相同。在加拿大，负责国家、移民和多元文化主义的部长肯尼在2011年指出：“总体来讲，我可以说加拿大管理多元化的方式挺成功。”在欧洲国家纷纷宣布多元文化主义失败的时候，肯尼的这种表述，被看作是在继续肯定加拿大多元文化国策的成功与辉煌。[7 ]在澳大利亚，2011年澳政府推出纲领性文件，即《澳大利亚人民——澳大利亚的多元文化政策》（The People of Australia——Australias Multicultural Policy），强调多元文化的主题是“令所有人都对澳洲有归属感”，政府努力创造公正、包容及和谐的社会。为落实文件精神，澳洲政府专门成立常设的独立咨询组织“澳大利亚多元文化委员会”（Australian Multicultural Council），负责就澳洲的多元文化政策向政府提供意见和统筹策略。①那么，欧洲讲的失败究竟是何种失败，而新大陆的坚持则意味着什么呢？

（一）多元文化主义并不意味着各民族文化之间的绝对平等

作为多元文化主义政策的加拿大，其实质是放弃民族国家的建国理念，②摆脱种族主义和同化主义的束缚，而倡导各民族及其文化之间的公平正义和共生共荣。但这并不意味着各民族群体之间不问差异、部分类型的绝对平等，而是根据历史和现实的多样性实行差别化的政策。仅就本文所关注的区域因素而言，加拿大将“区域”民族又分为两类：一个是有移民定居而成的英裔和法裔两大“建制群体（charter groups）”，另一个就是原住民族即印第安人、因纽特人和梅蒂斯人。

被定为建制群体（charter groups）的主要以法裔和英裔构成的移民群体，事实上已经构成加拿大的主体民族。他们在“新”的领土上创建和发展“新”的移民社会过程中发挥先驱作用，在1867年成立加拿大联邦的时候占整个移民的90%，因此也被称作“创始民族”（founding nations，或者founding ethnic groups）。在区域分布上，法裔主要在魁北克，而英格兰裔、威尔士裔和苏格兰裔等则主要在前加拿大联邦地区（pre-Confederation Canada）。英语殖民者中还包括18世纪末来自美国的移民，他们是离开新独立的美利坚合众国的联合王国的保皇派。他们主要定居在现在的魁北克南部、安大略省和一些沿海省份。作为法定的建制民族，不仅他们的语言即英语和法语已被确认为官方语言，并在整个社会进程中处于主体地位，发挥主导作用。

加拿大的原住民族（土著人民）尽管是这片土地上的主人，但在外来英裔法裔等外来移民的排斥下，其“主人”地位曾长期处于边缘化的状态。到了第二次世界大战以后，其境况逐渐得到改善，特别是保留地的确认和保护，实际上是对原住民族作为“区域”民族地位的肯定。正因为如此，原住民族（土著人民）的权利诉求包括两个方面：一是基于“原住”地位的，主要是原住民族（土著人民）对其居住区域的诉求；二是历史诉求，如印第安村落社（Band）对资源土地的丧失或对政府权力的滥用的索赔诉求。这两种诉求反映和代表着原住人民的“区域”民族属性和由此形成的基本诉求。

除了这两个“区域”民族外，加拿大还有数量众多的“非区域”民族，这就是加拿大所称的有色少数人。根据《加拿大就业平等法》（Canadian Employment Equity Act），所谓有色少数人是指“有别于原住民族（土著人民），且种族上为非高加索或在肤色上为非白人”的人次。根据2006年人口普查，加拿大有500多万的人将自己认同为“有色少数人”，占总人口的16.2%。

