协商治理与美好生活实现：基层协商的归宿及其时代意义

〔摘要〕

明确协商民主在基层的实践方向是一项紧迫的理论与实践任务。协商民主在基层的实践方向是走向协商治理，这是由以下原因决定的：协商民主具有成为治理方式的天然指向，为协商治理的形成提供了前提;只有成为切实的治理实践，协商民主在基层才能真正“落地”;只有成为协商治理，基层协商的制度优势才能转化为治理效能;基层协商的民主价值也是在协商治理的实践中实现的。因此，协商治理构成了协商民主在基层实践的方向与归宿。协商民主在基层实践的意义是实现美好生活，为基层群众的民主、法治、公平、正义等需求的实现提供了制度平台。

〔关键词〕

协商民主;协商治理;基层协商;美好生活;社会主要矛盾

〔中图分类号〕D628〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）04-0117-10

一、引言

自十八大以来，社会主义协商民主一直被赋予很高的政治地位。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会首次提出社会主义协商民主的概念，并要求推进协商民主广泛、多层、制度化发展。2013年11月，十八届三中全会对社会主义协商民主体系做了全面的阐述，并视之为国家治理现代化的重要组成部分。2015年，中共中央出台了包括推进基层协商在内的社会主义协商民主建设的系列文件，至此，社会主义协商民主的理论阐述与制度设计基本完成。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会召开，社会主义协商民主的作用继续得到强调。2019年10月底，十九届四中全会提出把包括社会主义协商民主在内的制度优势转化为国家治理效能，为基层的协商民主实践进一步明确了发展方向。

然而，关于协商民主的实证研究却表明，协商民主在基层的实践状况与党中央的预期还有很大的差距。比如，一个代表性的全国调查显示，协商民主在基层政府并没有得到充分重视：在关系到老百姓生产生活的重大事项上，非常重视群众意见的领导干部比例仅占 4%，比较重视也只占有19.6%，不重视的占46.8%;协商民主经常化水平总体偏低，积极协商实践的频率显著低于消极协商实践。这说明，协商民主在基层的实践遇到了“最后一公里”的难题。〔1〕

协商民主在基层的实践状况堪忧：基层协商何去何从，是成为应对检查的工作汇报，还是成为真正的实践？协商民主在基层如何才能落地，如何把制度优势转化为治理的效能？协商民主在基层的归宿是什么，是停留在文件的规定，还是成为一种治理实践？笔者认为，协商民主在基层的归宿是协商治理，只有变成一种切实的治理实践，协商民主在基层才能真正落地，制度优势才能转化为治理的效能。

二、中外两种语境之下的协商治理

协商治理有中外两种语境，因制度环境的不同，二者在实践与内涵上有着明显的差异，因此不能混为一谈。但在明确的理论研究上，国外要早于国内，分析协商治理研究的滥觞要先从国外谈起。

（一）协商治理的源起与发展

协商治理首先是国外协商民主（deliberative democracy）的理念与方法应用于治理实践的结果，但如果只这样认为，就有些表面化了。协商民主有着不同的理论进路与实践形式，因此也有着诸多不同的面目。在表现形式与含义上，协商民主可以是政府形式、决策形式与治理形式，也可以是一种民主模式与民主理念。在价值取向上，协商民主又有共和主义的协商民主、后现代的协商民主和普遍主义的协商民主之分;在与政治体制的关系上，协商民主有正式的和非正式的协商民主;所以协商民主有着不同的理念和理论流派〔2〕。总体上，德勒泽克（John S. Dryzek）又把协商民主分为自由宪政主义的协商民主以及激进批判的协商民主两大部分〔3〕。所以，笼统地说协商治理来自于协商民主是不严谨的，要区分协商民主不同的理论指向与实践指向。

