城市社区社会管理体制的结构性重塑——基于社区党组织、基层政府和社区居委会角色定位的考量①

周义程 周忠丽 葛 燕

城市社区社会管理体制的结构性重塑
——基于社区党组织、基层政府和社区居委会角色定位的考量①

周义程 周忠丽 葛 燕

城市社区社会管理体制的结构性重塑需要社区党组织、基层政府和社区居委会准确定位好各自的角色。社区党组织应扮演好政治指导者、利益协调者、思想引导者和社区管理统筹者的角色，基层政府应成为城市社区建设和社会管理的主导者、社区自治的管理者和支持者，社区居委会需将角色界定为社区事务的处理者、社区自治活动的组织者、社区自治和社区与社会组织交往平台的搭建者、行政工作的协管者和民意表达的传递者。在城市社区社会管理的这三大主体角色恰当定位的前提下，结构性的体制调整也就能够初步完成。

城市社区；社会管理体制；社区党组织；基层政府；社区居委会；角色定位

自从胡锦涛同志2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上提出“加强和创新社会管理”这一新命题以来，该问题迅速成为学界探讨的热点话题。就城市社区层面而言，社会管理创新的根本问题是要构建基层社会管理的新格局，这在本质上是结构性的体制调整，其前提是加强党的领导、坚持政府负责，而关键在于发展社区自治，以实现政府领导下社会组织和公众对社区管理的参与。问题在于，要发展社区自治，就必须切实实现自治组织的自治功能，从而实现自治体的自治管理，就必须转移政府职能，明确划分政府在基层的行政管理和公共服务职能与自治组织自治管理和服务职能，明确政府对自治组织的管理权限和提供服务的责任；就必须明确界定党组织对社区管理和社区自治的政治责任，明确党组织对社区自治的政治引导、保障和监督职能。正是在这个意义上，基层社会管理创新的中心议题是正确处理党的领导、政府治理和社区自治三者之间的关系。而要正确处理三者关系，就必须对社区党组织、基层政府和社区居委会各自扮演的角色进行理性设计，进而藉此加快城市社区社会管理新体制的建构。

一、社区党组织在城市社区社会管理中的四重角色

构建城市社区社会管理新体制，必须坚持和加强党的领导，充分发挥社区党组织的政治核心作用。这里，问题的关键在于社区党组织要顺应政府社会管理重心下移，社区自治逐步发展的新形势，在上级党委领导下，通过扮演好政治指导者、利益协调者、思想引导者和社区管理统筹者四重角色，指导社区自治，统筹社区管理，为新型社区社会管理体制的形成和有效运转提供政治保证和组织保障。

其一，社区党组织要扮演好政治指导者角色。党对社区自治的领导主要是政治领导，而不是对社区事务的包办代替。这决定了社区党组织在城市社区社会管理中，应在上级党委领导下，发挥政治指导、保障和监督作用。社区党组织应在贯彻落实党的大政方针政策的前提下，充分考虑社区居民的民主权利和合法权益，通过提议和监督实现对社区重大问题的指导。但提议不是决定，监督不是管制，更不是对自治权和民主程序的侵犯，而应大力建设社区自治组织，着力培育社区居民自治意识，从政治上保障社区自治积极稳妥地推进。社区党组织要切实维护社区居委会作为法定自治主体的地位，切实保障其“自我教育、自我管理、自我服务”功能的发挥。目前，我国大部分社区的自治功能尚显不足，这就需要社区党组织自上而下地加以推动，即要大力完善社区基层民主管理体制和精心培育社区居民的自治能力，促使社区居民藉助民主评议会、决策听证会等活动载体依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。

