健全我国公务员退出机制的路径选择

◎齐 燕（洛阳师范学院管理科学系，河南 洛阳 471022）

健全我国公务员退出机制的路径选择

◎齐 燕（洛阳师范学院管理科学系，河南 洛阳 471022）

公务员退出机制在公务员管理中占有重要地位，是改善公务员队伍结构，促进公务员勤政、廉政的重要保证。但目前我国公务员退出机制的建设却较为滞后，严重制约了公务员队伍的健康发展。从转变观念、制定相关法律法规、健全相关机制等方面完善我国公务员退出机制，将有利于拓宽和理顺官员退出渠道，规范退出行为，形成有进有退、能进能退的公务员管理机制。

公务员；退出机制；公务员制度

公务员的退出，是指根据国家有关法律规定，按照法定程序，国家公务员与国家行政机关解除任用关系的一种法律行为，不再保留公务员身份，也不再履行相应职责、享有相应权力。公务员退出包括退休、辞职、辞退和开除等四种形式。

健全公务员退出机制的关键就是把目前的非正常退出改变为正常退出，建立能者进庸者出的公务员正常退出机制。公务员系统必须具有健全完善的流动更新和新陈代谢机制，保持与系统外部长期的持续的相互交流，才能始终保持生机与活力，才能做到与时俱进。在把紧挑选公务员入口的同时，让公务员退出变得更常态更便捷，才能彻底解决公务员的退出问题。

2008年，中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作规划》提出，建立公务员正常退出机制。同年12月，国家公务员局发布《公务员考核规定》试行规定，公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及奖励、培训、辞退的依据。“连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退”的明文规定，是《公务员法》实施以来第一次对公务员考核做出如此细致的规定，这意味着被视为“金饭碗”的公务员岗位首次出现落在“纸面上”的退出制度。虽然是一次“制度性的进步”，但公务员能否从“金饭碗”变成“瓷饭碗”，实现“干部能上能下，公务员能进能退”，仍是一个长期的过程，公务员制度改革的任务依旧任重道远。

一、转变观念意识，消除官本位思想

公务员总是被人视为“金饭碗”，工资收入稳定，福利待遇有保证，被赋予了政权化、权力化的色彩。所以很多人将公务员作为一种荣誉和身份的象征，认为退出公务员系统会被人嘲笑和轻视，思想压力大，这是造成公务员退出机制失效的思想原因。要转变公务员的职业观念，促使其自愿退出公务员队伍，必须树立“民本位”和责任意识，加强舆论宣传工作，重点对“官本位”思想进行舆论批判，增强公务员职业风险意识，职业选择应当是多元的，树立新的价值观和职业观，消除官本位的思想，使公务员认识到政府系统不再是保险箱。只有形成公务员职业仅仅只是一种普通职业的观念，公务员不再具有永久的稳定性，同样存在职业风险，既有就业、也会有失业，才能够引导公务员正确看待退出机制。

二、健全和完善公务员退出的相关法律法规

目前我国实行公务员退出机制的时间较短，运作缺少弹性，制度不够健全、许多法规缺失、实施的程序不合理，存在人力资本浪费的现象，还不能真正实现退出机制对公务员队伍和国家行政机关建设的促进作用。如《公务员法》没有规定公务员的最低服务年限，不利于公务员退出机制的畅通；关于公务员辞退的规定太过模糊，有待细化，缺乏可操作性；关于公务员强制退休年龄没有明确规定；而在公务员开除方面，虽然作了原则性规定，但缺乏具体化的操作规定，开除的条件不甚明确。应改善法律法规的滞后，首先，应对公务员辞退和开除条件进一步具体化。如应当规定“不胜任现职工作”的标准是什么，针对开除中“情节严重”的标准是什么也要做出详细的规定。只有将模糊的辞退和开除条件具体化，才能淘汰冗员，畅通公务员出口。其次，应采取激励手段鼓励提前退休，对没有达到法定退休年龄但愿意退休的公务员，可以给予其适当的利益补偿。最后，取消最低服务年限设置，对一些不愿意从事公务员职业的人员，应允许退出公务员队伍，可以为其提供适宜岗位的招聘信息，转向自己喜欢的职业，提供自谋职业优惠政策等各种方式供其选择，鼓励双向度职业选择。

