中国（地方）政府创新的整体性观察框架

〔摘要〕

40年中国（地方）政府创新从“在地化”的问题出发，以“民主化”和“科学化”为支撑点，主要着眼于社会问题的对策创新，逐步形成了可以进行整体性分析的框架要素，它包括“地方化中国”的理论观察视角的重要意义、地方创新的试验功能与国家整体性治理体系的互动、“纵-横结合”的两个政府创新典型演化路径，以及政府创新的制度化和国家创新稳定化的可能性。要实现国家治理体系和能力现代化的目标，我们就必须维持地方政府应具有分散性创新行动空间、试错空间和积极性发挥空间，使得国家整体性发展任务的完成继续建立于地方任务分解结构与危机化解机制之上，在此基础上使得国家政府创新与地方政府创新自主性形成有效互动。同时，我们必须高度警惕中国（地方）政府创新“内卷化”的趋势。

〔关键词〕

政府创新;地方政府创新;“地方化中国”;央地关系;制度治理

〔中图分类号〕D669〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）04-0096-11

中国地方政府创新凭借其交互性强的底层程序架构，可以横向“裂变”为整体性社会变迁，又可以纵向延展为国家层面的政府创新，而在中国特定的政治体制下——“一党执政”和“单一制国家结构”让地方政府创新和政府创新具有了内在的一致性，二者紧密地联系在一起，这形成了我们观察中国地方政府创新的“纠结视角”，很多政治体制性的因素都隐藏在创新案例背后。

因此，如何形成一个关于“中国地方政府创新扩展（散）”的更加细致的理论，从而得出一个有说服力的、清晰明确的一般模型——一个关于超越创新个案的解释路径，回答历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的统一何以可能，是观察中国地方政府创新的中轴性学术议题，也是关系到地方政府创新未来如何发展，以及其与国家整体性制度改革如何关联的重要问题。这个问题有着极其强大的诱惑力，也构成了中国地方政府创新研究的目标。

本文以“跨案例分析”的研究结果为判断基础，以“模型建构”为统摄，以“理论分析”为归宿，为中国（地方）政府创新的持续进行，提供一个整体性观察框架的分析。

一、“地方化中国”：观察的理论视角先于事实分析

“地方化中国”不是把一个充满活力的地方发展判断为各自为政的地方格局——虽然地方发展会带来显著的地方差异;也不是把它界定为会造成地方政治割裂化的一个结构——虽然20世纪90年代一度担心地方发展会带来国家分裂，最后却发现是其他政治势力带来了分裂问题;更不是一个忽视其他要素的唯地方化的视角，例如中央政府的政治态度转变所带来的改革开放大格局，以及国际社会的多种因素的影響。地方政府创新的理论根源在于：超大规模社会的政府创新如同一个超级复杂的市场经济，没有一个人或者组织能提前规划出来市场交易的众多问题，只能以交易和价格机制为主而政府的调控政策为辅，单一的政府权力中心也无法直接预测超大规模社会中，各个地方的具体社会问题，因此，地方政府必须具有创新的分散性行动空间、试错空间和积极性发挥空间，使得国家整体性政府创新任务能来源于地方对任务的分解，在此基础上使得国家整体性政府创新与地方政府创新自主性形成有效的互动。

因此，“地方化中国”这一判断概念，是基于中国改革开放40年的国家发展任务的地方分解和社会危机的地方化解这一事实，是相对应于“威权化领导”和“一体化计划”的“国家一体化设计”而做出的理论判断，它可以理解超大规模社会发展的可能性结构，来建构未来发展的符合现实逻辑而非单纯符合政治臆想的解释。“逻辑本身就能解决问题，我们所要做的，就是观察它是如何做到的。”〔1〕