具体而言，协商治理是协商民主特有的民主理念与方法应用于公共选择的产物，尤其以利益相关者与公民的决策参与为核心特征。在实践上，协商治理以巴西阿里格雷港市1989的参与式预算改革为早期的典范，后来这种预算方式快速扩散到世界多地，并被誉为全球性的治理创新。欧盟事务的协商治理是另外一种代表，“OMC”，即“开放式协调法”是欧盟广泛使用的一种协商治理方式。OMC于2003年由欧盟特别首脑锋会正式提出，是协商民主理论指导下的产物。参与式预算与OMC代表了两种典型的协商治理实践，前者是一种地方事务的管理，而后者应用于区域内部的事务协调。

协商治理早期的理论阐述主要是由欧洲的学者推动的。总体看来，欧盟对协商治理的需要是由其治理困境引致。欧盟的治理是一种特殊的类型，作为一种区域一体化组织，欧盟并不像传统的民族国家那样，公民身份、政治代表和政策制定三者紧密结合，它也不是一个羽翼丰满、有能力“驾驭”欧洲经济和政治的超国家机构。相反，它是各国政府和欧盟机构、政策网络、独立机构和利益集团的多层次混合，形成了一个“东拼西凑”的治理机制〔4〕。于是，如何缝补这些凌乱的治理机制而又保证决策的民主性进而提高欧盟的合法性就成为欧盟治理改革的需要。上世纪90年代中期，欧盟委员会内部形成了一个“前沿委员会”（Forward Studies Unit）的智库研究议程，目标指向多层次、网络化治理结构的改进。作为研究的结果，他们设想在公共决策中形成一个协商民主的程序，在2001年的治理项目工作报告中，他们确定了协商治理的愿景〔5〕。事实上，OMC就是协商愿景最接近的体现。

由于社会政策的特殊性，欧洲的学者对协商治理的关注主要是从这个领域开始的。保罗·蒂格（Paul Teague）发现，为了克服欧盟的治理困境，决策者引入了协商的程序和方法，要求能够容纳整个政策网络。在蒂格的研究中，框架、谈判、学习、话语、社会化等协商治理的结构性因素也被呈现出来〔6〕。再往后，歐盟的环境政策、教育政策领域的协商治理也成为讨论的热点，这些领域都有着与社会政策同样的治理困境。所以，协商治理在欧盟的勃兴有其特定的实践背景，欧盟的制度特征为协商治理的进场创造了必要的制度前提〔7〕，这一制度前提也为协商治理研究在欧洲的勃兴提供了条件。对于欧洲来说，协商不仅是一种重要的治理模式，而且协商本身也成为欧盟治理实践的一个新解释视角，用于讨论民主、正义、合法性等规范性话题。

现在，协商治理已成长为具有全球影响的治理模式，在发展过程中，协商治理也获得了一些特有的规定，如把它界定为政策制定的方式，在这种方式中，“许多空间被创造出来使不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人走到一起就紧迫的社会问题进行协商”〔8〕。或者，“协商治理的观念是指，规则与规范是通过相关的个体公开与理性的讨论而制定的”〔9〕。

协商治理丰富了人类的治理实践与知识，也代表了公共治理模式的新近发展。协商治理不仅成为地方事务、区域事务治理的常见治理模式，而且也被运用于全球事务的治理。而随着信息技术的快速发展，在线协商也成为协商治理的新形式，协商治理方兴未艾。

（二）中国语境下的协商治理

中国具有典范性的协商治理实践可以上溯到1999年温岭的民主恳谈。随后，随着国外协商民主理论的引进，中国的学者开始在该理论的视角下看待本土的协商治理实践。

仅以协商治理的名义看，2012年是研究的转折年。在这一年，不仅协商治理的概念得到了学者的集中阐述，而且开始了研究语境的转型，虽然受到国外协商民主理论的影响，但研究越来越强调中国的制度背景，尤其在中共十八大召开以后，中国语境成为协商治理和协商民主研究的主导性语境。