其二，社区党组织要扮演好利益协调者角色。社区党组织直接面对和感知着群众之间的利益矛盾和冲突，这有助于其更好地进行利益协调。社区党组织应当畅通和拓宽与社区居民之间相互沟通的渠道，并及时有效地搜集居民的意愿和意见。这是实现党对社区工作领导的基础，也是社区党组织得以正确引导社区自治的前提。一般来说，相较于公民个人上访等分散化、个体化的利益诉求表达方式而言，公民通过非政府组织等组织载体来代为反映利益要求效果更为显著。当代中国政治发展的一个现实趋势是，公民通过组织渠道来集体化地参与公共事务的比例逐渐提高。考虑到这一情况，我们认为，社区党组织不仅要充分表达社区居民的合法利益诉求，还需要根据利益群体的发展变化情况及时地创造新的表达渠道。通过社区党组织利益协调功能的充分发挥，既使政府与社区利益群体及其成员的合理合法的利益诉求得到及时回应和满足，又使社区利益群体及其成员的利益关系更加和谐和合理，进而降低通过非正常渠道进行破坏性利益表达的事件发生的概率。

其三，社区党组织要扮演好思想引导者角色。我国城市社区建设时间较短，社区发育得还不够成熟，同一社区中居民在收入、年龄、受教育程度、家庭背景、生活习惯等方面存在较为显著的异质性，由此导致社区居民思想的多元性和复杂性。有鉴于此，社区党组织在社区管理和社区自治中必须以强有力的思想教育工作发挥政治导向作用，来确保党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实。社区党组织应当加强思想政治教育和公民道德建设，提高社区居民的思想觉悟和道德水准；要让党员广泛参与社区事务，通过党员的带头模范作用来推动社区精神文明建设；社区党组织要加强社区文化建设，通过积极的文化引导来提高社区居民尤其是党员的公益意识、包容意识、团结意识和互助意识。

其四，社区党组织要扮演好社区管理统筹者角色。城市社区管理面对着社区自治组织、基层政府公共管理和公共服务组织、驻区单位和各种参与型社会组织之间的复杂关系。实现与这些组织的沟通，促进它们之间的对话、交流和工作上的对接与协作，是加强社区管理的基础工程，对于社区自治的发展具有重要意义。社区党组织应致力于构建对话、交流平台，为这些组织共同参与社区管理创造条件；围绕中心工作，引导对话交流，协同各方行动。这才能实现在党委、政府领导下统筹社区管理的全局，也才能为社区自治提供坚实保障。

为了更好地扮演好上述角色，城市社区党组织有必要从健全党员参与机制、完善领导干部选拔机制、创新组织载体等方面积极完善自身系统，以切实发挥领导核心作用。

在健全党员参与机制方面，党组织对社区社会管理的领导离不开党员带头模范作用的充分发挥，而党员的带头模范作用则要从党员对社区生活的参与体现出来。党员积极融入社区生活，才能搭建党组织与社区居民之间相互沟通的桥梁，从而保证党组织切实了解社情民意，发挥政治引导和监督作用；党员积极参与社区工作、参加社区各类自治组织活动，才能以自己的行为带动和影响群众，从而保证党的方针政策和工作任务的实现；党员积极参加民主选举以至通过民主程序担任领导职务，则更是党的领导得以实现的重要条件。可参考南京市华侨路街道的做法，鼓励和指导党员融入社区生活，密切联系群众，参与社区工作，以保证党组织切实发挥政治指导、保障和监督作用，正确引导群众参加社区自治管理。还可推广扬州市东关街道的经验，将社区内的党员骨干组成8—10人一组的党员议事会，让他们商讨社区居民关注的热点、难点和焦点问题，为社区党组织和居委会出谋划策，充分发挥了参谋和助手作用；积极推行党代表会议制度，通过建立代表需求通报制度、定点联系群众制度和民生信息采集制度，将党员与居民群众交流沟通常态化、制度化。

在完善领导干部选拔机制方面，区委和街道应严格遵循公开、平等、竞争、择优原则，通过竞争上岗、公开招考、民主选举等多种方式和途径，将那些获得群众公认和社会公论的能干事肯干事会干事的干部和党员充实到社区党组织的领导班子中来；把社区作为年轻干部培养锻炼的基地，选派一批优秀的年轻党员干部到社区进行挂职锻炼；拓宽民主选举的范围，最大限度地整合社区人才资源，充实到社区“两委”班子中来；面向社会公开招聘，择优选拔知识化、专业化的社区党务工作者，实现社区党员队伍结构的优化和素质的提升。

