我国民族优惠政策的制度伦理分析

时间：2024-04-24

胡彬彬

一个社会中仅仅有制度的存在是不够的，只有合理优化的制度才能维护社会的正常运行。只有在制度的设计和安排过程中注入伦理的法则和考量，才可能产生合理完善的制度方案。制度伦理是我国社会主义市场经济体制在运行过程中的道德化、秩序化和法制化诉求，也是对以社会性正式组织为主体的规范体系和运行机制的伦理思考。我国的民族优惠政策作为市场经济体制下的重要制度安排之一，在长期的社会主义建设实践中充当了国家宏观调配的有力工具，其内涵是指依附于少数民族成员身份或民族地区，有利于少数民族成员利益获得的倾向性对待措施。目前，我国的民族优惠政策主要集中在经济、教育、就业、人口等领域。2011年，清华大学学者胡鞍钢、胡联合发表了一篇题为《第二代民族政策:促进民族交融一体和繁荣一体》的文章，提出为了进一步促进各民族交流交往交融，构建交融一体的中华民族共同体，应该“淡化汉族和各少数族群 (民族)的族群 (民族)意识”、“淡化附加在各族群 (民族)成分上的政治权利”，并从政治、经济、文化、社会四个方面提出了一系列举措。［1］该文犹如一颗重磅炸弹，瞬间引起了民族学界、政治学界和社会学界的激烈讨论与猛烈反响。该文之所以能吸引如此高度的关注，其核心在于“第二代民族政策”的主张从根本上挑战了我国长期以来所推行的民族政策的道德伦理，对于“淡化附加在民族成分上的政治权利”的主张更是触动了现行民族优惠政策拥护者维护少数民族特殊权益的敏感神经。究其根本，其支持者与反对者正是基于不同的制度理性视角，对优惠政策做出了相左的价值评判，提出了不同的道德要求。

一、“类社会民主主义”福利形态与我国民族优惠政策的价值伦理

正如美国学者扎斯特罗所指出的，“满足有色人种、移民工人及其他少数群体的特殊要求”是社会福利的重要内容，［2］4我国的民族优惠政策也是社会福利领域的重要课题之一。社会福利是用社会认可的方式去满足社会成员需要的制度，它与其他社会制度的区别是带有十分浓厚的社会干预与社会改革色彩。［3］109从整体上看，社会福利制度有三种基本功能:第一是安全网功能，为有困难的人士提供满足基本需要的服务;第二是资源再分配功能，缩短贫富差距，提高社会公平;第三是社会整合功能，团结社会各阶层，建立社会共识。［4］社会福利制度为了实现自身的干预功能，其从制定之初就不会是而且也不应该是“价值中立”的。社会学家瑞林格就曾强调，一个社会的价值观与意识形态对社会福利的影响极大。综观西方福利国家的发展历史，无论是社会民主主义、新自由主义的社会福利观，还是“第三条道路”，对于社会福利制度都有其特定的“价值偏好”。