在协商治理含义的阐述上，一个具有代表性的界定是：“协商治理是指在公共事务的治理中，公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与，进而在公共决策中发挥重要作用的治理方式。”〔10〕该定义沿用国外协商民主的理论语境，把协商治理视为一种新型的参与式治理。另一个具有代表性界定是由王浦劬做出的，基于中国的实践，他把协商治理概括为“在国家和社会治理过程中，采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制”〔11〕。与国外的协商民主以及协商治理不同，中国的协商实践是一个复杂的体系，不同层面、领域上的协商有很大的差异性，不能把协商治理界定为某种单一的治理模式，而只能给出一个列举式的全方位概括。因此，王浦劬又把中国的协商治理界分为四个层面：政党之间的协商治理、以人民政协为平台的协商治理、政府与公民之间的协商治理以及自治性的协商治理。与这些层面相对应，中国的协商治理又涉及政治政务、政府事务、社会自治等三种事务领域〔12〕。十八届三中全会提出国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织与社会组织五大协商渠道，以及立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商五大领域的协商;2015年初出台的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》又进一步把社会主义协商民主体系发展为政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商七大协商。王浦劬的界定基本上涵盖了上述层面的协商实践，具有较好的前瞻性。

中共十八大以后，协商治理和协商民主的研究迅速转换到中国的语境上来。有学者指出，协商治理是适合中国的历史与现实国情，而且是以中国式民主为基础的公共治理模式，应该成为中国公共管理体制改革的目标模式。〔13〕也有学者分析了协商治理的中国逻辑：马克思主义国家观是中国协商治理的理论前提，中国传统治理思想及其实践是中国协商治理的生存土壤，中国特色社会主义是中国协商治理的存在场域，党与人民群众是中国协商治理的必然主体，中国协商治理的客体是多层次多样化的存在，协商民主是中国协商治理的基本形式，实现人民群众利益的均衡发展是中国协商治理的基本目标，中国协商治理的基本原则是平等、宽容与贵和，当代中国协商治理的评价尺度包括权威、共识、制度与法治。〔14〕

概而论之，协商治理具有中外两种不同的语境，对二者进行区分是十分有必要的。但是，如果过多地强调中外协商治理的差异，强调中国协商治理的特殊性与优越性，可能会人为地筑起中外协商实践沟通交流的壁垒，对于借鉴国外有益的协商治理经验是具有阻碍性的。因此，在进行区分的同时，还应该注意中外协商治理的共通之处。理性、协商与共识，通过协商调解矛盾与冲突，实现更大范围的利益增进，是中外协商治理的共同目标与原则。而在基层事务的治理中，强调公民参与也是中外协商治理的共同策略。只有认识到这些共通之处，中国的协商治理才能借鉴国外的有益经验，提高本土的协商治理能力。

三、协商民主在基层的归宿是协商治理

基层的协商治理明显不同于其他层面的协商治理。根据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，基层协商包括乡镇与街道的协商、行政村与社区的协商、企事业单位的协商以及社会组织的协商。因为涉及人民群眾生活与利益的大量决策主要发生在基层，所以基层协商治理最主要的要求与特征就是群众的参与，因此也可以把基层的协商治理看作一种新型的参与式治理。那么，为什么协商民主在基层的归宿是协商治理呢？我们认为是由以下原因决定的：

第一，协商民主本身就蕴含治理的因素，具有成为一种治理模式的天然倾向。从当前的实践看，不论是中国的协商民主，还是国外的协商民主，都提供了一种处理公共事务的方式，在民主的品质上，协商民主主要是治理性的，而不是政治性的。在西方国家，协商民主并不是权力竞争与政权运行的民主，而是对票决民主这种竞争性选择机制进行纠正与补充的民主，经常体现为一种决策机制与治理形式，这是对西方协商民主认知的基本共识。这样的实践特征使协商民主呈现为一种治理形式：“协商民主，尤其在强调对共同利益的承诺、促进政治话语的相互理解、辨别所有的政治意愿，以及识别重视所有人的需要与利益的有约束力的公共政策上是一种具有重大潜能的民主治理形式，它能成功回应文化间对话与多元文化社会理解的一些核心问题。”〔15〕因此，对于西方国家来说，协商民主主要是治理领域的民主，其变革意义是双重的，一方面是民主的治理，另一方面是治理的民主。也就是说，协商民主的出现“不仅丰富与拓展了民主的理论与实践，强调了民主中的治理因素，是一种民主中的治理;而且也丰富与拓展了治理的理论与实践，强调了治理中的民主因素，是一种治理中的民主”〔16〕。