三、完善公务员考核机制

完善而有效的考核制度是建立正常公务员退出机制的前提，考核制度与退出制度相结合，可以拓宽官员的退出渠道。但目前我国公务员考核机制不健全，大多流于形式，考核指标难于量化，重定性轻定量，过于笼统；《公务员考核规定（试行）》出台后，虽从“德、能、勤、绩、廉”五方面提出了标准，可是对细化和量化方面的规定并不详细；此外，考核主体和考核客体之间缺乏沟通，造成考核结果很难成为公务员退出的重要依据。所以，建立科学的考核制度显得尤为必要。确立一套以工作实绩为核心的考核指标体系，应根据《公务员法》中“德、能、勤、绩、廉”等指标，完善配套措施，量化考核指标；根据不同的考核目的、考核对象和工作任务，设计不同的考核标准，最好是每一个岗位都有相对应的考核标准，避免指标过于笼统；扩大考核主体的范围，尝试公务员考核中的公民参与，重视服务对象的意见，真正落实服务对象参与考核制度，形成领导、同事和公民多维结合的考核模式；同时将绩效合同引入考核中，用合同的形式来约束公务员的行为，来衡量公务员的工作绩效，只有这样才能使考核制度真正与辞退、解聘等制度相结合，达到考核的目的，保障公务员合法、有序地退出公务员队伍。

四、健全公务员退出的保障机制

我国公务员现行的社保制度是计划经济的产物，已不适应社会主义市场经济的发展。《公务员法》第七十七条规定，“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”，明确将公务员待遇保障从社会保障制度中独立出来。目前我国公务员的社保账户几乎为零，而且并没有建立针对公务员的失业保险制度，所以退休金、公费医疗等优厚待遇和政策，无疑是阻碍公务员“正常退出”的一大因素，这都使得公务员退出机制难以顺利地实现。只有公务员的保障体制与社会、市场顺利对接，才能形成公务员队伍与社会的顺畅流通，所以应加快建立公务员社会保障制度。首先，变国家保障为社会保障，逐步实现公务员养老保险制度与社会的保障制度对接，以及社会统筹和个人帐户相结合，建立个人养老保险账户，这样既有利于减轻国家的负担，也可以使公务员预期到退休后的“或有利益”，安心供职；其次，必须建立适合公务员特点的公务员失业保险制度，将公务员的失业保险列入《失业保险条例》的适用范围之中，合理确定失业保险待遇，对失业公务员提供最基本的生活援助，以解决无收入情况下的生活困难，保证失业公务员的基本生活；最后，尝试建立公务员再就业体系，除了必要社会保障制度，完善的再就业体系也是公务员能够顺利退出的保障之一，在离职后“不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”的限制前提下，可借鉴日本的公务员再就业制度，根据不同部门、不同类型的公务员制定不同的再就业规范，同时对在岗的公务员进行必要职业培训，为将来再就业提供必要的保障。

五、完善公务员退出的约束机制

公务员离职不同于一般公民的再择业，具有一定的特殊性。公务员本身处于政府机关，掌握政府重要政策信息，具有一定的关系网、人情网和影响力，如果离职后不加以限制，易造成“公权个人化”，离职后的公务员利用在位时的影响力和头衔从事违法活动，为公司和个人谋取私利，导致腐败现象的产生，会造成市场的不公平竞争。虽然公务员离职是一种个人选择，只要不违背法律和道德规范，都应该支持，但是建立公务员离职后的监管和限制机制还是尤为必要的。一方面，应制定与公务员法相配套的公务员离职行为限制法，从法律层面对公务员离职后的行为在一定时期内进行限制。可根据公务员级别、职务以及从事工作的不同在一定时限内对其从事一定活动进行限制，监督并禁止公务员在离职后将所掌握未公开的公共信息出售和透漏给其他相关单位和个人，有效防止公共资源商业化。另一方面，应健全离职审计。我国公务员法规定：公务员离职前，必要时按照规定接受审计。但是多数情况下我国的离职审计都是在走过场，做无用功，并没有发挥真正的效用，因此，必须完善离职审计制度，不仅要对离职公务员的财产进行审计，同时要对离职公务员的职责进行审计，在未结束审计之前不予批准辞职请求和准予退休，这有利于公务员全面履行职责，防止某些公务员利用离职逃避职务责任。