社会民主主义的价值偏好体现在对“平等”、“自由”和“互爱”的强调。［5］97在这样的价值观指导下，社会民主主义者坚信平等才会带来社会的稳定和团结，如果社会出现了财富分配的严重不均，群体和阶级之间的斗争将不可避免，这样大家对社会就不会产生稳定的归属感，从而不利于达到社会整合的目的。因此，追求平等应该是社会福利制度的出发点。另外，社会民主主义者还认为自由是平等的结果，如果财富分配上出现不平等，那也必然导致自由的缺乏。自由的核心是拥有充分的经济权利去选择自己的生活模式，有足够的机会去实践个体的基本权利。社会民主主义者同样强调“互爱”原则。他们认为社会制度的全民性福利提供可以激发民众的利他主义信念，所以支持社会福利以全民式的方式推展，让人人都能享有使用服务的机会，再配合针对特殊人群的选择性服务。与之相对应，新自由主义的社会福利理论则信奉个人主义、自由主义和不平等。新自由主义者认为，社会应当尊重个人，关心每一个人的权益和自由，没有个人自由的社会就是对人不尊重的社会。同时，市场应该是自发社会秩序的主要制度依靠。在市场机制下，只有不停的竞争才会有不停的进步，而只有不平等的社会环境才会有竞争的出现，因此，不平等是很自然的事情。因此，新自由主义者们强调个人责任，主张重新界定国家角色，反对为人民提供全民性的福利，认为社会必须放弃那些不可能实现的关于建立平等和公正社会的目标，回归到福利国家之前的制度轨道。“第三条道路”作为超越“左”与“右”的一种意识形态，在20世纪末以来获得了国际社会的高度关注和广泛认可。其核心价值观则包括“平等”、“保护弱势群体”、“自主性的自由”、“无责任则无权利”、“无民主则无权威”、“世界多元主义”以及“哲学保守主义”等一系列内容。［6］111－142因此，“第三条道路”反对经济结果的不平等，认可资源再分配的必要性，但应该构建所谓“积极性福利”，也就是从人力资本投资的角度来发展社会福利，而非单纯维持经济需要。上述三种福利思潮在世界历史上并非呈线性发展，而是在不同的经济、社会发展背景下交叉出现，只不过在不同阶段各有主次。而且对于任意一种思潮，也总是同时存在着支持与反对之声。

我国现行的民族政策是中国共产党在总结历代封建王朝民族政策并汲取国际社会处理民族问题的经验教训基础上制定形成的。20世纪50年代的民族识别为优惠政策的实施提供了前提条件，之后，各类针对民族地区的社会问题以及发展现状的优惠政策得到了广泛的推广执行。可以看出，尽管有着从根本上不同于西方资本主义世界的经济结构与社会体制，我国的社会福利可以说是“类社会民主主义”的——追求“事实上的平等”，向往人的充分自由，并倡导和谐共同体中的人人互爱。民族优惠政策的推行，实际上就是围绕宪法所赋予的“中华人民共和国各民族一律平等”的核心原则采取的工具性措施。各类统计数据表明，几十年来国家在对民族地区的基础设施建设、教育上的政策倾斜、民族干部的培养等方面都取得了巨大的成就，正如郝时远研究员所指出的，“就中国少数民族地区的经济社会发展而言，的确创造了区域经济发展的历史奇迹”［7］。因此，这种“类社会民主主义”的福利体制是适合我国的国情和少数民族地区的实情的。“第二代民族政策”“去政治化”的提法，主要是针对小部分地区民族冲突事件、民族间敌视情绪的出现所提出的调整意见。这种主张用“公民身份”取代“民族身份”，取消因民族身份带来的特殊待遇的提法，是对一直以来民族政策坚持的“多元一体”格局的尝试性修正——取消“多元”而坚持“一体”。从某种角度来看，其中蕴含了一种新自由主义理念的倾向。但这是否符合中国的实际，还值得进一步商榷。在坚持“各民族共同发展繁荣”的根本前提下，对民族政策的具体内容进行微调是必不可少的，我们必须不断对新现象和新问题的出现进行反思，既要避免陷入民族政策的“形而上学”，也要避免政策变革的“大跃进”。

二、“社会正义”与我国民族优惠政策的道理伦理

我国是社会主义国家，坚持民族平等，促进各民族共同繁荣发展是马克思主义民族观的根本原则，也是我们党和国家制定民族政策的总体指导方针。但是，正如马克思所指出的，“对公正原则的需要本身恰恰证明了组成社会之核心的生产过程的缺陷，而共产主义的优越性恰恰在于它使得全部公正问题成为多余”。［8］44也就是说，在社会主义初级阶段的历史背景下，生产力的发展水平还未能达到能够对劳动产品进行“按需分配”的理想阶段，因此对于道德正义的追逐以及建立正义制度的努力就成了不可避免的议题。基于不同的道德立场，对于“何为正义”以及“我们应当追求怎样的正义”也会存在完全不同的理解。

