廉洁自律与廉洁从政——《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》出台探源

时间：2024-04-24

◎刘海飞（中国人民大学马克思主义学院，北京 100872）

廉洁自律与廉洁从政
——《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》出台探源

◎刘海飞（中国人民大学马克思主义学院，北京 100872）

廉洁自律和廉洁从政这两个词产生在20世纪80年代末90年代初，这反映了中国共产党的廉洁自律和廉洁从政自觉意识。中国共产党几代领导人对于党在执政条件下领导干部防止腐败进行了思考，特别强调了领导干部要廉洁自律。廉洁自律必然要求廉洁从政，正是在这种背景下，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》出台。《廉政准则》的出台经历一个从“五条规定”到试行再到正式发行的过程。

廉洁自律；廉洁从政；《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》

2010年1月18日，中共中央颁布施行《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政准则》）。《廉政准则》是涉及到为政之德、文明执政的问题，它的发布对于加强反腐倡廉、密切党群关系、增强执政党形象都具有重要的意义。然而，对于《廉政准则》的由来，大多数人却不甚清楚，本文在查阅相关历史文献的基础上对《廉政准则》的出台进行一个探源。

一、两个新概念：廉洁自律和廉洁从政

中国共产党是以为人民服务为宗旨的，因此对于它的领导干部就要求廉洁奉公和廉洁从政。在中国共产党的历史发展过程中，廉洁这个词早就存在，然而对于廉洁自律和廉洁从政这两个词的出现，却都是在20世纪80年代末90年代初的事情。笔者通过使用关键词搜索查阅人民日报图文数据库发现，第一次使用廉洁自律这个词是在1988年12月30日赵紫阳主持召开的中共中央书记处会议的讲话中，该会议主要是就党和国家机关保持廉洁的问题进行讨论。在本次会议纪要中写道：“我们的党是全心全意为人民服务的党，我们的政府是廉洁的政府。党和国家机关的绝大多数党员、干部，是奉公守法、廉洁自律的，是经得起改革开放考验的。”[1]1989年1月28日，赵紫阳在在中纪委党建研究班上的讲话中再次使用了廉洁自律这个词：“共产党员不仅应该以廉洁自律，而且应该成为维护廉洁、反对腐败的最勇敢最坚决的力量。”[2]之后，使用廉洁自律这个词频率渐高。对于廉洁从政这个词，以同样的方法在人民日报数据库中查阅发现，人民日报对于这个词的出现稍早于廉洁自律。最早出现在一篇叫《贵州要求领导干部率先廉洁——强调反对以权谋私索贿受贿奢侈浪费》[3]的文章里，文中言道：“刘汉桢代表省委向全省各级领导班子和领导成员提出了廉洁从政的要求……”其后，廉洁从政这个词在人民日报中出现频率较高。最早标题出现这个字眼的一篇文章是《廉洁从政来自对人民的感情——杨尚奎同志散记》。

为了确定这两个词就是在20世纪80年代末90年代初的时候出现，笔者以同样使用关键词的方式在期刊数据库进行了搜索，得出了同样的结果。以廉洁自律字眼为标题的最早一篇期刊文章叫《廉洁贵在自律》。[4]文章发表在《中国金融》1989年第6期。文中指出：“当前，金融干部职工怎样才能保持廉洁呢？本刊这一期发表的有关报道通讯，作了有力的回答，他们的经验集中到一点，就是廉洁贵在自律，也就是发挥主观能动作用，严格要求自我。”而廉洁从政这个词也在之前出现，最早以廉洁从政字眼为标题的期刊文章叫《建议制订〈从政廉洁法〉》[5]。文章发表在《党政论坛》1988年第8期。文中明确指出：“解决党政机关干部廉洁奉公的作风问题，一个有效的办法是尽快制订党政机关干部《从政廉洁法》。”并且列举了国外成功的例子作为借鉴。

显然，用巧合这两个字已经不能来解释这两个词的出现，笔者认为，这里面存在一个历史必然性，说明全党在这个时间阶段已经形成了廉洁自律和廉洁从政自觉意识。那么廉洁自律和廉洁从政是什么关系呢？笔者认为，廉洁自律和廉洁从政是一种内容和形式的关系，廉洁从政的逻辑前提就是廉洁自律，而廉洁自律一个重要的表现就是廉洁从政，只有做到了廉洁从政，廉洁自律就算完成了一个重要的任务。廉洁自律和廉洁从政是一个相伴而生的词，领导干部廉洁自律必然要求廉洁从政。