协商民主成为一种治理模式，除了与其强调的公民参与之外，还与治理的网络化有关。德勒泽克与尼迈耶（Simon Niemeyer）特别把协商民主在治理网络中的前沿应用称为协商治理，并且协商民主适用于网络治理的原因是多样的。治理的网络化是一种普遍的趋势，与传统的治理结构相比，多中心是治理网络的核心特征，因此，沟通或者话语成为治理网络达成共识的主要途径。这样一来，由协商民主生发的沟通原则应用于治理网络便是顺理成章的事情，治理网络也由此变成一种协商体系。〔17〕

而对中国而言，除了一些政治性的协商，协商民主也更多地体现为治理性的民主。十八大报告把社会主义协商民主的任务规定为“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，十八届三中全会的决议继续指出，协商民主要“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。这两次重要的会议都把协商民主的内容规定为经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，从中可以看出协商民主的治理性质。而在不同的协商类型上，根据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，政党协商、人大协商和政协协商的协商内容既有政治性事务，也有治理性事务;人民团体协商要求“更好组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求”，发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用，因此可以视为一种治理性的协商。在政府协商上，要求“增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平”，是一种治理性协商。基层协商是关于基层公共事务的协商，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》与《关于加强城乡社区协商的意见》对于协商事务与程序做了较为具体的规定，是典型的基层治理的协商。

因此，不论在理论上，还是实践上，还是我国的制度设计上，协商民主提供了一种公共事务的处理方式，与公共治理具有天然的亲和性，当被运用于公共管理领域时，协商民主成为协商治理是非常自然的演化趋势。而协商民主在基层的实践，由于基层管理的事务性，也恰为协商治理模式的形成提供了坚实的基础。

第二，只有成为一种切实的治理实践，协商民主在基层才能真正落地。成为治理实践是协商民主付诸实施的结果，协商治理是协商民主在基层的归宿正是在这个意义上谈论的。也就是说，转化为治理实践标志协商民主在基层的落地，而如果没有转化为治理实践，协商民主依然处于空中飘浮的状态。

协商民主成为协商治理是由协商民主的治理品质决定的。而在当下的实践中，如果把协商民主视为一种治理方式而不是一种民主方式，把推行协商民主的目标看成治理目标而不是民主目标，可能更有利于协商民主在基层的实践。这是由地方官员关于民主的心理取向决定的。一份对某省1216名乡镇党委书记的问卷调查发现，73.5%的人认为“农民文化素质低，不适合搞民主”，这说明很大比例的乡镇领导干部不愿意在基层治理中推行民主。〔18〕这样的发现对全国的状况具有参考价值。而近来在一份对2223名地方官员的问卷调查中，将民主理解为“为民做主”的占40.2%，理解为直接民主与间接民主的分别为35.8%与19.2%，说明大部分官员的民主观并不是真正的民主观，而是一种“作风民主”或者“民本民主”观。然而，在民主的理解与民主的支持上却不存在显著的关联，因此不能把理解民主与支持民主混同。〔19〕这一发现具有重要的启示，说明了为什么一些调查显示地方官员在情感与功能上给予民主积极评价〔20〕，而在行动上却不积极的原因。也就是说，对民主的知识性理解以及道德性、情感性的评价与实际的支持和行动之间并不存在一致性。

地方官员对协商民主的心理取向与对民主的心理取向类似。以基层协商的先进地区浙江省为例，一份近来的研究显示，出于没有政绩、任内成绩不明显、发展受影响、影响效率、与中心工作形成矛盾等诸多考虑，协商民主很难成为县乡政府的重要工作。〔21〕对安徽省 360 名县处级、科（ 局） 级官员的问卷调查也揭示了类似的结果，约一半的受访对象认为党政领导班子不重视基层协商民主，在基层协商的作用上，一半以上认为不起重要作用或者根本不起作用。〔22〕