1.形式正义与实质正义

社会正义的根本问题是对每个人权利和义务的分配问题，究竟怎样的分配方式才是公正的，这是一个引起无穷争论的根源。从柏拉图、亚里士多德到罗尔斯、诺齐克，经典的哲学思想家们围绕这个主题展开了激烈的思辨。公正对待的概念是比较性社会哲学的核心因素，其基本原则是:相同情况就相同对待，情况不同就不同对待。也就是说，公正的区别性对待必须给予个人之间相关的差异;公正的相同对待也必须基于个人之间相关的类似之处。因此，相同对待的原则通常被称之为“形式上的正义”;而那些用来作为补充以确定各个正义领域内相关差别的标准则被称之为“实质上的正义”。［9］143－145

制度的形式正义主要是指社会资源、要素及权益的分配规则在制度的制定和适用过程中的正当与公道。［10］117罗尔斯认为形式正义可以分为“纯粹的形式正义”、“完善的形式正义”和“不完善的形式正义”。“在纯粹的形式正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。”［11］82在这种正义类型中，其制度安排的基点是从一般的、普遍的、无差别的立场出发，不能为追求特殊情况下的结果公正而导致对程序的破坏。“完善的形式正义”是一种分配过程与分配结果的理想类型，既有决定什么结果是正义的独立标准，又有保证达到这一结果的程序。在罗尔斯看来，这种既保证结果又保证程序的公正虽然有可能，但在具有重大利害关系的实践中却是非常罕见的。而“不完善的形式正义”则是指一种合理的程序未必导致合理的结果的状态。在这种情况下，为保证程序、规则的稳定性和长期性，也不能为了片面追求结果的公正而破坏和修改程序。

如果说形式正义是指向规则和过程的公正，那么实质正义则是指向结果的公正。制度的实质正义是指制度安排中对社会资源、要素、权力、利益的分配结果的正当和公道。新自由主义在形式正义与实质正义的关系问题上，则提倡形式正义优于实质正义。哈耶克就认为，实质正义实际上等于是在要求“分配公正”，然而这同竞争的市场秩序，以及同人口和财富的增长甚至维持，都是难以并存的。［12］136在他看来，形式正义就是依据市场法则和程序法而获得的权益，而实质正义只是关注利益分配结果差异的减少，所以二者是不同的。只有程序正义才是唯一可以衡量的标准，片面强调结果的正义会使自由和平等遭到破坏。在批判资本主义公正原则的过程中，马克思严格区分了“实质正义”和“形式正义”这两个概念，认为资产阶级社会所宣称的“正义”至多只会是一种“形式上的正义”或者“程序性的正义”，而不是规则本身的正义即“实质正义”。［13］234不难看出，我国民族优惠政策的制定理念是对“实质正义”的追求，而“第二代民族政策”对于取消民族身份、强调程序的标准和统一的主张则秉持的是“形式正义”理念。道德目标的不同导致产生了两种截然对立的政策主张。

2.补偿正义与优惠制度

社群主义者对正义之善的强调，说明制度仅仅具有形式正义是不够的。如果从价值过程的角度来看，实质正义应该优于程序正义——形式正义是基础，而实质正义是目标。不能否认制度的形式正义是社会生机与活力的源泉，但纯粹的形式正义也会导致两极分化的出现。“经济意义上的收入分配差距的合理性与社会意义上的收入分配差距的合理性不完全一致，而政府在主持第二次分配时，不仅要从经济上考虑，更需要从社会上考虑。”［14］21这句话是对补偿正义合理性的充分论证。依靠市场机制的程序公正或许能实现经济意义上的实质公正，但是却不可避免地带来差异与不平等，造成社会意义上的不公正。这就使在机会均等条件下对资源、权利分配的第二次调节成为必须。因此，从制度的正义伦理出发，对形式正义的结果进行一定的矫正是必要的。补偿正义就是对形式正义的制度结果的调节以及问题的弥补性解决。在世界范围内，各多族群国家一直在为协调主体族群与少数族群之间的利益关系做出努力，为族群间在经济发展程度、政治参与度及文化发展水平等方面所存在的差异做出补偿。在民权运动的推动下，美国自20世纪60年代以来就开始实施针对少数族群的“肯定性行动计划”，在教育、就业、晋升等领域制订了对少数族群的倾斜性政策;巴西针对国内的多种族问题，在教育、就业等方面实行配额制度;印度也有针对低种姓、贱民的保留政策。这些限定性优惠政策的制定初衷是让少数族群群众共享社会发展成果，即“差异性配给的目的旨在达到平等的对待”［15］98。虽然我国的民族格局不同于这些国家，但无论是国外的限定措施，还是我国的民族优惠政策，都体现了政策制定者对“补偿正义”合理性的认可。

