在华外国人的现状及治理——以广州市非洲裔外国人群体为例

◎王 亮

世界范围内的人口跨境流动已持续了几个世纪。我国自改革开放以来，来华外国人数量屡创新高。官方数据显示，2004年，公安机关出入境管理部门批准外国人入境1693.25万人次，是20年前的11倍。2016年，外国人入境人数达7630.54万人次，比2004年增加了3倍多。随着我国社会经济的快速发展，国家综合国力以及国际影响力的日益增加，我国国际人员往来日益频密，在华外国人群体的规模也日益扩大。

广州，是我国重要的国家商贸城市，近年来，得益于优越的地理位置以及国际贸易环境，吸引了越多越多的外国人。据全国第六次人口普查数据显示，广东省常驻外国人约31.6万人，外国人数量居全国首位。根据广州市公安局的数据，截至2014年10月25日，在广州市居住超过6个月的外籍人士为11.8万人。根据《羊城晚报》2016年7月16日报道，广州每天实有外国人数量在8万—12万人，高峰出现在每年举办的春、秋两季广交会期间，在此期间每天流动的外国人接近12万人。广州的外国人，尤以非洲人为主。大量非洲人来穗，在繁荣和活跃广州乃至我国社会经济文化的同时，也对广州的社会治理，社区治理带来了新的要求。

现 状

在穗非洲人的群体特征方面，我们采取滚建立雪球式样本框，于2017年7月对300名在穗的非洲人进行问卷调查，回收问卷288份，回收率96%。其中有效问卷284份，问卷有效率94.67%。调查数据显示：广州的非洲人其性别分布以男性为主，男性占比84%，女性16%。年龄分布上以18岁到40岁之间为主，占比高达82.3%。职业构成以商人和留学生两大类别为主，分别为34.51%和29.58%。超过50%的非洲人具有大专及以上教育水平，婚姻状况方面，超过50%的受访者是单身未婚，宗教信仰方面主要以基督教、伊斯兰教和天主教为主。在300名被调查者中，信仰伊斯兰教的非洲人占比49.12%，信仰基督教的非洲人占比35.09%，信仰天主教或者其他宗教的非洲人占比15.79%。签证类型上，广州非洲人主要以商务签证为主。占调查样本量的41.9%，其次是学习签证，占30.28%。经济状况一般，居住主要以同族群合租为主。主要聚居在广州市小北-广园西一带，目前有从单一聚居点向郊区扩散的趋势。

在穗非洲人的适应状况，我们主要通过经济适应、生活适应、文化适应三个方面来衡量。

通过调查发现，在经济适应方面，超过78%的非洲受访者表示来华后，经济收入状况比未出国时有明显提高。超过8成多的受访者表示来中国会发现很多商机，有很多收获。总体来看，经济适应比较理想。

生活适应方面，主要通过生活习惯，群际交往，以及社区参与三个维度来体现。生活习惯方面，绝大多数非洲人依旧保持着自己族群的生活习惯，例如生活作息，饮食习惯，宗教行为等。与本地居民的交往方面，早在2009年，就有广州非洲人族际互动的调查发现，被访居民与非洲人住户交流普遍偏少（64.4%），而仅有的交流方式也仅是“点头打招呼”（48.9%）。本次调查发现，时隔近十年，非洲人与本地居民的互动依旧很少，双方因语言、生活习惯等问题在交往上仍有隔阂。

文化适应情况，主要通过对我国文化，语言及风俗习惯的了解和接受情况来衡量。调查显示，超过8成的受访者最大的困难是不通晓中文，在广州的生活工作中，最大的困难是来自语言沟通障碍。超过75%的受访者表示喜欢中国文化，超过6成多的受访者表示喜欢广州，希望能长久地居住在广州。当然，这群跨国迁移者也在异乡他国保持着自己的文化属性，有70.6%的受访者日常生活中保留着到寺庙或礼堂做礼拜的习惯。对迁移国文化的浅层适应与自己国家文化的深层认同交织在一起。

问 题

跨境迁移的非洲人在促进广州的经济、社会发展的同时，也存在一些需要关注的问题和行为。

1.非法就业问题

根据我国法律，外籍人员在我国就业必须持有中华人民共和国颁发的外国人就业证，未取得国家劳动部门的批准，外国人不得在华就业。

尽管官方没有此方面的相关数据，然而非洲人在华的非法就业问题，却是一个真实存在的问题。根据相关调查数据反映，大约近1成的非洲人没有稳定的职业以及收入来源，只在一些非洲人聚居社区帮助其他非洲商人看货、盯货、运货等。特别是随着小北非洲人聚居区域，形成了较为完整的非洲人社群，一些非法滞留的非洲人很容易实现隐形就业。