二、党的领导人对执政条件下领导干部预防腐败的思考

预防腐败一直是中国共产党领导人思考的一个问题。如何在执政党条件下使党的领导干部保持廉洁呢？党的几代领导人分别进行了思考。

早在1945年7月，黄炎培与傅斯年、章伯钧、左舜生等6位国民参政员一道访问延安，他在延安期间与毛泽东发生了一段对话：

黄炎培：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。”

毛泽东：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

这就是著名的“窑洞千秋对”。

“窑洞千秋对”的故事说明毛泽东已经对中国共产党将来执政时怎样防止腐败进行了思索，即让人民起来监督政府，避免周期率的发生。

1949年3月，毛泽东在中共七届二中全会上所做报告中指出：“中国的革命是伟大的，但革命以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦。这一点现在就必须向党内讲明白，务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”[6]提出了他著名的“两个务必”。

毛泽东强调要保持谦虚谨慎和艰苦奋斗的作风，即是要使全党同志在伟大的胜利面前保持清醒的头脑，在夺取全国政权后经受住执政的考验，始终坚持党的性质和宗旨，防止出现骄傲自满、贪图享乐、脱离群众而导致人亡政息的危险。

如果把毛泽东的让人民起来监督政府属于他律的话，那么“两个务必”则是强调要自律。

新中国成立后，毛泽东一直强调领导干部要保持清廉本色，对敢于冒犯者决不姑息，1952年对张子善、刘青山的处理就是一个典型的例子。

改革开放后，在社会主义市场经济条件下，社会物质条件更加丰富，领导干部也面临着更多的诱惑，在一些领导干部中个人主义和拜金主义开始盛行，他们动摇了对马克思主义的信仰，放弃了共产主义理想和革命人生观。

对此，邓小平反复强调，领导干部要以身作则，保持廉洁。他指出：“为了促进社会风气的进步，首先必须搞好党风，特别是要求党的各级领导同志以身作则。”[7]他还指出：“我们的党员、干部、特别是高级干部，一定要努力恢复延安的光荣传统，努力学习周恩来等同志的榜样，在艰苦创业方面起模范作用。”[8]

第三代领导集体也非常重视预防腐败问题。

江泽民指出：“改革开放还只是搞了十多年，有些干部党员在考验面前打了败战，有的革命意志衰退了，有的走到邪路上去了，有的甚至堕落成为社会的蛀虫和罪犯，归根到底就是这些人在世界观和人生观上出了问题。”[9]他认为：“物必自腐，而后虫生。”要求领导干部把严格要求、严格管理，同领导干部自觉地严格自律结合起来。

1993年，江泽民在中央纪委十四届二次会议上指出，近期内要着重做好三项工作：“一是各级领导干部要带头廉洁自律；二是集中力量查办一批大案要案；三是紧紧抓住本地区、本部门、本单位的突出问题，刹住群众最不满意的几股不正之风，年内要见到明显成效。”[10]

在这里，江泽民把做好领导干部廉洁自律工作作为一项重要工作提到日程上来。其后，他又在不同场合强调领导干部要做好廉洁自律工作。

2002年12月，新一届中央领导集体上任之初，即到西柏坡学习考察，在这里，胡锦涛总书记重新提起了毛泽东的“两个务必”。胡锦涛强调指出：“越是改革开放和发展社会主义市场经济，越要弘扬艰苦奋斗的精神。即使将来我们的国家发达了，人民的生活富裕了，艰苦奋斗的精神也不能丢。”[11]

胡锦涛重提“两个务必”也反映了他对领导干部新时期要做到艰苦奋斗、洁身自好的要求。

2007年1月9日，中共中央总书记胡锦涛在北京举行的中纪委十六届七次全体会议上发表讲话。胡锦涛强调，必须进一步抓好领导干部教育、监督和廉洁自律。要从思想道德教育这个基础抓起，不断夯实廉洁从政的思想道德基础、筑牢拒腐防变的思想道德防线。要认真执行党内监督各项制度，抓好领导干部廉洁自律，切实解决领导干部廉洁从政方面存在的突出问题。