关于加拿大各类民族群体所处地位和享有的权利，特别是这些有色少数人的地位与权力问题，对中国的民族工作有所了解的加拿大学者曾指出，尽管中国在一般场合以“ethnic minority”（族裔少数人）来指“少数民族”，但在加拿大不能用它来指称原住民族（土著人民），“ethnic groups”与原住民族（土著人民）概念相比，在地位和所享有的权利方面是有很大的区别的。至于“First Nation”，更不能翻译为“少数民族”。在加拿大，“Ethnic”主要指称外来的移民，这些移民所享有的权利，是不能与土著人民、第一民族相提并论的。比如说华人，他们从上一个世纪之交开始就生活在加拿大，到了现在也已经经过了第二、第三代，在文化传承方面，他们的语言等也面临消失的威胁。作为父母，华人家长也希望自己的子女接受母语教育，并努力办学。从历史渊源看，这些民族与原住民族（土著人民）一样，也遭受过历史上的文化丧失，但他们的文化复兴与原住民族（土著人民）相比存在差异。我们这里讲的文化、语言的复兴，并不包含这些移民，而专指原住民族（土著人民）。[8 ]166很显然，华人已经属于所谓的“有色少数人”的范畴。他们所享有的权利，既不能与原住民族（土著人民）相提并论，也有别于“建制民族”。

我们可以说，加拿大能够成为多元文化主义的发祥地，并由此一直推行多元文化政策，使曾经比较严重的“民族问题”能够缓和下来，不仅在于告别种族主义、同化主义而实行相对公平的多元文化政策，也在于承认各民族群体之间的差异性，并根据不同民族群体的不同诉求，将他们置于不同的地位，保障各群体享有各有差异且满足其诉求的权利。

（二）欧洲的失败与成功

欧洲被称作“旧大陆”，意思是早已形成自己的民族文化基本格局，以致几乎不存在所谓的“无主之地”。尽管历史上也曾发生过大规模的“民族大迁徙”，各个地方出现过“区域”民族不断更迭的现象，但随着中世纪的结束和民族国家的建立，除了一些欧洲大陆的内部殖民①过程，各个民族与区域关系趋于固化，逐渐形成了今天的民族区域格局。在这个意义上，欧洲的民族构成可分类为个性鲜明的两类：一是在“旧大陆”上已经固化了的“区域”民族，包括各国的国家民族和分布在各地的非国家的、却原住在各地的少数民族；二是由外地迁入的非区域的移民群体，如第二次世界大战尤其是20世纪60、70年代大量迁入的外来移民。近年来急剧增多的难民队伍也属于此类，并以其速度快和规模大，一时成为世界关注的焦点。

现在一般所说的所谓欧洲多元文化主义的失败，主要针对的是以穆斯林群体为主的外来移民群体。这些移民的到来改善了欧洲的人口结构，促进了各国经济的发展，但由于移民规模越来越大，对原有的民族文化格局形成冲击，加上近年来各国经济的不太景气，移民吸纳能力减弱，逐渐导致这些移民与原住民族之间的摩擦和冲突。在这种背景下出现的所谓失败论，显然与一般针对“区域”民族的“民族政策”之间有根本的区别。事实上，当针对穆斯林移民的多元文化失败论甚嚣尘上的时候，那些针对原有少数民族即对本土“区域”民族的各类“民族政策”不仅没有消失，反而还在加强。例如在英国，面对苏格兰的分离主义，主流社会就以更大的放权来包容和挽留。即使是在被视为欧洲同化主义大本营的法国，“统一而不可分割的法兰西”也出现很大的松动，自1982年的《地方分权法》和2003年关于地方分权的宪法修正案颁布以来，国家的权力下放与少数民族文化发展同时并进。②至于在《保护少数民族框架公约》等全欧范围内少数民族权利的保护机制，目前仍在不断完善，走在了世界各大洲的前列。