众所周知，社会科学的解释需要强调事实，但是选择哪些事实，则是一个核心问题。选择不仅是对于材料收集的不完备局限，更多的是主观的选择。选择意味着忽视，一些事实就被“故意地”忽视了。当然，关于中国地方政府创新的案例分析，存在着明显的获得性启发（availability heuristic）所带来判断偏见，“由于某种事物的实例具有获得性，也会出现偏差”〔2〕，即“人们预测某种现象的可能性的基础是，人们是否能够容易地想到和它有关的情况与案例（Tversky & Kahneman， 1982）”〔3〕，“如果某类事物的数量是通过它的实例的获得性来判断的，那么，如果有另一类事物和它具有同等的发生率，但是其实例同它的实例相比不太容易想起来，而它的实例更容易想起来，它的数量就会显得更多（Tversky & Kahneman， 1982：11）。”〔4〕这也是我们在中国地方政府创新研究领域最为突出的中国特色——每个人根据自己到手的案例提出自己的见解。这无可厚非，正是本研究在单点创新与案例研究之间的关系必然结构，但是仅仅如此是不够的，这又是偏差产生的根源。除了跨案例分析和更为结构化的宏观分析，我们还需要一种理论视角确立，否则，事实本身不会提炼自己的方向。

我们首要明确的一个基本理念就是：“国家治理体系和治理能力现代化”是社会现代化的结果和动力，而不是根源，当然，如果有通过国家治理体系和治理能力率先现代化的雄心来推动社会现代化，那就更需要加快实现执政体系自身现代化，实现政府管理模式的现代化，否则自己就会成为障碍。地方政府比中央政府及其上级政府率先体验到现代化的需求和压力，因此，地方政府创新的持续扩展恰恰是国家治理体系现代化的基础支撑部分。这才是中国的现代化逻辑，而不是其他基于政治理想的假设。这在地方政府创新的区域差异之中得到了充分体现，也是地方治理之间差异的根本原因——在许多公共危机中，同样的政策规则和中央命令，地方政府执行的效果却差异显著。

因此，地方化中国的判断是一种实践的“在地化行动”。仅仅依靠数据、案例和模型分析而缺乏理论的对话，会与真正长期跟踪案例与深入社会结构内部的研究，形成很大的区别。

在这个意义上，米塞斯认为，“更重要的事实是，收集一个具体事件有关资料，一开始就受到这位历史学家（可以指任何一个研究者，引者注）所持的那些学说的影响。摆脱这些影响是不可能的。这位历史学家不是报告所有的事实，他只是基于他所持的学说，而认为相干的那些事实;他把那些他认为与事件的解释不相干的资料都丢掉。如果他被错误的学说误导，他的报告就成为粗陋的，乃至毫无用处”〔5〕。

这一现象几乎是社会科学研究中的最为常见的，尤其是在中国改革开放40年社会发展的解释当中，加上政治制度规定学术研究服务于政党与国家的政治需求前提下，这一现象十分普遍也更为突出。在解释40年的发展中，究竟是从哪一个视角切入，如何看待这些事实，直接关系到我们解释的方向。在地方政府创新领域，理论选择视角直接决定着解释的结果，因为中国地方政府创新中的成功案例和失败案例几乎一样多，可以说更多失败的案例淹没在被新闻媒体忽视的背后，不为多数人所知。如果研究聚焦于地方政府的“失灵、失效、失衡”，那么我们选择的案例和数据就会失去历史结构的分析，认为地方化是效率低下和管理失效的表现，而类似传统的“高度一致化”的“计划和命令”则是最有效果的方法。

我们究竟是坚持市场经济的社会自发秩序的生命力，认同地方社会的自主性，理解地方政府的主动性，还是在发展成绩分地区获取后，强化曾经一度是以上三个层面发展阻力的中央一体化政策的“正确性推动”，这直接关系到中国地方政府创新结果的绩效评定和社会价值。当然，我们可以在另一个意义上理解并“篡改”维特根斯坦的一句话——“本文主旨可以用以下的话来概括：可以说的，都尽量去说清;不可以说的，只可不说。”

自下而上地观察中国改革开放40年的动力所在，会发现中国地方政府创新构成了国家发展任务和整体性危机化解的载体，市场经济内含的社会活力提供了国家与社会得以自下而上发展的动力，正是地方政府的自下而上的载体功能，首先回应了地方市场和地方社会的需求，并最终形成一个整体性的市场机制，使得国家政策成为现实，这才是事实的逻辑。这是研究的结论——“地方化中国”的发展功能，也是研究的理论所在——任务分解和危机化解的地方化;它是研究的结果，又构成了研究的前提。

改革开放40年来，经济发展层面的工业现代化和城市化的成效十分明显，全国范围的基层民主政治、政府管理制度和政策制定过程、社会组织发育与转型等各个领域的地方创新的层出不穷，构成了国家管理体系和治理体系现代化的核心内容之一。由于中国特定的“党治国家”〔6〕或“党-国体制”（party-state system）〔7〕，政府创新几乎发生在所有领域的改革当中，也渗透到政府外的社会、经济改革层面。