六、探索公务员的多种退出途径

《公务员法》和《党政领导干部辞职暂行规定》规定的“引咎辞职”制度主要是针对违反规定、承担一定责任的担任领导职务的公务员。作为公务员退出的途径之一，一方面应进一步细化规定，对于违反规定、承担一定责任的领导人员，不仅要辞去领导职务，甚至要做出离开公务员系统的处罚，另一方面就是将引咎辞职引入不担任领导职务的普通公务员中，根据不同部门、不同职务设立不同的引咎辞职标准，做出详细的规定，对违反规定，造成重大失误的公务员，将以引咎辞职的形式使其离开公务员队伍。

积极推行聘任制。聘任制是一种以契约合同的方式任用人员的制度，公务员的聘任，是政府机关与所聘公务员按照自愿平等、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利和义务的一种任职方式，是用人单位通过合同的形式选拔、任用工作人员的一种人事管理制度。聘任制与选任制、委任制不同，以合同为依据，用人单位依据公务员的工作绩效、岗位需要等多方面的因素来决定公务员留任与否。应通过不断完善法律法规在公务员领域扩大聘任制的实施范围。目前我国深圳等地已经开始逐步推行公务员聘任制，这一模式对于公务员队伍只进不出的“铁饭碗”模式是一种突破，同时有助于调动公务员的积极性，促进公共部门人力资源的有效流通。相对于目前的人员任用模式，聘任制是对到达聘期多数人中决定留任的人员，更易操作。所以说聘任制是用人机制上的重大变革，有利于在公务员队伍中形成竞争的氛围，促进公务员退出机制的正常化，进而形成“能者上、平者让、庸者下”的良好局面。

适当的赎买政策。在提前退休、辞职制度中引入激励机制，依照公务员的具体工作年限、工作岗位等情况，制定相应的标准，在经济上给予适当的补偿。如武汉市规定，对已满5年最低服务年限，自愿辞职领办、创办、租赁企业，从事个体经营、到非公企业、非财政拨款事业单位的公务员，一次性给予5年至8年基本工资的辞职补偿金。但是需要注意的是，经济补偿标准必须通过听证会、网上讨论或其他形式，广泛听取公众的意见，应当向人大报告并经相应人大或人大常委会审议、批准。同时公务员辞职必须遵守《公务员法》关于公务员辞职的限制性规定，如未任满国家规定的最低服务年限的公务员不得辞职，涉密职位的公务员必须脱密期满才能辞职等。

七、健全公务员退出救济机制

有权利就必须有救济，没有救济的权利，权利将难以实现和保障。目前我国的公务员权利救济制度还存在一定缺陷：程序不完善，对于申诉或控告的相关事宜没有明确的单向法规和实施细则；受理机关权限不明确，往往因处理标准不同而互相推诿，不予受理；《公务员法》规定公务员对于人事处理决定不服只能一再地申诉，而不得申请行政复议和提起行政诉讼，这剥夺了公务员依据宪法享有的诉权，使得受侵害的当事人得不到司法救济。为更好地维护公务员的权利，避免公务员退出机制建立后出现新的不公正，在救济机制方面应该考虑吸收西方的现有成果，如不公开审理原则、听证原则、公务员有上诉权或请求复审权原则等；同时逐步转向于对公务员的程序保障，明确规范公务员申诉控告的提出程序、审理程序、执行程序，明确规范受理机关的受理、调查、裁决与落实程序，同时随着我国行政诉讼范围在未来的扩大，对公务员的救济应该考虑由现在单纯的行政申诉扩大到司法救济。

建立公务员正常退出机制的关键在于相关部门要严格依法办事。不仅要健全公务员正常退出的相关法律法规，同时要真正做到有法必依、执法必严、违法必究。对不严格依法办事、不严格依法管理公务员的相关人员，应当实行问责制，追究其纪律责任和法律责任。只有这样才能显示法律的威力和刚性，才能真正建立起公务员正常退出机制。

建立公务员退出的正常化机制是市场经济发展的必然产物，其目的在于拓宽和理顺官员退出渠道，规范退出行为，激励在职行为，进而完善有进有退、能进能退的公务员管理机制。我国公务员退出机制的框架已大体形成，但仍有许多不完善的地方，因此更新观念、引入配套法律法规及完善相关机制就显得尤为重要，从而健全公务员退出机制，体现《公务员法》的立法初衷。

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齐燕，洛阳师范学院管理科学系教师。

D630.3

A

1008-9187-（2010）03-0051-03

朱凤霞