因此，在民主意识不强的情况下，把协商民主视为一种治理方式而不是民主方式更加具有可接受性。而实际上，地方官员也主要是在治理工具的意义上认知协商民主的，说明他们更愿意把协商民主当作一种治理方式。研究者发现，多数的地方党政干部首先认为协商民主是一种民主决策的方式，其次是一种通过讨论做決定的制度形式，也有不少党政干部把协商民主视为促进群众参与的具体机制和化解矛盾的治理技术。〔23〕这些认知都与公共事务的处理方式有关。还有研究者发现，在地方党政干部的决策性协商观中，他们对协商民主“维稳”的工具性价值偏好明显，对其民主价值则认识不足。〔24〕而在具体的案例访谈中，基层官员“解决当下治理难题的工具性倾向明显，对把握和落实协商民主价值性的动力则相对缺乏”〔25〕。

所以，把协商民主在基层转化为治理的实践更符合地方官员的心理取向，把协商治理视为协商民主在基层实践的归宿有其主观动因，在治理的意义上认知与实践协商民主更符合基层治理的现实。另外，把协商民主转化为治理的实践也符合国家治理现代化的要求，与国家治理改革的总体部署是一致的。

第三，只有成为协商治理，基层协商民主的制度优势才能转化为治理效能。社会主义协商民主的制度优势既是建立在和国外的比较基础上的，也是基于本国的实践而言的。从比较的角度，社会主义协商民主的制度优势体现为：第一，社会主义协商民主是多主体、多领域、多渠道的立体式全方位民主;第二，社会主义协商民主体现了中国民主政治共识性、人民性的民主本质;第三，社会主义协商民主是党和国家积极推进的民主。这些特征是西方的协商民主所不具备的，尤其在协商民主的推动机制上，中国显示了对协商民主的高度重视和推进协商民主的政治决心，呈现出纵向推进与横向扩散相结合的复合路径。

在国内的实践上，社会主义协商民主的制度优势体现为：一方面，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。协商民主是群众路线在新时期的新发展，总体上，协商民主提供了群众路线实现的新方式，是获取民意的新方法，也是公民参与的新方式，实现了群众路线的“群众性”。另一方面，社会主义协商民主是党的重要领导方式。十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”这一阐述是党对社会主义协商民主的最新论断。具体而论，这一论断标志着党在新时期领导方式的创新，也是工作方式的创新，同时也是群众路线的进一步深化;也标志着治理方式的创新，治理方式的核心是党的领导方式，领导方式的创新是治理方式创新的核心;还标志着民主集中制的创新，是民主集中制在新時期的发展，是一种以民意为基础的新型民主集中制。

基层协商民主典型地体现了社会主义协商民主的制度优越性。作为和基层群众距离最近的一种协商民主，基层协商能够“贯彻有事好商量，众人的事情由众人商量”的原则，是人民当家作主的真实体现。基层协商民主也是创新群众路线和党的领导方式的基层阵地，是实现国家与社会、干部与群众良好互动的桥梁。因此，基层协商是让人民群众近距离体验与观察中国特色社会主义制度优势的一种制度设计。

制度优势反映了党与国家对包括基层协商在内的社会主义协商民主认知的深化，把制度优势转化为治理效能则是这一认识的进一步发展。把制度优势转化为治理效能是国家治理现代化的内在需要，因此也可以认为，转变为治理效能是我国制度实践的归宿。但是，我们也应深刻认识到，如果不能转化为一种切实有效的治理实践，基层协商民主就不能落地生根，其制度设计也只能是文件里的“楼阁”，更不用说制度优势转化为治理效能了。因此，如何把协商民主在基层切实地转化为治理的实践是一件非常关键和紧迫的任务，只有成为一种治理实践，基层协商民主的优势才能发挥出来，而协商民主成为协商治理，也恰好成为制度优势转化为治理效能的标志。