2.非法滞留问题

广州的非洲人大致有多少，目前一直没有官方统计的数据。其中，非法居留是“三非”非洲人的主要形式。以2012年广州非洲人聚居区域一次小规模的突击检查“三非”人员的行动为例，当次活动拘审“三非”外籍人员71人，处罚744人。一位公安干警向笔者透露，目前他们盘查“三非人员”（非法居留、非法就业、非法入境）主要通过街头驻点、突击入户或入店进行证件查询，因“三非”人员隐身在非洲人聚集的社区，很难被发现，而且一旦发现警察在盘查证件，他们马上会通过内部的沟通渠道把消息传播出去，那些“三非”人员就会迅速隐匿起来。

3.非法入境问题

我国陆地与15个国家接壤，边境线长，而且边境通道多。造成缅甸、越南、老挝、朝鲜等国许多人非法入境来到云南、广东、广西、海南、黑龙江以及河南等内陆省份，长期非法滞留。

非洲人的非法入境问题在我国也普遍存在。根据我们的调研，目前非洲人入境中国的口岸，一个是西南的云南、四川，一个是新疆，与俄罗斯接壤的东北口岸，再就是北京口岸、广东口岸，特别是随着北京、上海、广州等口岸对非法滞留外国人的管制严格后，一些非洲人选择从内陆一些口岸出入来华，存在着一些非法入境的现象。

4.其他违法犯罪问题

来华非洲人多以商贸经营为主，不同于来华持工作签证的外国人，他们签证时间短，流动性很大，人户分离情况也较为普遍。特别是1996年公安部取消境外人员住宿限制后，外国人在华的居住方式呈现多元化，主要包括自购房居住、租赁房屋、短期借宿等多种居住方式。相对于本土居民居住相对稳定、居住形式单一等特点，外国人居住社区化的居住特点则要复杂很多。加上涉外人员在社区的管理主要由派出所公安管理和街道出租屋管理中心监管，由于基层派出所和街道管理责任多，以及商品房住宅的私人化，保护个人隐私等具体限制，导致来华的非洲人在社区匿名化的现象普遍存在，突出表现在一些涉外社区，存在一些“无护照、无签证、无收入”的“三无”非洲人，这类“三无”非洲人，既是治安管理最困难的群体，也是各类犯罪行为可能的高发群体。

5.族群间各种冲突问题

每个民族都有其特定的文化，以及风俗习惯和生活方式，多族群聚居的社区，必定存在着不同族群间的文化冲突，价值观念冲突，生活方式冲突等各类冲突。在广州，这类由于文化观念，习俗习惯等不同所引发的族际间的误会也比较普遍。例如一些本地广州人认为非洲人时间观念不强，不守时。

6.宗教信仰问题

根据我们的调查，284个样本中，只有一名非洲人无宗教信仰，伊斯兰教非洲人和基督教非洲人所占比重都很高。广州的非洲人对宗教信仰十分虔诚，他们参与宗教活动的热情也十分高。如前所述，超过七成的非洲人在我国仍然保持频繁而又虔诚的宗教行为。由此给我国现有的宗教场所承载能力和宗教事务的管理带来了一定压力。

7.群体融入难导致的封闭化等问题

由于语言文化，宗教信仰，生活习惯等显著差异，部分非洲人很难融入当地社会。我们对广外，广工和暨大的非洲留学生群体的调查发现，无论是来穗的非洲商人，还是非洲留学生，更喜欢和自己族群的互动。为了在华更好地生活，他们非常依赖各自国家的商会，形成联系紧密的社会支持网络，有学者称之为过客社团。这类过客社团对于非洲人在华的生存和适应提供了很有力的支持。除此之外，广州的非洲人还通过共同租住一套房子，以“过家家户”的临时家庭形式，作为在华的另一种非正式支持。无论是过客社团，还是过家家户，都说明广州的非洲人的日常交往群体主要是非洲人。这与本地人的排斥有关，也与非洲人自身的族裔属性有关。