在创新组织载体方面，城市社区党组织应该尽快建立健全纵向到底、横向到边的组织覆盖体系。扬州市广陵区按照“便于教育管理、便于组织、便于发挥作用”的原则，调整社区党组织设置，成立社区党委、社区党总支和社区党支部。每个社区党组织下面，根据党员分布情况，按楼宇、街巷、单位划分出以地缘型、单位型为主要形式的网格，建成网格支部，并按院落建立党小组，形成了由街道、社区、网格支部、楼栋(大院)党小组四级组织构成的纵向到底、横向到边的社区党组织覆盖体系。党组织从而党的工作的全覆盖，促进了党建工作与社区管理的对接，为社区党组织发挥政治核心作用提供了组织保证。

二、基层政府在城市社区社会管理中的三重角色

只有正确界定并分别落实基层社会管理中的行政权和自治权，才能为社区自治开辟空间，促进社会管理新体制的形成。应当认为，在实行基层政府社会管理重心下移、切实加强基层行政管理和行政服务的前提下，这不会削弱政府管理，而是通过广泛动员社会资源和群众资源使社会管理不断强化。在新形势下，城市基层政府应切实转变职能，将角色定位为城市社区建设和社会管理的主导者、社区自治的管理者和支持者。

第一，基层政府是城市社区建设和社会管理的主导者。我国的城市社区建设和社会管理是在政府主导下有目的地向前推进的。基层政府主导社区建设不应是对社区事务的包揽，也不是将社区行政化，更不应是“重管理，轻服务”，而应是对社区建设进行宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调、动员参与。〔1〕宏观规划是基层政府对社区资源的开发配置和社区经济文化的有序运行加以科学规划；规范引导是基层政府对社区中的组织行为和个体行为进行约束和引导，使社区建设有序稳定发展；财力支撑是基层政府为社区建设提供物质和资金方面的支持；组织协调是基层政府通过对业务部门的管理，指导业务部门从不同侧面参与和支持社区建设；动员参与是基层政府动员社区居民参与社区事务管理。基层政府主导社区社会管理体现在，要加强基层行政管理、公共服务和公共安全体系建设，不断增强管理和服务能力；要完善群众权益表达、协调和保障机制，维护社会稳定；要引导社会组织和社区自治组织健康发展并依法对其实施行政管理。

第二，基层政府是城市社区自治的管理者。政府管理在城市社区自治中具有无可取代的地位和作用。基层政府对城市社区自治的管理职能主要定位于对社区的自治活动进行服务、协调和监督。服务是为城市社区居委会自治职能的履行提供政策、资金、人力等方面的支持。协调是帮助城市社区居委会处理好与社区居民、社会组织、驻区单位等的关系，减少自治的阻力和障碍。监督是对城市社区自治是否符合宪法、法律、行政法规、地方政府规章、政策等进行审查和监管，防止自治偏离法治轨道，促进城市社区依法自治。基层政府的管理不是对社区自治的直接干预，而是为其自治功能的发挥提供保障。因此，一方面，要理顺与城市社区居委会的关系，清晰界定基层政府自身必须独立承担的行政管理职责与城市社区自治管理的职责范围。凡属于基层政府及其职能部门自身应当做好的工作，不由社区居委会承担。为了保证行政事务在社区层面的具体落实，可以设立城市社区工作站，工作站由街道办事处直接领导，专门承担街道办事处下派的行政事务。如果确需社区承担或参与某些行政事务，那么必须按照责权利一致原则，坚持权随责走、费随事转，按规定的程序和手续将工作任务和职权委托给社区居委会办理，并将相应的经费划拨到社区居委会。另一方面，要科学划分与社区居委会各自的权限，严格规范基层政府对社区居委会的行政管理权及其内容，切实保障法律赋予社区居委会的人事选举权、内部事务决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权，严禁任何单位、部门和个人以任何理由侵占、挪用、截留社区居委会的经费，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得的用于社区公共服务投入的经费。