欧洲一些政治家在移民问题上的误判，确实是显而易见的。例如，以强大经济吸纳能力为后盾，默克尔曾在移民问题上高唱“我们可以做到”，但面对其民意支持连遭重创，不得不罕见地表示悔意，以致说道：“如果可以，我将让时间回到很多很多年前。”她不得不承认：“可以做到的”这句话成了“一个空洞的公式”， [9 ]严重低估了吸纳和融合移民即“区域”民族的难度。然而即便如此，欧洲的包容政策总体上还是有成效的。根据英国政府2009-2010年公民调查的结果，加勒比黑人血统的英国人中，85%对英国怀有强烈的归属感，91%孟加拉血统和90%巴基斯坦血统的英国人也都对英国怀有强烈的归属感。[10 ]根据加拿大学者威尔·金里卡的研究，过去10年，除了荷兰、丹麦和意大利外，比利时、芬兰、希臘、爱尔兰、挪威、葡萄牙、西班牙和瑞典的多元文化主义指数都在向上走，其余国家没有什么变化。欧洲国家的多元文化主义平均指数从1980年的0.7，增长到2000年的2.1，并在2010年增长到3.1。从总体上讲，欧洲的多元文化主义指数在温和地增长。[11 ]因此，我们可以说，欧洲的多元文化“失败论”更多反映的是欧洲文明与阿拉伯文明，亦即基督教文明与伊斯兰文明的关系问题。在这方面，西方世界乃至国际社会确实需要做出更多的努力。

（三）“世居民族”与移民的差异性

经历“英国脱欧公投”和“11月美国总统大选”的“两个意外”之后，当前欧洲面临恐怖主义威胁、多国失业率高企、“难民流入欧洲”等多重挑战，有媒体称这种现象为“黑天鹅”现象。这种“黑天鹅”现象所反映出的是民意的分裂和民众对精英的反叛，在社会经济政治结构相似的欧洲其他国家也有类似连锁反应。如何采取措施缓和社会矛盾，弥补精英和民众的隔阂，成为了新的议题。在这种背景下，欧洲各国对“非区域”民族就更加严厉，在一定程度上规范“非区域”民族，甚至出现了“反犹主义再起”报道。欧洲“犹太人”仍然一直被认为是“非区域”民族，据“大公网”2015年的报道，目前法国共有47.5万名犹太人，不足该国总人口的1%。但是，法国内政部指出去年在该国发生的种族歧视攻击中，51%的案例都是针对犹太人的，包括英国在内的欧洲其他国家，情况也十分相似。[12 ]进入欧洲有较长历史的犹太人作为“非区域”民族至今仍受到排挤，甚至歧视。那么，刚刚进入偶尔的“难民群体”，他们的将如何面对未来的压力和调整呢？

与此同时，欧洲境内的“区域”民族地位和权利进一步强化，有关政府也开始承认境内的“区域”民族。例如，2014年12月24日，英国政府正式承认康沃尔人是英国独立的少数民族，使康沃尔人和英格兰人、威尔士人、苏格兰人和北爱尔兰人一样拥有了正式的民族身份。[13 ]“区域”的权利得到进一步确认和加强，如英国1998年加入《欧洲保护少数民族框架公约》，公约要求成员国政府尊重本国少数民族的身份和权利，保护少数民族的语言文化和合法利益。根据《欧洲保护少数民族框架公约》的相关规定，康沃尔人的历史、文化和语言都获得英国政府的完全承认。

也就是说，在移民引起的风云多变的欧洲社会，作为具有原住性质的康沃尔人成功获得了“区域”的地位。而进入欧洲生活相对历史较长的犹太民族仍然被大多数国家作为“非区域”民族来对待。因此，在当今欧洲的多元文化主义失败，各国主要针对的是“非区域”民族，“非区域”民族的大量流入，将刺激其他地区“黑天鹅”现象的发生。

四、中国的“区域”民族与“非区域”民族 “工作”

如果说，欧洲的“区域”民族与“非区域”民族更多表现为各国本土民族与外来移民的关系结构，在我国则主要表现为各世居民族与外来流动人口的关系，并由此形成了我们民族政策的两大基本架构，即民族区域自治制度与面向流动人口的城市民族工作。①