几乎任何一个中央层面的公共管理制度改革以及政治体系变化，都可以找到地方政府先行创新的案例和地区扩展试验的影子，形成了“地方经验上升到国家制度”，构成了“地方创新纵向扩展路径”，这也是中国地方政府进行创新的最高目标——“被党中央和国务院认可”。纵向扩展创新结果得到“上一级政府”的认可，大多数案例是从县乡一级扩展到省市范围，一部分案例是扩展为国家政策与制度，这一过程呈现为下文所说的区域内的“横向创新扩展路径”。

中国地方政府创新的另一个路径，主要是地方政府间的“横向平行扩展”，既包括前面说的从一个政府创新案例到其所在的上级政府管辖范围内的推广，更包括不同行政区域之间的地方政府的学习，即没有行政隶属关系的政府间的创新扩展，因此，横向政府创新扩展机制就更为复杂。

对地方政府创新的扩展（散）路径及其理论价值，在于其可以揭示中国地方政府创新的内在演化机制，分析创新持续进展所面临的挑战因素，可对中国当下的制度创新（改革）和政治民主化进展，提供一个自下而上的创新“过程视角”，从而坚持中国改革开放的现代化方向——实际上的“国家治理体系和治理能力现代化”，而不是改革开放进程的倒退。

基于中国特定的政治结构，地方政府创新能纵向扩展到国家制度层面——地方政府创新的最终取向，因此，“中国地方政府创新”与“中国政府创新”在很多节点上是一起联动的，在很多内容上是一致的，在很多行动上是相互影响的。在制度创新意义上，单一制国家加上“一党执政”的结构，强化了一体化国家的制度运作过程——中央政府在法律规定与实际操作中可以管理各个层次的政府单位，所以，“中国地方政府创新”与“中国政府创新”是“一体两面”的，一体是中央层级可以纵向到底，两面是“地方试点-中央推广”，所以，地方政府创新的横向扩展与纵向扩展也是最终结合在一起的。基于此，在本研究行文中会把二者放在一起讨论，使用“中国（地方）政府创新”这一概念。

二、地方创新的试验功能与国家治理体系的整体性

如果我们从整体上回溯了中国地方政府创新四十年发展的进程，围绕着其功能进行理论反思，我们会发现中央政治权威下的“央-地关系”不断调整，让地方政府创新有一定的自主操作空间，根据“在地化的问题”进行试验，从而使得政府创新作为一种地方治理资源嵌入到地方社会发展当中，形成了中国各个区域发展模式的不斷成熟，提供了中国超大规模社会转型的可能性基础。我们之所以做出“地方化中国”的重要判断，恰恰来自于“地方创新的试验功能”与“国家治理体系的整体性”能有效互动，并且持续了40年的历程。关于渐进与激进的转型路径分析，核心的一点在于地方化中国的任务分解与危机化解，这是所谓的其他制度优势得以发挥的平台，但很多笼统地讨论整体性转型和分析宏观文本制度的逻辑论证，往往掩盖了这一点。

（一） 任务分解与危机化解：作为嵌入性资源的地方政府创新

中国各个区域通过地方政府创新与地方经济发展分解了超大规模社会发展的整体性任务，使得超大规模的社会呈现出地方支撑的实践结构。通过地方政府创新，中国实现了管理体制改革的自下而上对策创新与横向政府间复制学习的扩散，同时，地方政府通过基层民主选举与公共决策民主化参与的创新，亦建构了民主化的中国地方进展载体。地方政府面临着新的社会发展任务，也随时解决社会发展中出现的社会问题，地方政府创新既是前期社会危机的解决行动，也是解决危机过程中新出现危机的解决途径，这使得政府创新一直处于一个持续不断的过程。

因此，40年（地方）政府创新的基本理论结论可以归纳为，通过（地方）政府的创新功能发挥，使得中国社会发展结构具有了“威权-分层发展结构”的地方内涵，既实现了中国整体性社会发展任务，又让社会发展中涌现的危机具有了地方化解结构，避免了大规模危机的一揽子解决压力，这是分权的成本削减优势所在。以上是地方政府创新的理论价值与实践价值所在，也是中国历史逻辑与现实逻辑的统一。这构成了第一个层面的创新嵌入，即地方政府创新嵌入到区域经济与社会发展结构当中。