第四，基层协商的民主价值也是在协商治理的实践中实现的。社会主义协商民主一直被赋予高度的民主价值。2007年的《中国的政党制度》白皮书把选举民主与协商民主相结合视作中国社会主义民主的一大特点，十八大报告提出社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，十八届三中全会把社会主义协商民主明确为社会主义民主政治的特有形式和独特优势，十九大报告又把社会主义协商民主规定为人民民主的真谛，所以，民主价值是社会主义协商民主的题中应有之义。基层协商的民主价值与其他类型的协商有所差异，但基层协商民主是离人民群众最近的协商民主，是人民群众进行公共参与、行使当家作主权利的最直接的途径。

然而，在实践中却存在着基层协商的民主价值与治理导向的紧张关系，在工具主义驱使下，对治理导向的过度强调会侵害民主价值。研究者发现，治理的导向并不强调民主环境的营造，而是以解决实际问题作为认知的出发点〔26〕，而在一些实践中，治理导向还会夹杂着领导干部的私人收益考虑〔27〕，因此，协商民主在基层实践中的过度工具化发展会破坏民主价值的实现，离制度设计的初心有着遥远的距离。

因此，协商民主在基层的实践可能会引发人们的担忧，基层协商的民主价值还会实现吗？在理论上，基层协商的民主价值与治理价值并不矛盾。这是因为，虽然基层协商民主是具有治理导向的民主，但其特有的治理功能的实现却又以协商民主为依托，离开了协商民主的行动框架，协商治理也不能成立。在本质上，协商治理是协商民主与治理的结合，治理为民主提供了实现领域，民主为治理提供了行动的规约，治理价值与民主价值都得到了体现。因此，在实践中进行规范化的运作，对地方政府的实用主义取向进行适当的抑制，基层协商的民主价值是可以实现的。而缺乏了民主规约的基层协商，本质上已经不是协商民主，也偏离了协商治理的轨道。而在协商治理中，基层群众可以行使公民参与的权利，民主价值是能够得到实现的。

四、基层协商与美好生活

十九大报告指出，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为中国新时代的社会主要矛盾。这一论断既标志着中国的社会主要矛盾发生了范式转换，也标志着人民群众的生活需求发生了质的变革。在十九大的报告中，美好生活的需求不仅包括物质文化生活的传统需求，而且也包括民主、法治、公平、正义、安全和环境的新需求。美好生活的提出也是中国共产党执政价值观的最新发展，“‘美好生活价值观核心是一种体现回归人民中心和人的全面发展的价值观，这一价值观彰显了中国特色社会主义思想的本质”〔28〕。但是，“美好生活不是空洞的说教， 而是要求人民群众的生活需求获得真实的满足”〔29〕，因此，十九大报告在提出这一历史命题的同时也提出了一个时代性的实践课题：如何实现人民群众的美好生活需求？

根据“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”的传统表述，发展生产力是实现物质文化需要的基本路径，这一基本路径对于实现新时代美好生活的物质文化需求依然是适用的，发展生产力是社会主义初级阶段的永恒要义。但是，我们也要认识到，生活的美好是多种因素综合作用的结果， 生产力的进步固然能够满足物质生活的需求， 但民主、法治、公平、正义、安全和环境等非物质性需求的满足却要依赖社会的全面进步，尤其要依赖于良好治理的构建，良好治理是实现民主、法治、公平、正义、安全与环境需求的重要途径〔30〕。

良好治理对于实现美好生活的意义已经得到国内外实践与理论研究的检验。在国外关于美好生活测量的指标体系中，良好治理是一个重要的组成部分，许多国家把良好治理视为影响生活质量的重要因素。比如，不丹王国在上世纪70年代就把良好治理作为支撑美好生活的四大支柱之一，如今，在不丹国民幸福总值的指标体系中，公共治理是重要的测量领域， 涵盖基础权利、政府信任、政府绩效与政治参与四项二级指标。〔31〕不丹的做法为国际社会所效仿。经合组织（OECD）在2011年设立“美好生活指数”（Better Life Index），其中“民主参与和治理”是一个重要的指标。〔32〕“联合国可持续发展解决方案网络”（ United Nations Sustainable Development Solutions Network）从2012年开始发布“世界幸福报告”（World Happiness Report），与不丹类似，也把良好治理当作实现人类幸福与可持续发展目标的“四大支柱”之一。〔33〕良好治理和美好生活的关系在诸多实证研究中也得到揭示。简·奥特（ Jan Ott）对2006年127个国家的比较发现，治理质量与国民平均幸福感强烈正相关，一个国家的治理质量越良好，国民的生活越幸福， 对于实现国民的幸福来说，提高治理质量是一个良好的道路选择。〔34〕在后来对130国的比较研究中，奥特进一步验证了这些结论。奥特发现，幸福感在不同国家的差异很大，这些差异要归咎于治理质量尤其是治理的技术质量。〔35〕