（一）“区域”民族与民族区域自治

民族区域自治是反映民族因素与区域因素，并将其结合而形成的制度建构，体现了“区域”民族的属性、特点和基本诉求，即聚居民族在其居住区域享有自主权，自己管理其内部的事务。我们国家的民族区域自治制度正是这种制度的典型，并以国家宪法和民族区域自治法等法律形式得到规范和确认。

根据《中华人民共和国民族区域自治法》①，民族自治地方必须坚持“两个结合”，统一和自治相结合，民族因素与区域因素相结合：首先，民族在一定区域的“聚居”是前提。第十二条规定：“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。”在这些地方，如果还有其他聚居民族，又可设立下一层级的自治地方或民族乡，即“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡”（第五十条）。其次，自治地方名称也必须考虑到区域和民族两个方面，再加上行政层级。自治法第十三条规定：“民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。”再次，自治地方的划定，必须保证“区域”民族的有效参与，即必须保证“区域”民族“参与区域界线的划分”权利。同时，第十四条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定。”

当然，民族自治地方广泛的自治权，涉及政治、经济和文化等各个方面：政治上，包括“民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任”“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”等；经济上，“民族自治地方的自治机关……自主地安排和管理地方性的经济建设事业”；教育上，“自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。”

立法是一项重要的自主权。根据自治法第十九条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”在这方面，各民族自治地方广泛行使这些立法权。以语言文字为例，许多地方都以法律的形式确定区域（自治）民族语言文字的法律地位。例如，《延边朝鲜族自治州朝鲜语言文字工作条例》②明确规定自治民族语言文字，即朝鲜语言文字的“主要”地位，第二条规定：“朝鲜语言文字是朝鲜族公民行使自治权利的主要语言文字工具。自治州自治机关在执行职务的时候，通用朝、汉两种语言文字，以朝鲜语言文字为主。”第九条还规定：“自治州内国家机关、企事业单位、社会团体和个体工商户的公章、牌匾、奖状、证件、标语、公告、广告、标志、路标等均并用朝、汉两种文字。”对此规定，《延边州朝鲜语言文字工作条例实施细则》③做出进一步规定。第七条规定：“同时使用朝汉两种文字时，应遵循下列原则：（一）字体规范，字号相等；（二）横向排列时，朝文在前、汉文在后或朝文在上、汉文在下；（三）竖向排列时，朝文在右、汉文在左（面对面时）；（四）环形排列时，从左向右朝文在外环、汉文在内环，或者朝文在左半环、汉文在右半环。”

这些法律较好地体现了民族因素与区域因素的有效整合，有效保障了相关“区域”民族的基本自主权。

（二）“非区域”民族与《城市民族工作条例》

随着经济发展，我国少数民族人口的流动在流动性和规模上也都呈现快速发展的态势。同时，与“全世界有越来越多的城市成为移民目的地” [2 ]3一样，我国少数民族的流动也主要集中在各个城市。城市已经成为少数民族流动人口即“非区域”民族①的基本吸纳地，使流动人口问题在本质上变成“城市问题” [2 ]2。由于这些“非区域”民族在人口特点和基本诉求方面与“区域”民族相比，有很大的区别，就需要有别于“区域”民族的特殊政策。

针对这些流动的“非区域”少数民族，我国尚无专门的法律法规。1993年颁布实施的《城市民族工作条例》也关注到少数民族移民即少数民族的流动人口问题，但关注度有限，篇幅也有限，仅有一条涉及到少数民族流动人口，即第十六条的规定：“城市人民政府应当加强对少数民族流动人员的教育和管理，保护其合法权益。”“少数民族流动人员应当自觉遵守国家的法律、法规，服从当地人民政府有关部门的管理。”