仅仅停留到观察第一个层面的“创新嵌入”，显然无法解释中国制度发展的逻辑过程，更为关键的仍然在于地方政府创新的各种形式如果作为嵌入性资源，为国家制度演变提供了具体的建筑材料，超越了缺乏真正实践上的制度创新而不停讨论“中国制度优势”的理论争论套路。

如果以改革开放40年间中国地方政府创新中的多个案例为对象，我们可以总结出政府创新能否持续的几个关键性影响命题。它们构成了中国地方政府创新的基本关联框架，即国家创新空间、创新动力、创新类型、政治民主、合法性、官员资源获取（升迁）、组织生存和扩张、受益人群、政府职能范围界定等命题，它们直接或者间接地决定着地方政府创新能否持续以及如何扩展。这一部分是基于对既有地方政府创新个案和创新历程的整合分析，提供了对当下中国地方政府创新扩展的长时段研究视角。

虽然地方政府创新与区域经济发展紧密地结合在一起，即使无法构成在理论分析上的“因果解释”的循环，也是相关性极大的关系，这验证了不同区域内的地方政府创新的嵌入绩效和发展绩效。“中国地方政府创新奖”从2000年开始，到2019年总共举办了9届，先后有超过2334个各级政府的创新项目申报此奖项，其中有效申报项目1664个。共有201个项目获得入围奖，其中 90个项目获得优胜奖，形成了一系列研究成果。如果以中国区域间地方政府创新的数量和类型差异性为切入点，对前五届中国地方政府创新奖的入围项目进行跨区域、跨类型、跨年度等维度的数据定量分析，会发现不同地区间的政府创新中，行政改革与经济增长显著相关，同时，不同地区之间的创新数量存在着显著的数量差异，经济发达地区集中于行政管理体制改革项目，即便民主项目也有着极强的经济内涵，但前五届的地方政府创新中公共服务并没有成为重点〔8〕。如果扩展到2019年数据，可以发现党建和公共服务的项目明显增加，“为人民服务”的项目多了起来，“让人民做主”的项目几乎消失了，过去突出的政府行政管理制度改革的项目在减少，似乎服务型政府建设已经超越了地方创新转向更深层次的制度改革。

第二个层面的嵌入是地方政府创新能否嵌入到国家现有的制度体系之内，这是在政府创新嵌入地方发展基础上的进展。地方创新嵌入国家现有制度的一个主要理由，就是中国制度发展（政府管理、公共服务与政治民主等）一直坚持的取向是以提升治理品质和解决社会民生为中轴，以整合多元社会主体为政治要求的实践结构，创新的程序嵌入现有制度。我们通过各个地方政府创新案例的谱系分析——地方创新结果如何演化成相应领域的国家制度，总结对比以上地方政府创新中哪些案例的程序和环节结果最后演化成了国家层面的制度。研究结果可以发现大多数地方政府创新案例都被国家层面制度所吸取，很好地验证了“地方试验-国家推广”的逻辑过程。

通过社会主义协商民主的典型案例，我们发现地方政府创新有可能使得社会群体通过协商民主程序实现地方政府与多元社会群体的有序互动，让民意得以民主与科学地传输，为党政决策提供必要的民意基础，因此，协商民主程序作为治理资源嵌入到政府预算分配环节与现代城市管理结构当中，通过互动而解决了紧迫的社会问题，进而生成了良好的创新规则〔9〕，最后在执政党的十八大和十九大的报告中得到国家政治制度的确认。但是这仍然是一个“新权威主义”的逻辑闭环：嵌入现有制度能不危害单一执政党的执政基础，它也有动力去实操这些民主程序与科学环节;在这个过程中，协商民主的一个主要特征，就是把具体程序和方法作为一种治理资源嵌入到中国现代城市治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主外在形式的外在竞争式约束制度。

因此，定量研究和案例的谱系分析所发现的政策含义在于：中央政府要自上而下地从制度和政策层面為地方政府创新提供公共服务和政治改革的激励机制和制度空间，自上而下地构建制度化分权机制;执政党和中央政府要重视区域发展中地方政府创新的激励机制和制度空间的建构，从而有利于地方政府创新的成功经验能在不同区域间进行有效、有序地扩展。