3.消极自由与积极自由

“第一代民族政策”与“第二代民族政策”的争议还体现了其对于人的“自由”的不同理解和追求。自由可以分为两个维度——消极自由和积极自由。消极自由强调的是外界对主体的束缚和控制，积极自由强调的则是主体的主动性和自治性。二者都是社会生活不可缺少的，但是根据不同的自由导向形成的社会政策的特点是不同的。［16］88约翰·罗尔斯提倡的“纯粹的程序公平”就是一种消极自由。“那些拥有同样的天赋和才能、拥有同样积极性去使用这些天赋和才能的人，应该拥有同样的成功前景，不管他们最初处于怎样的社会地位，也就是说，不管他们出生在怎样的家庭背景中。”［17］消极自由的优势在于它对直接歧视的消除，这对于那些唯一的障碍就是受到直接歧视的人来说是非常重要的。通过一些标准化的程序手段、等级评定、资格证书等来评估候选者，而不需要为了“实现公平去跟踪那些永远都处在变化中的环境，也没有必要为了一些特殊的人来改变立场”［17］。“第二代民族政策”的主张体现的正是一种对“纯粹的程序公平”或曰消极自由的追求。但是，消极自由本身所具有的最大缺陷就是漠视了“特权阶级”已经通过种族、性别、阶级等先定性因素获得的优势地位，这些不劳而获的竞争优势被罗尔斯称为“历史和社会的运气”。而我国长期以来实行的民族优惠政策，正是基于这些历史遗留因素给民族地区带来的先天性劣势所采取的补偿性措施。因此，其奉行的是一种“积极自由”理念。

三、“社会需要”与我国民族优惠政策的现实伦理

为什么马克思主义经典作家在宣布“国内各民族绝对平等”的同时，还要强调“无条件地保护一切少数民族的权利”，而且要求通过颁布全国性的法律来保障少数民族的权利?就是因为存在着基于社会历史、地理环境、自然条件、文化特征等原因所造成的民族之间、地区之间显著的经济社会发展差距，使各民族人民在共同享有社会主义大家庭的各项社会公益权利方面存在着“事实上的不平等”［7］。“事实上的不平等”的现象在社会主义初级阶段是不可避免地存在的客观事实，如果这种现象长期存在，民族成员的需要得不到满足或者不能显示出有效解决的前景，那么就会出现克伦茨所警示的—— “老百姓提出的问题长期推来推去不给解决，那么积累起来就是制度问题”［18］155。社会需要是制度发展的根本动力，［19］35而基于社会成员的权利实现所出现的新需要，正是社会政策不断发展的新动力。因此，要论证民族优惠政策的合理性，还必须从民族地区、民族成员的现实需要出发寻找立论依据。