第三，基层政府是城市社区自治的支持者。城市社区自治离不开相应的政策、人力、资金等行政支持。社区社会组织是社区自治的重要主体。基层政府要为社区社会组织的成长提供包括税收优惠政策在内的一系列政策支持，从而切实承担起为社区社会组织提供体制环境和政策环境的责任。在城市社区自治的资源禀赋中，人力资源是第一资源。然而，即使是在社区发育较好的苏南地区，城市社区工作的专业性人才仍然偏少，难以应付日益庞杂和不断增长的社区工作。基层政府应加强对社区工作人员的专业化培训，并通过公开招聘，竞争上岗，吸收转业干部等多种途径将优秀人才充实到社区工作者队伍中来。资金不足是制约社区建设和影响社区工作人员积极性的一个重要因素，基层政府应通过多种途径扩充城市社区建设的资金来源。一是加大城市社区建设的资金投入。在基层政府年度财政预算中单独设立“社区建设专项资金”，为社区建设提供基本的资金保证，同时，要对基层政府委托城市社区居委会完成的行政事务，根据工作量大小给予相应的经费补贴。二是对城市社区公益性岗位进行扶持补贴。在社区由专门的机构或专人负责公益性岗位挖掘工作，对参与社区就业的下岗失业人员拨付一定数量的扶持资金，或提供定额的减息免息贷款。三是努力拓展社区税源。〔2〕将社区绿化、环卫、治安等方面的专项收费改为由社区征收和自行安排使用，实行“条费转块”，确保事权与财权相统一。四是努力活化、振兴社区经济。通过培育共同利益、发展共有经济、扶持家庭所有制企业、吸引外部资金到社区投资等途径来促进城市社区经济的快速发展和相对独立。需要补充说明的是，基层政府对城市社区建设资金的支持并不能简单地等同于政府加大投入。我们经过调查发现，在经济相对欠发达的地区，如江苏苏北的淮安市，基层政府自身财政相当吃紧，难以大幅度增加对社区建设的资金投入，因而拓展社区税源、振兴社区经济就成为更为可行的选择。

三、社区居委会在城市社区社会管理中的四重角色

从制度层面看问题，基层社会管理创新的基本问题在于社区自治管理体制的建构，因而党的领导、政府管理和社区自治的关系问题首先是作为社区自治组织的功能和角色定位问题。“党委领导、政府负责”是既定原则，但是，现实是要从社区自治的发展来解析党委领导和政府负责，从而通过对三者关系的结构性调整，使其落到实处。城市社区居委会作为自治组织，应正确定位和扮演好自身角色。

首先，社区居委会应成为社区事务的处理者。社区事务处理是居委会对公民权利维护、社区公共服务提供、居民关系协调等自治组织自定职权的行使。城市社区居委会成员是社区居民的代表者和代言人，理应为公民维护自身权利提供组织载体。相较于社区居民个体的上访等维权行为而言，依靠社区居委会这一组织去反映情况和维护自身合法权益更具有可行性和有效性。城市社区居委会要承担起社区公共服务提供的职责，即要为社区居民提供社区基础设施、社区公共文化服务、社区公共卫生、社区教育等公共服务。社区工作要面对广大社区居民，必然会涉及到居民关系的处理。城市社区居委会应随时解决居民之间的矛盾和纠纷，促进居民之间和谐邻里关系的形成。从江苏的实践来看，当前居委会的社区事务管理主要在社区公共服务提供和居民关系协调方面，在公民权利维护方面少有展开。但是，公民权利维护恰恰是社区自治发展成熟的一个重要标志，而且随着形势的发展，其已经开始成为社区居民的要求，在不远的将来必将进入社区自治管理的议事日程，因此，从现在起就应该对这方面的工作有所探索。