8.群体性事件等治安风险问题

由于来华的非洲人在交往、生活和工作等方面具有十分明显的族裔性，非洲人与本地人文化观念，生活方式差异巨大，既难以融入，又因为各种非正式支持而不愿主动融入，事实上形成了封闭的二元居住社区，这也可能产生一些小事件而产生一些群体性事件，从而影响我国社会的稳定和安全。

对 策

全球化趋势下，国与国交流合作是主流，是趋势。我国社会的发展，也需要我们要继续坚持开放政策。针对非洲来华外国人数量快速增长的现状，在加强管理的对策方面：

1.建立统一的外国人管理机构

从当前外国人管理的实践来看，对外国人的管理，牵涉到多个部门。既包括出入境管理局，也包括落地后辖区公安局，街道，以及其他职能部门。管理多头也容易出现管理过程中权责重叠，或者互相推卸责任的现象，难以形成齐抓共管、各管理主体协调配合，协同一致的局面，导致很多涉及非洲人的管理事务，发生后不能得到及时有效的处理，使对在穗非洲人的管理成效难以实现，也给广州市社会经济发展带来诸多安全隐患和社会问题。当前，我国已成立移民管理局，应尽快厘清职责，统筹和协调各外国人具体管理部门，避免多头管理的现象。

2.依托技术创新，建立统一的外国人信息化管理平台

基于广州非洲人主要以从事商贸活动为主，流动性大，签证时间短，出入境频率高等特点，迫切需要建立统一的外国人信息管理平台，从而使对外国人的管理更精准、更到位。要建立包括出入境管理，签证管理，居住地治安管理，出租屋登记管理，社区管理等网格化的管理体系。实现来华非洲人从签证，入境到社区租赁住房的信息管理，以及居住地治安管理，社区管理等多元的管理内容、多位一体，协同管理。

3.探索完善以社区为依托的外国人社区管理模式

从1996年开始，公安部取消了境外人员只能就住涉外酒店或其他接待单位的这一住宿限制。自此，越来越多的外国人开始进入社区居住。加强社区化管理，可以更好地促进外国人融入社区，共建中外居民相互理解、相互包容的和谐文明社区。通过依托社区所开展的各类服务，既可以帮助外国人在社区更好融入，同时，社区邻里守望的特点，也可防止外国人在进入社区居住后的匿名化。

4.以服务促管理，通过服务实现对外国人的有效管理

全球化背景下，人员的跨国流动，促进了国与国之间在文化、经济、社会等领域互相学习，互相借鉴。基于此，对来华外国人的管理，要转变原有的轻视服务的管理理念，服务也是一种软性管理。可以通过引入各类社会组织，为辖区的外国人提供包括在华生存，工作，适应等主题的服务，促进外国人融入所居住社区的，为外国人提供来自社区的各类支持，促进中外居民邻里互动，培育中外居民对居住社区的认同，营造密切和谐的邻里关系，通过邻里守望，邻里互助等防止了外国人在社区的隐匿，密切了不同族裔的交流，缓解了中外居民的矛盾和冲突，又可以弱化他们赖以获得服务的宗教族群等非正式社会支持网，从而防止他们聚居区的封闭化和族群交往的封闭化。

5.建设高素质涉外管理队伍，依法打击外国人在华的违法犯罪行为

对外国人的管理权力，是国家主权的一部分。一个外国人一旦进入他国国境，就属于流入国的主权管辖范围。对外国人的管理，不仅需要为其提供的行政管理，如办理居留证件等等，对违反入境国法律的外国人，还要做到“管得住”。依法对其处理也是外国人管理的重要内容。因此，针对在我国有各种违法犯罪的外国人，要坚决依法进行处理。要加大对各类型非法案件的处理力度，提高对来华外国人违法活动的震慑力。促使他们遵守我国的法律法规。加强基层涉外人员管理队伍建设，提高他们的涉外管理水平和涉外执法能力。

6.结合国情需要，分类引进和管理

全球化加剧了人口的跨国别流动。人口的跨国别流动，对于流入国而言，是一把双刃剑。引进和吸引国外优秀的高素质人才，对我国社会经济发展有很大促进作用。另一方面，低端、低技能、低收入的外国人涌入，不断冲击流入国的劳动力市场，也消耗着流入国的财富，侵占流入国的福利。因此，一定要结合我国国情和社会经济发展的需要，做好来华外国人的分类引进和管理。

总之，全球化背景下，人口的跨境流动现象日渐频繁，我国是人口大国，当前又是外国人移入的热点国家，未雨绸缪，探索对来华外国人的管理，是当前一大迫切任务。