我国民族政策文本的源头可以追溯到1952年制定的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和1984年颁布的《民族区域自治法》，以及之后于2001年2月28日召开的第九届全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》。在新中国成立之初制定的《民族区域自治实施纲要》，主要目标是解决少数民族地位的不平等和政治上无权的状况，因此其主要内容是围绕保障少数民族的平等权利和自治权利而展开的。而《民族区域自治法》是在党的十一届三中全会召开之后，在“拔乱反正”和改革开放初见成效的新形势下制定的，因此既注意保障少数民族的平等权利和自治权利，又注意发展民族自治地方的经济和文化，同时也体现了改革的时代精神。2001年对民族区域自治法进行修改则是党和中央政府针对中国社会中整体已经有了巨大的发展，但民族差距仍然存在并有拉大趋势的现实，出于对现实问题的高度自觉，加大了国家扶持的力度，重申照顾与优惠是自治权存在的前提，强调扶持与帮助是中央与国家的职责。［20］另外，我国的“西部大开发”战略，虽然没有被冠之以“民族”字眼，但“实际上也是为了推动我国少数民族地区的经济文化发展”，［21］甚至有学者认为“西部大开发战略就是中国解决民族问题最为重大的举措”［22］144。因为据统计数据显示，纳入西部大开发战略的12个省、市、自治区，国土面积达686.7万平方公里，占全国面积的71.5%。作为经济地理意义上的西部地区，人口虽然只占全国总人口的27.9%，但是这一区域内的少数民族人口却占全国少数民族总人口的75%左右，达到8666万。实行民族区域自治制度的五个自治区、绝大部分自治州、自治县都在这一范围。［23］25从制度的重心变化中不难看出，每一部政策的制定及实施都是与当时少数民族的发展背景紧密相关，紧扣当时当地的迫切需要的，在长期的改革实践中起到了很好地促进民族地区经济社会发展、维护民族地区稳定和促进民族团结的作用。

在修改后的《民族区域自治法》实施十多年后的今天，民族地区已经发生了翻天覆地的变化，“其经济社会发展速度、规模效益接近甚至高于全国平均水平，但这些地区的自我发展能力依然很弱。尤其是5个自治区和少数民族聚居程度较高的四川、云南、贵州、青海、与甘肃省，在经济竞争能力和可持续发展能力方面都处于全国平均水平之下，与东部发达地区的差距依然显著。”［22］144因此，如何提升民族地区的自我发展能力，缩小东西部地区在经济竞争能力和可持续发展能力方面的差距应该被纳入政府的头号议事日程。党和国家保持了对民族地区发展变化的高度关注和灵敏嗅觉，先后于2007年、2012年批准实施《少数民族事业“十一五”规划》和《少数民族事业“十二五”规划》，面对少数民族地区的突出问题和特殊困难，继续坚持“采取特殊政策措施，不断加大对少数民族事业的扶持力度，全面提升少数民族事业发展水平”［24］。这里的“特殊政策措施”以及“扶持”字样表明了政府继续实施民族优惠政策的决心，这是与民族地区的特殊需求相符合的。

综而述之，我国的民族优惠政策本身实际上是在资源分配和发展机会方面的“法律上的不平等”，实现少数民族成员获得“事实上的平等”。政策的发展完善是一个动态过程，这种暂时不平等的存在也只是一种过渡性状态，一旦较落后民族的发展达到或接近较先进民族的水平，或者具备了可持续的自我发展能力，就应该全面实行法律上的平等。因此我们应该在坚持民族平等、各民族共同发展繁荣的基本政策纲领下，继续完善民族优惠政策的“类社会民主主义”价值伦理，谨奉“实质正义”、“补偿正义”以及实现民族地区“积极自由”的道德伦理，以民族地区“社会需要”的现实伦理为依据，进一步追求制度的合理化，更好地为社会主义现代化事业及“和谐民族”构建做出不懈努力。

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［7］郝时远.评“第二代民族政策”说的理论与实践误区［J］.新疆社会科学，2012(2).

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［9］J·范伯格.自由、权利和社会正义——现代社会哲学［M］.王守昌，戴栩，译.贵阳:贵州人民出版社，1998.

［10］倪愫襄.制度伦理研究［M］.北京:人民出版社，2008.

［11］约翰·罗尔斯.正义论［M］.北京:中国社会科学出版社，1988.

［12］哈耶克.致命的自负［M］.北京:中国社会科学出版社，2000.