从以上看出，几代领导人在对防止腐败的思考中始终强调领导干部的廉洁自律。事实上，中国共产党经过80多年的反腐倡廉的理论和实践探索，已经形成了一个教育、制度和监督并重的惩治和预防腐败体系。然而，在中国共产党一党执政的条件下，领导干部廉洁自律显得尤为重要。

三、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的出台

廉洁自律必然要求廉洁从政，而领导干部廉洁从政必须要求有法所依，即需要相关的条文规定来约束领导干部的行为。正是在这种前提条件下，《廉政准则》得以出台。

《廉政准则》的出台经历了一个从领导干部廉洁自律“五条规定”到《廉政准则》试行再到《廉政准则》正式发行的过程。

《廉政准则》最早可以溯源到1993年的领导干部廉洁自律“五条规定”，这是《廉政准则》的雏形。1993年8月20日，中央纪委十四届二次全会针对当时出现的新情况、新问题，对各级党政机关县（处）级以上领导干部在廉洁自律方面，提出以下要求：（1）不准经商办企业；不准从事有偿的中介活动；不准利用职权为配偶、子女和亲友经商办企业提供任何优惠条件。（2）不准在各类经济实体中兼职（包括名誉职务），个别经批准兼职的不得领取任何报酬；不准到下属单位和其他企事业单位报销应由个人支付的各种费用。（3）不准买卖股票。（4）不准在公务活动中接受礼金和各种有价证券；不准接受下属单位和其他企事业单位赠送的信用卡，也不准把本单位用公款办理的信用卡归个人使用。（5）不准用公款获取各种形式的俱乐部会员资格，也不准用公款参与高消费的娱乐活动。这就是“五条规定”。

1994年2月25日，中央纪委十四届三次全会，在继续落实“五条规定”的基础上，经中央批准，再次提出以下规定：（1）不准违反规定购买和更换进口豪华小汽车；不准利用职权向企业、下属单位换车、借车和摊派款项买车；不准用贷款、集资款和专项资金购买供领导干部使用的小汽车；县（市）党政领导机关和单位，凡拖欠职工工资的不准购买小汽车。（2）不准违反国务院关于住房制度改革的规定压价购买住房；不准利用职权为自己和子女、亲友购买住房提供优惠条件；不准用公款超标准为个人装修住房。（3）领导干部在国内公务活动中要轻车简从，食宿不准超过当地接待标准；不准为领导干部举办专场舞会。（4）不准利用本人及家庭成员婚丧嫁娶以及工作调动、过生日、迁新居等机会大操大办，挥霍浪费，更不准动用公款公物操办和借机敛财。（5）不准利用职权拖欠公款不还；不准借用公款为个人及其亲友买房、建私房和从事营利活动。

1995年1月20日，中央纪委十四届五次全会，指出要继续落实两个“五条规定”，同时就两个“五条规定”中住房、使用小汽车、不准用公款参加高消费娱乐活动、参加宴请等几个方面，作出了补充规定。

经过一段时期的酝酿之后，在之前中央出台的两个“五条规定”的基础上，1997年3月28日，中央颁发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（以下简称《准则（试行）》）。《准则（试行）》共分为3章14条。其中廉洁从政行为规范有以下六条：（1）党员领导干部要廉洁奉公，忠于职守。禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益。（2）党员领导干部要严防商品交换原则侵入党的政治生活和国家机关的政务活动。禁止私自从事营利活动。（3）党员领导干部要遵守公共财物管理和使用的规定。禁止假公济私、化公为私。（4）党员领导干部要遵守组织人事纪律，严格按照干部选拔任用工作的制度办事。禁止借选拔任用干部之机谋取私利。（5）党员领导干部对涉及与配偶、子女、其他亲友及身边工作人员有利害关系的事项，应当奉公守法。禁止利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益。（6）党员领导干部要艰苦奋斗，勤俭节约。禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。《准则（试行）》在实施和监督中明确指出：党员领导干部违反本准则的，依照有关规定给予批评教育、组织处理或者纪律处分。

其后，中央纪委历次全会分别对落实领导干部廉洁从政的各项规定进行了强调和补充。

2000年1月12日，中央纪委十五届四次全会指出：领导干部要严格执行不准利用职权和职务上的影响为配偶、子女谋取非法利益的规定。为此，重申和提出以下规定：（1）省(部)、地(厅)级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动；不准在该领导干部管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务。凡有不符合此项规定的领导干部，必须如实地向党组织报告并予以纠正。拒不纠正的，该领导干部应当辞去现任职务，或者给予其组织处理。（2）不准领导干部的配偶、子女利用领导干部的职权和职务上的影响收受礼金、有价证券和贵重物品。违反规定的，要追究领导干部本人的责任。