很显然，这与城市作为少数民族流动人口巨大吸纳地的属性和地位是不相称的。在当今社会经济发展速度加快、人口流动在数量和范围上空前的时代背景下，这种不相称显得越来越突出。对此，国家民委有关负责人解读《国务院关于修改〈城市民族工作条例〉的决定（征求意见稿）》 [14 ]时，就着重谈到了少数民族流动人口对《城市民族工作条例》修改所提出的新要求：一是“我国各民族的互动交往进入了一个前所未有的历史时期，大量生活在传统聚居区的少数民族开始向城市流动，寻找新的生活和就业机会，许多城市中少数民族常住和流动人口数量已经远超世居少数民族户籍人口”；二是“城市少数民族流动人口在参与和融入城市生产生活方面存在着较大的困难，少数民族期待政府及公共服务机构对其基于传统文化、宗教、语言、风俗习惯上的特点需要。同时，随着城市少数民族成份增多和人口增加，在城市中发生的违反民族政策，伤害民族感情，侵犯少数民族合法权益的现象不断增多，在就业、入学、住宿等方面个别地方对特定少数民族群体的歧视性做法时有发生”；三是在一些“城市中，各族群众交往交流交融趋势增强，各民族居民由于相互不了解、不适应，存在误解甚至歧视，涉及民族因素、影響民族团结的摩擦和矛盾纠纷随之增多，有时甚至酿成恶性事件，破坏社会稳定，产生恶劣影响”。为此，该负责人指出：“现行条例的一些规定，特别是体现对城市少数民族特点尊重、帮扶等方面的相关规定，实际上已经失去执行的环境和条件，需要做出新的规定。”

正是在这种背景下，国务院法制办公室于2016年6月29日公布的《国务院关于修改〈城市民族工作条例〉的决定（征求意见稿）》与1993年《城市民族工作条例》相比，增加了许多有关民族人口流动、各民族相互交往交流交融、加强依法及时处理关于民族歧视等相关内容，包括第三条增加了“加强交往交流交融，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境”、第十五条“促进各民族共居、共学、共事、共乐”、第六条“城市人民政府有关部门应当依法及时调查处理关于民族歧视的投诉和举报”等。

总体来说，此次修改稿在一定程度上抓住了城市少数民族的非区域性特点，在保证少数民族的正常流动，防止任何形式阻碍这种流动等方面，进行了有益的探索。但无论是修改稿本身，还是社会上的一些探索，仍未看到其与“区域”民族之间的区别。例如，有些人认为“《城市民族工作条例》是以《宪法》和《民族区域自治法》为依据而制定的，该条例也是《宪法》《民族区域自治法》在城市民族工作方面的具体化规定” [15 ]，显然是将民族区域（“区域”民族）与城市民族（“非区域”民族）混为一谈了。②这种混淆在一定程度上影响了社会对征求意见稿的正常讨论，实际上也影响了修订工作的正常进行。

参考文献：

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[14] 国务院法制办﹒就修改城市民族工作条例征求意见[R/OL]﹒（2016-06-29）[2018-02-12]﹒http：//www.chinanews.com/gn/2016/06-29/7921873.shtml﹒

[15] 楚凡﹒2016年城市民族工作条例修改亮点[N/OL]﹒（2016-07-11）[2018-02-12]﹒http：//yjbys.com/zhidu/1094041.html﹒

THE “REGIONAL”TYPES OF ETHNIC GROUPS AND

THEIR RIGHT CLAIMS

Chen Yongliang

Abstract： Ethnic groups in the perspective of“region”can be categorized into three types： “regional”ethnic groups who are stuck to a certain“region”relatively；“non-regional”ethnic groups who are not stuck to a certain “region”and “settled down ethnic groups”who are settled down in a certain “region”from previous migration. By comparing the right claims of both the“regional”and “non-regional”ethnic groups， the author explores the different destinies of “multiculturalism”in both the old and the new worlds and the differences of“works”on“regional ethnic groups” and those on“non-regional ethnic groups”， it also reflects on regional autonomy and cultural autonomy in certain aspects.

Keywords： ethnic group；“regional”type； right claims

〔責任编辑：黄仲盈〕