（二）创新持续力判断：国家与地方的持续互动

如果大多数地方政府管理创新都能作为治理资源，嵌入到现有的国家制度规则当中，这就形成一种内生性的制度发展路径，化解理论上一直讨论的政治制度与社会发展互为前提或者结果的外生困境，为中国制度演化提供具体的“在地化”实践形式。反过来看，如果现有的政府创新无法真正嵌入到现有的制度结构当中，形成系统性的国家制度的一部分，也无法带来社会发展的绩效，最终可能是“昙花一现”，因为持续十年甚至二十年的地方创新，对于社会发展时段而言也是昙花一现的短暂时间。这样一来，问题就变成了（地方）政府创新如何持续下去，在地方政府创新与国家制度发展之间形成一个持续演化的循环。

在单一制与党国体制的结合型国家，中共中央在组织干部任命上有“说一不二”的权威性，抛开“一竿子插到底”的党的政治领导和重大决策权力，中央人民政府在法律上也具有实质上的“一竿子决定到底”的权力，这一点在《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有明确而详细的规定。很多条文形式上强调了地方人大和地方政府的权力，但在相互冲突的条文下中央和上级政府具有优先权和决定权，很有意思的是大陆学者喜欢引用一个“文本帽子上的宏观判断”，而不愿意真正面对那些相互冲突的条文规定，除非地方政府领导愿意承担创新风险，“两个地方积极性”根本没有稳定的制度空间，因为中央政府决定着“放权”的幅度和时间;同时，具体的国家政策规定也和地方创新的灵活性有着很大“自主权空间”，地方可以创新也可以完全不创新，这也是为什么一个“科员”可以依据规则把很多事情“卡死”①。因此，一个基本的现象就是地方政府在中央政府与上级政府的“绝对权力”领导之下，要进行创新（我们必须了解的是在一定范围内，创新是创造新的“增量”，与改革的侧重点是改“存量”有很大的差异）之前，必须清晰地了解哪些是“正向激励”的因素，哪些是“反向倒逼”的因素。

影响中国地方政府创新持续的关键命题，构成了地方政府创新能否橫向平行扩散的前提基础，大部分也是影响中国政府创新的命题，因此，观察中国地方政府创新，不能仅仅观察和分析具体的地方政府创新案例，而是要整体地逻辑分析影响中国政府创新持续的关键因素。

系统分析中国地方政府创新的模型、影响创新扩展的因素与区域经济发展的关联，可以从框架上的“模型-因素-关联”解释政府创新“何以可能”。

对于现代学术研究而言，模型具有天然的吸引力。在确定模型的有限性前提下，我们通过建构地方政府创新的三维选择模型，可观察中国（地方）政府创新中不同政府层级的不同选择坐标选择项。

图2中国地方政府创新的三维空间定位模型图

首先，地方经济社会的发展需求与中央政府的政治要求构成了地方政府创新扩展的“二维选择平面”，决定着地方政府选择的基本模型，构成了一个“央-地创新循环图”。其次，如果加上第三个维度——“创新类型”，可更加清晰地观察出地方政府在创新选择中的区域差异，也更清晰地分析哪些类型的政府创新，更容易得到横向创新扩展。同样地，中央和上级政府也要在这个空间内做出选择。关键区别是地方政府和中央政府都要维持这个模型的平衡，各自需要的创新行为选择也不一样〔10〕，地方政府承担着创新的试验任务而中央政府要保持地方政府创新的空间和对经验的及时吸纳和总结。

三、“纵-横结合”：政府创新的两个典型演化路径

中国（地方）政府创新中地方与国家之间的互动结构，基本体现在政府创新的两个典型路径之上：一个是横向平行扩散，一个是纵向演化扩展，二者形成相互促进的关系，体现在中国（地方）政府创新的综合性概念当中，在前面已经初步论述。在中国的单一制国家结构+单一执政党体制下，关键点在于纵向演化扩展必须以横向平行扩散的成功为基础，当然，扩展为国家制度后，该制度未必就变成一个各地自然遵循的规则，仍然需要各个地方对创新政策进行落实，创新“制度化”需要“实操中落实”。我们过去研究地方政府创新往往把二者混合在一起，关注横向扩散而忽视了纵向演化，或者以“央-地关系”与“地方试验-中央推广”来代替纵向创新演化的内涵。