同时，中央纪委十五届四次全会指出：一些领导干部接受公款安排的旅游活动和用公款为领导干部住宅配备电脑的现象有发展之势。为此特规定：（1）不准接受下属单位或地方、部门及企业事业单位用公款安排的私人旅游活动。违反规定的，要对领导干部本人和接待单位负直接责任的主管人员给予相应的纪律处分。（2）不准用公款为领导干部住宅配备电脑，已经配备的要坚决纠正。不准用公款为领导干部住宅电脑支付上网费用。

2003年2月17日，中央纪委十六届二次全会指出要继续贯彻中央关于国有企业领导人员廉洁自律的各项规定，同时提出新的要求：（1）不准利用职权在企业物资购销、项目开发等经营活动中谋取私利。（2）不准个人及其亲属违反规定投资入股与其所在国有企业有关联交易、有依托关系的私营、民营企业和外资企业。（3）不准将国有资产私自委托、租赁、承包给自己的配偶、子女及其他亲属经营。（4）不准违反国有资产监管程序和企业规章制度，擅自决定对外投资、借贷、融资、担保等重大事项。（5）不准利用企业的商业秘密、业务渠道从事个人谋利活动，或将其提供、泄露给他人及其他企业。[12]

经过十几年的实践，2009年12月29日，中共中央政治局召开会议，决定印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，2010年1月18日正式印发。这个准则在1997年3月中共中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》基础上，针对新的社会发展形势需要出台的。相比《准则》试行，这是一个规范性、制度性廉政文件，《廉政准则》详细规定了领导干部从政行为八大方面的“禁止”，并详细列出52种“不准”的行为，新增禁止干预和插手房地产开发、大办婚丧喜庆事宜等要求，同时也出现了诸如“禁止违反规定干预和插手市场经济活动，谋取私利”等一些新的提法，另外，对党员领导干部加强作风建设提出了明确要求。

对于《廉政准则》的出台，有人认为：以前“试行”的《廉政准则》毕竟不是正式的准则，缺乏刚性；去掉“试行”二字使之“转正”，是一种历史的必然。我们有理由相信，它“转正”后，能够更加有效地规范党员领导干部廉洁从政行为，更有效地指导今后党风廉政建设和反腐败斗争实践，成为一部高质量、高层次的党内法规。[13]

还有人认为：这个“转正”有着扎实的实践基础，是我党在反腐败斗争中的经验总结，更是一次自我完善，修改、增加了很多具有针对性、操作性强的内容。这样的“转正”标志着我党的反腐败工作将更加坚定地走上一条制度化的道路，这无疑是执政党摸索执政之道的又一次巨大进步。[14]

[1]新华社.中共中央书记处讨论廉政建设强调党和国家机关必须保持廉洁反对腐败决定集中力量查处一批严重经济犯罪案件[N].人民日报,1989-1-16(1).

[2]赵紫阳.关于党的建设的几个问题——1989年1月28日在党建研究班上的讲话[N].人民日报,1989-3-17,(1).

[3]潘帝都,胡跃平.贵州要求领导干部率先廉洁——强调反对以权谋私索贿受贿奢侈浪费[N].人民日报,1988-7-6,(4).

[4]社论.廉洁贵在自律[J].中国金融,1989,(6).

[5]傅光明.建议制订〈从政廉洁法〉[J].党政论坛,1988,(8).

[6]毛泽东.毛泽东选集[M].人民出版社,1991:1438-1439.

[7][8]邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].人民出版社,1994:177,260.

[9]江泽民.论党的建设[M].北京:中央文献出版社,2003:170.

[10]江泽民.江泽民文选(第一卷)[M].中央文献出版社,2003:524-526.

[11]胡锦涛.坚持发扬艰苦奋斗的优良作风努力实现全面建设小康社会的宏伟目标[N].2002-1-3,(1).

[12]以上引用内容详见文章:1993年以来中央纪委全会对领导干部廉洁自律的规定[EB/OL].http://www.gdsihui.gov.cn/shjw/rdts/t125000011_125000042.htm