国内的研究也同样表明，公共治理的质量与生活的美好感受息息相关。周长城与叶闽慎对湖北省一些村民生活质量的调查发现，生态安全、食品卫生、公安机关工作质量、公共安全总体状况等公共治理因素对村民的生活满意度和幸福感的影响最大，其次才是休闲因素和经济因素等。〔36〕陈刚与李树利用CGSS（2006）调研项目，通过对涵盖23个省、52个城市的4036个微观样本的数据分析发现，政府质量严重影响居民的幸福感，且对居民幸福感的促增效应远远高于经济增长，政府效率、公共物品供给和财产权利保护都显著影响了居民幸福感，它们对居民幸福感的促增效应依次递增，提高政府质量不仅能够增加居民幸福感，而且还能缩小幸福差距，促進社会公平。〔37〕他们后来还发现，腐败显著降低了中国的居民幸福感，如果样本城市的腐败水平上升一个标准差，“国民幸福感将会因此而下降4.05% ，这需要 GDP 增长率上升 6 个百分点才能弥补”〔38〕。

基层协商是中国治理体系的重要组成部分，是构建基层良好治理的重要途径。基层协商提供了一种相对微观的公共选择机制与公共权力的规范机制，对于人民群众物质利益的分配以及当家作主权利的行使都具有重要的意义。这是基层协商的制度性价值，或者也可以称为一种程序性价值，也即基层协商为基层群众影响公共决策，尤其对他们的生活产生影响的公共决策的行动提供了程序性保障。同时，基层群众也可以通过协商表达自己的意见，以实现利益分配中的公平和正义，这是基层协商的“本有性价值”，也是基层协商对人民群众的一种实际的赋权。

“有事好商量，众人的事情由众人商量”，基层协商是基层群众之间以及基层群众与基层行政机构之间的“商量”，充分反映了人民民主的真谛以及协商民主的价值。基层协商是距离人民群众及其生活最近的一种协商，与人民群众美好生活需求的实现紧密相关，通过程序性价值与本有性价值的发挥，在协商过程中，基层群众通过积极的参与，影响与他们生活相关的公共决策，行使当家作主的权利，规范行政权力的运行，民主、法治、公平和正义的需求得到满足与实现。

五、结论

协商民主在基层的实践状况引发人们关于基层协商向何处去的担忧。只有把基层的协商民主切实转化为一种治理实践即协商治理，协商民主在基层才能真正落地，协商民主的制度优势才能转化为治理效能，协商民主在基层才能得到制度化与可持续的发展。因此，在此意义上，协商民主在基层的归宿是协商治理。

虽然现在协商民主在基层的实践状况并不理想，尤其地方官员民主意识的缺乏给基层协商带来阻力，但我们也要认识到协商民主在基层实践的有利条件。首先，国家治理体系与治理能力的现代化是不可逆转的大趋势，会给基层协商民主向协商治理的转化提供宏观的系统性动力;其次，地方政府也有着改善治理、解决实际问题的内在动机，也有政府学习的需求与动力;再次，在国家与社会关系已经发生变迁的条件下，以政府为主导的单一治理格局向共享共治格局的转变是一种历史的必然;最后，基层群众参与意识的增长也会为基层协商的生长提供社会的土壤。目前，基层协商的生长是政府主导下的生长，尤其依赖于地方政府实际的制度供给，在地方政府推动乏力的情况下，持续保持中央政府推进基层协商的高压态势，强化基层协商民主发展的政治保障是一件紧迫性的任务。

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【责任编辑：朱凤霞】