（一） 纵向演化式创新：央-地创新关系的形成

国家层面的创新的重要战略意义在于它应该能超越地方政府的问题导向的策略思考，使得地方政府创新案例纵向扩展为中国的国家制度。典型案例莫过于基层协商民主的实践及其发展，特别是协商民主程序嵌入到基层政府预算环节之后形成的参与式预算创新，以及城市基层社区治理中的复式协商民主创新，地方创新最终构成了国家整体性政策的设计内容。

这一地方创新案例的突出之处在于：一是它从浙江省台州市温岭市发轫，至今已经持续了20年。二是它从最初地方试验逐步上升到十八大的社会治理方式，并且在十九大的报告中提升为执政党的执政方式，形成了典型的“地方上升国家”的纵向扩展典型案例。三是从全国范围内的横向扩展来看，把协商民主程序嵌入到公共预算讨论、审批和监督、绩效审查的方式创新，已经在乡镇层面、县市层面、地市层面，乃至于省级人大对预算的审批和监督领域，都有不同形式的扩展，呈现出罕见的创新扩展活跃性。中国各地政府预算中的协商民主程序创新，均证明了程序和环节创新可以有效地嵌入现有制度，并且促使它们根据各个地方的具体预算问题，进行程序演化和环节设计。

因此，研究这一典型案例的具体过程，可对地方政府创新的影响因素和发展路径有一个清晰的典型观察。上海、浙江等多个地方政府实际操作了复式协商民主，从而超越了“中国制度话语创新”的口号的争论，提供了中国经过实际操作的协商民主合理程序与完整环节。很多研究也从定量分析和跨案例分析的角度，全面观察了协商民主的创新过程的成功之处及其面临的制度困境。〔11〕我们可以发现其成功之处在于它的科学化程序与民主化环节的具体实操，而不是过去文件上的泛泛重视和强调，而是“真刀真枪”的实际操作，尤其是上海等地持续地对“社会主义复式协商民主”进行程序创新与实际操作〔12〕。

中国地方政府创新的纵向演化式扩展的路径分析，即地方创新如何演变成国家制度的，这是中国政府创新得以稳定的必要但非充分条件，因为整个国家的制度也处于“改革开放再出发”的阶段，追求政绩的“人走茶凉”以及制度反复的可能性，都是影响政府创新能否形成制度变迁的主要因素。

（二） 横向扩散式创新：地方政府间的相互学习

“问题导向”是地方政府创新的第一出发点，这也是地方政府创新的策略价值所在，与国家层面的制度创新形成一个“战略-策略”的制度创新功能对照。因此，地方政府创新的另一个典型路径——创新的横向平行扩散，表明政府创新在许多地方之间扩散，形成了地方创新的群体效应，典型地体现在城市政府创新空间中的参与式治理趋势，因为参与式治理体现了地方政府解决问题的对策产生过程。

改革开放40年伴随着产业化和经济现代化的典型就是城市化进程，随着人口的集中与城市化进一步深度进展，城市已经并且必然继续成为各种社会治理问题的集中呈现空间，因此，城市治理创新是中国地方政府创新的重镇。“参与式治理”和“精细化治理”构成越来越普遍的创新焦点领域，它们也构成观察和分析地方政府创新的典型对象。一个很有价值的城市创新发现就是：相对于更加个性化的乡村治理格局，城市管理制度具有更大的可复制性，也就是具有更大的创新共性。人口更加多元且生活空间集中，致使城市治理问题具有内生的普遍性，治理结构产生更多的规则同质性，所以，相比较于县乡的乡村空间，城市受地方文化的“牵引力”相对比较少，呈现出现代社会需要的一种普遍性治理体系，因此，政府创新的横向扩散就比较顺利，例如城市外来人口的融入、城市精细化治理的需求以及基层街区治理体系创新等问题。在一定意义上，只要是针对治理问题，政府创新一定是在民主与科学的层面具有普遍的程序共性。