其次，社区居委会应成为社区自治活动的组织者。社区自治活动主要包括社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社区居委会通过组织民主选举，让社区居民依法选举、罢免或替换社区居委会成员；通过组织民主决策，让社区全体居民对与自身利害攸关的重大问题进行讨论和做出决定；通过组织民主管理，让社区居民广泛参与社区公共事务、人事、财务的管理；通过组织民主监督，让社区居民对基层政府和社区自治组织的绩效进行评估和监督。社区自治的精神在于民主，而在其实际运作中却普遍未能充分发扬民主。在江苏，城市社区对民主选举进行了多种形式的探索，成效较为显著，但民主决策、民主管理和民主监督在不少地方还流于形式。构建社区自治的民主基础，还是社区建设中有待解决的重大问题。

再次，社区居委会应成为社区自治和社区与社会组织交往平台的搭建者。随着我国城市经济社会的快速发展，不仅人力资源日益丰富，经济和社会资源也迅速增多。遗憾的是，这些资源尚没有得到充分开发利用。例如，单位、居民、社会组织之间的有效沟通严重欠缺，而没有工作单位的人则处于离散状态，等等。有鉴于此，城市社区居委会要以促进社区居民自治为目标，通过社区这个平台加强与社区居民的有效沟通和良性互动，充分激发社区居民的参与热情，深入了解社区居民的意愿和要求，广泛集中社区居民的经验和智慧，及时高效地为社区居民提供高质量的服务；加强与社会组织和社区内的私营组织的联系，充分整合各种社会资源，为社区建设和社区自治工作创造良好环境和优越条件。

最后，社区居委会应成为行政工作的协管者和民意表达的传递者。社区是行政工作的最终落脚点。行政工作要得到切实有效落实，无疑需要城市社区居民和社区居委会的支持。城市社区居委会应当承担起行政工作协助管理者的角色，为行政工作在社区的落实减少阻力和提供便利条件。例如，通过宣传、讲解、协商、规劝、说服等形式让社区居民理解、认同并自觉遵守政府的行政决定。但是，城市社区居委会不是政府组织，不是行政责任的直接承担者。如果有些行政工作确实需要城市社区居委会来承担，那也必须首先征得社区居委会成员的同意，并要有相应的报酬。我国是人民民主专政的社会主义国家，城市基层政府理应深入听取民众的意见和建议，使政策措施充分体现民意，广泛集中民智。民众的诉求、意见和建议之表达需要借助一定的载体来更好地实现，城市社区居委会作为城市社区居民的自治组织，理应承担起这一职责，向基层政府传递民意，在城市社区居民和基层政府之间发挥桥梁和纽带作用，协助基层政府更有针对性地满足社区居民的需求。

要切实履行好城市社区居委会的自治职能，使其获得相对独立性，成为真正的自治组织，至少应从三个方面努力。

一是以法律形式进一步明确城市社区居委会的地位和职能。法治是实现城市社区居民自治的根本保障。关于城市社区居委会的现行法律主要是1990年颁布实施的《中华人民共和国城市居委会组织法》(下文简称《居组法》)。这部法律将社区居委会的性质界定为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。然而，我们对江苏的调查显示，在实践中，居委会时常偏离这一性质，实际上被政府作为行政任务的分派对象，由此成为了准行政组织。鉴于此，为了使居委会切实保持自治组织这一性质不变，需要在该法律中对居委会的地位做出具体规定，对政府违反这一规定所要承担的法律责任加以明确。居委会与基层政府是法律上的平等关系、行政上的管理关系、业务上的指导关系，而不是机构上的隶属关系。《居组法》对居委会的职能界定得较为具体，即“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”〔3〕。面对法定的居委会职能，政府既有依法进行行政管理的权力，又有提供行政指导和行政支持的义务。但是，对政府的越权行为和行政义务的缺位，却没有明确其应承担的法律责任。因此，应当进一步完善立法，为社区自治提供更为全面有力的法律保障。

二是切实推进城市社区居委会自治权能的履行。居委会自治功能的落实，是推进社区自治的关键。只有真正落实以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的“四个民主”，使社区成为居民自我管理、自我服务的自治体，使自治组织成为社区居民维护公民权益的平台，才能改变社区居民对参与社区建设和管理的冷漠感，有效增强社区居民对社区的认同感，从而切实推进社区自治。为此，必须逐步清除管理体制上的障碍，科学界定政府权力与社区权力的边界，将涉及政府行政执法、行政管理等方面的工作内容从城市社区居委会中清理出去，把社区事务处理权、社区自治活动组织权、社务财务管理权等属于城市社区自治权限和范围的权力依法还给社区；明确规定基层政府部门要为社区居委会自治权的落实提供服务和保障，尊重城市社区居委会与其在法律上的平等地位，变对社区的领导、命令为指导、支持和帮助。同时，要明确规定社区党组织在社区组织中的政治核心地位，并要求以社区党组织的政治领导来确保社区自治组织始终坚持坚定明确的政治方向，要监督和督促社区居委会切实履行职责，而不是直接干预社区居委会对社区日常事务的管理。

三是大力创新社区居民参与制度和载体。“社区成员是城市社区建设的第一主体，居民参与是城市社区发展的关键，社区居民参与社区建设的规模、程序和制度化水平将直接关系到社区的自治程度”〔4〕。我们对江苏省进行的调研表明，从总体上看，社区居民的参与渠道还不够畅通，其参与社区服务的长效机制亦未形成。有鉴于此，要积极创新社区居民参与制度和参与载体，完善听证会、协调会和评议会以及居委会工作评议、居务公开等制度，通过民主恳谈、社区论坛、民主评议等参与载体引导社区居民为社区建设建言献策，充分行使“四个民主”的权利；逐步完善由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团体和社区组织代表共同参与的社区成员代表会议制度；探索建立社区利益协调机制，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督、评议。〔5〕在这方面，扬州、南通等地的经验值得借鉴。扬州市健全了社区成员代表会、协商议事会、民主评议会等“三会”制度，建立了民意采集箱、民主议事日、民情恳谈会、专题听证会等社区自治载体，搭建了QQ群、社区工作微博、网上居委会等居民参与的网络平台。南通市成立了社情民意调查队，就居民需求、环境整治、民主管理等问题进行问卷调查，广泛听取居民意见；建立民情直通站，通过民情日记、民情信箱、民情热线、民情网站收集居民诉求，汇集群众智慧；成立社区民情议事厅，做到议员从群众中选，议题从群众中来，议决由群众来定。

〔1〕刘春娥，徐金燕，胡愈.社区管理中的政府行为及其优化〔J〕.湖湘论坛.2006，(7).

〔2〕周义程.基层政府的角色与社区自治〔N〕.中国社会科学报,2012-07-06.

〔3〕中华人民共和国城市居民委员会组织法〔EB/OL〕.中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481131.htm.

〔4〕于杰.城市社区自治中居委会职能的转变〔J〕.中共青岛市委党校青岛行政学院学报,2009，(3).

〔5〕汪波.城市社区管理体制创新探索——行政、统筹、自治之三元复合体制〔J〕.新视野,2010，(2).

① 文中关于江苏省的实例均基于2012年1-4月课题组对江苏省南京市鼓楼区和建邺区、南通市崇川区、无锡市滨湖区、淮安市清河区、扬州市广陵区进行的实证调查。

国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(11&ZD070)；高校哲学社会科学研究重点项目“江苏公共产品供给政策制定和执行中公民有序参与的有效性研究”(2012ZDIXM005)

周义程，苏州大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，江苏 苏州 215123；

周忠丽，江苏省委党校党史党建教研部讲师，博士；

葛燕，江苏省委党校行政管理专业硕士研究生，江苏 南京 210009。

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1008-9187-(2013)03-0063-06

【责任编辑朱凤霞】