在众多具体案例研究中，我们也发现地方政府更加愿意学习先进的管理經验，而不是更多地可以追求“创新差异性”，例如我们在上海六个街道进行复式协商民主程序设计和实践，基本内核都是一致的，相关研究也进行了程序、环节和结果的比较和讨论，主要原因就在于城市空间面对的治理问题一致，更容易形成制度复制和学习，也容易被纵向国家政策吸纳。城市空间内政府创新的平行扩散，立足于现代城市多元人群中的民主化参与，因为多元群体的民主参与是精细化问题确认的基础，是撬动民众参与城市治理的现代机制，它把城市的科学性治理与民主式参与有效地结合在一起。

地方在创新平行扩散基础上最后演化为国家制度的路径，强调了这一路径的可能性在于城市参与式治理的核心是民主参与程序与环节的不断尝试，这是现代社会治理的内生性需求——现代社会治理民主化与科学化的规定。

（三） 民主程序和科学环节：地方政府创新的核心支撑点

两个路径下的中国地方政府创新路径能否超越“内卷化”的困境——创新越来越多同时治理绩效却在下降？

党建创新和政府创新一起，构成了中国社会主义政治发展的制度内生性要求，也是现代中国社会治理形态的结构性营造的主要内容，因此，中国共产党的党建一直是个大问题，也是个老问题。政党与国家融为一体的体系中，国家公共行政不过是党务的副产品或具体化。〔13〕问题在于中国基层党建一直拘泥于党建方式传统困境——它既要引领社会治理，又难以摆脱传统的内部组织建设模式，需要形成新的动能嵌入社会的程序结构。最近几年内党政分工任务没有完成的基础上，党政重新回到了组织结构上的“合一”，“党在比以往更高的程度上介入行政管理以及其他的管理，这是本轮改革的一个重要特点”〔14〕。因此，在中国政治结构的意义上，抛开一直讨论的“党内民主是人民民主的外围框架”，基层党组织采取何种现代化的建设程序，生成何种嵌入社会治理的环节，是当下中国政府创新的关键部分。在新的社会结构背景下，目前党建创新的方向主要是要从传统管控格局走向引领机制，形成党建引领下的社区自治与街区共治，这也是执政党中央文件和上海、浙江等地的具体实践。

许多地方政府创新案例能扩展成全国制度的基本原因，在于其具有可复制的民主程序与民主环节，这些才是创新案例可以扩散（展）的核心支撑。虽然中国地方政府创新构成了中国改革开放40年的制度生成支撑，但可以发现很多符合制度创新逻辑的地方政府创新，努力持续了几年、十几年，甚至二十几年之后，也会随时由于种种原因被终止或者“消亡”，其中创新持续失败的原因不在于其创新的程序与环节如何，而是无法解决的体制原因：任何一个地方政府都需要在体制化的创新激励与制度化的内生困境之间，寻求一个平衡点，一旦失衡，创新就会随时停滞。

最为突出的一个创新程序和环节与现有体制冲突的领域，在于城市治理领域——城市规划、政府管理与社会治理之间的矛盾。在党政决策与土地国有的城市化结构中，追求城市快速建设基础上的GDP政绩构成了政府的整个目标，也构成了几乎所有干部群体的目标，因此，让城市发展规划与科学治理超越政绩追求，从而让社会发展回归理性，似乎是一个十分艰巨的城市创新治理任务。

核心仍然是地方政府创新是否沿着科学与民主程序继续前行，而不是“伪创新”或者“非民主化和伪科学化”方法。只有解决了这一核心问题，在发挥有效的问题治理功能的同时，逐步走向程序和环节的制度化，而只有中国政府创新就会走向系统性和体系化的制度变迁，不是仅仅停留在问题治理层面，才能逐步实现政治发展的功能，达成国家整体性制度的变迁目标。

由于民主程序与科学环节的创新需要极大的耐心和时间投入，需要很大的试错成本，基于40年改革开放中的地方政府创新的功能，以及中国未来面临的巨大挑战，如果中国要实现“改革开放再出发”而不是倒退，我们就要给予中国地方政府创新多一点空间，让它们在实操中逐渐沉淀与校正程序与环节，允许制度试错成本，有空间和有时间去形成有效、有序的持续性扩展（散），从而逐渐生成和演化出中国国家治理体系的科学化与民主化路径，形成具有国际化的制度对话能力，而不是依靠单纯的政治命令去设计“理想化的制度”和简单地控制社会与市场的发展，否则，根本无法摆脱“一统就死，一放就乱”的循环困局。

四、稳定化变迁的可能：政府创新的制度化问题

一个国家的政治发展既是其各个层次政府创新的持续结果，又是政府创新得以制度化的前提。发展社会主义民主政治，是推进中国国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。如果中国（地方）政府创新无法形成政治发展的最终制度化结果，会造成治理过程缺乏结构性营造，“就事论事”的“运动式治理”将成为一个地方政府创新的新常态。

截至今日，中国地方政府创新呈现出了一个深层次问题：民主参与和科学创新能支撑到中国制度化的拐点，换句话说，40年间持续创新的制度程序和环节能否形成现代化国家治理体系？创新作为治理资源嵌入到现有的制度体系当中，以解决问题和带来发展为战略发展空间，但是这一路径的背后是“新权威主义”的逻辑，依靠的是国家政治结构具有自我革命的精神和动力，但如果达到政治结构的自身临界点会如何？这才是中国政府创新面临的无法回避而一直回避的边界问题。

地方政府创新的扩展模式，是一个地方问题解决过程中的整个地方体系的努力创新，然后才是与国家制度发展相结合的问题。它的动力既来自于自上而下的中央政策放权，来自于地方经济发展的需求，来自于政府官员的责任心，更是来自于地方社会的需求与成长。现代国家治理的风险性，使得治理创新处于“与时俱进”的时刻紧张态势当中，因此，信息的传输及时性和准确性的老问题，就成为公共决策的新关键，所以，政府创新本质上是一个“自下而上”的政治民主参与和“自上而下”的制度建设问题，更是来自于社会民众的民主化参与激励。

因此，整体上观察中国（地方）政府创新各个部分，它们的关系结构就呈现如下的系统性框架：

中国政治发展的关键，是要创新宪法等文本制度能落地的实操性程序和环节，在实操中发现问题并且形成问题的制度化解决机制，也就是说“要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好发挥中国特色社会主义政治制度的优越性”。单纯地增加理论上的优势和编制一些特点，并不是中央政府强调的“制度自信”，因为自信的前提要有可以实际操作的制度而不是文本，在这个意义上讲，政府创新不仅仅是一个单纯的公共管理制度创新的技术问题，不仅仅是一个基层民主制度创新的问题，而且是一个政府流程的革命性再造过程，是一个政治发展持续深化的过程。

对地方政府创新的研究议题的整体性观察，我们需要牢记的是改革开放以来，一直倡导地方政府创新的现代化导向的两个支撑点——民主化、科学化取向，以此为基础才构成了现代化制度的逐渐形成。地方政府创新都是以本区域的治理问题为策略导向，然后才使得成功的程序与环节上升到国家制度——制度化战略导向，而国家制度能否稳定地朝着民主与科学的方向进展，也是其能否制度化的关键。

我们也很遗憾地看到很多地方创新遇到了诸多现实阻力和制度压力，因此，在“制度结构-能动个体”的循环中，没有大量的一线干部不计个人得失而带头创新，区域经济难以为继，地方社会无法发育，政府创新则无从谈起。值得庆幸的是无论横向扩散还是纵向扩展，政府创新都是“起起伏伏”，一直往前不断“日进一寸”。让人感到焦虑的是如果不能保持整体性的制度发展稳定而是“喜欢折腾”，就会使得地方政府创新的制度空间变得“变动不居”，陷入好大喜功的“内卷化”陷阱，锁定于“运动式治理”的模式。

提出整體性观察和分析中国（地方）政府创新的框架，并不是说中国（地方）政府创新到了一个可以全面总结的阶段了，实际上它才刚刚开始。因此，整体性框架的视角本质上是基于其功能的过去发挥，进而未来坚持要中国保持一个稳定持续的改革放权与开放交往的理念，坚持中国现代化的民主与科学取向的发展路径，避免出现“创新内卷化”的现象。如果现实政府创新的进展状况让很多学术判断变得“前沿”，这是课题研究之“喜”，却是现实之“忧”。我们宁愿学术研究的判断，落后于现实的进取，如同一个正常的民主政体那样，地方政府积极创新，回应社会的需求，上级和中央政府及时总结经验，提供整体性制度，真正提升国家治理体系和治理能力的现代化，创生出中国自己的真正现实素材，让专家去研究总结，形成具有中国发展逻辑的经验和理论出来。

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【责任编辑：朱凤霞】