如何解决农民“贷款难”？

◎杨立勋

（杨立勋，西北师范大学经济学院副院长，教授/责编 刘玉霞）

农村金融问题的核心在于农民 “贷款难”，学术界普遍把研究的重心集中在农村金融供给和农户借贷行为特征上，主要是认为农村金融体制安排不合理所致。

一、中国农村金融问题现状及成因分析

（一）中国农村金融现状

1.农村正规金融供给不足。中国农村正规金融组织体系正在逐步建立，但尚不完善；伴随着农村金融机构的完善，农村信贷规模大幅度增长，但仍显不足；农村金融产品供给增加，但仍未有效满足需求，农村信贷需求缺口仍然较大。有调查显示，有借贷行为的农户占调查农户数的78%，但向农信社和银行进行借贷的只占26%和21% （项继权、操齐家，2010）。

2.农村需求增加。由于农村经济结构复杂性、农村经济主体的多样性，要求金融服务多样性、多层次性，且金融需求逐年增大。截至2012年底，全部金融机构本外币农村 （县及县以下）贷款余额为14.5万亿元，同比增长19.7%，占各项贷款余额比重21.6%，较2007年末增长188.6%，5年间平均年增速为24.4%；农户贷款余额为3.6万亿元，同比增长15.9%，占各项贷款余额比重为5.4%，较2007年末增长170.1%，5年间平均年增速为22.3%；农林牧渔业贷款余额为2.7万亿元，同比增长11.6%，占各项贷款余额比重为4.1%，较2007年末增长81.1%，5年间平均年增速为13.4%；全口径涉农贷款余额为17.6万亿元，同比增长20.7%，占各项贷款余额比重为26.2%，较2007年末增长188.2%，5年间平均年增速为24.3% （央行2012年中国农村金融服务报告）。据有关部门预测，到2020年，中国建设社会主义新农村需要新增资金15万亿元～20万亿元 （唐双宁，2006）

3.非正规金融在一定程度上弥补了正规金融的真空。非正规金融的活跃，得益于对中国传统农村文化的嵌入性。正规金融与非正规金融相互补充，但是，非正规金融存在较大的管理风险。

（二）中国农村金融存在的突出问题

1.缺乏信贷资金。农村地区资金要素无法与农村土地要素及其他要素有效结合，从根本上造成农民 “贷款难”和农村资金外流，从而导致农村信贷资金愈加紧缺。据银监会统计，截至2011年底，获得信贷支持的合作社2万家，仅占农民专业合作社总量的3.8%，县域贷款余额仅占全国金融机构贷款余额的约1/4。相关资料显示，我国目前存在贷款有效需求的农户中只有20%～30%能得到贷款，而一些地方可能更低。

2.农村金融市场普遍缺乏抵押物。这是我国当前农户贷款难的重要原因之一。《中华人民共和国土地管理法》规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；未经允许农户不能私自转让耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权，同时也不能将土地使用权作为财产抵押。国家对于农村土地的这些严格规定，再加上农户自身的收入水平普遍较低，使得大多数农户在申请贷款时难以提供给金融机构合格的担保产品。以山东某城市调查的1200个农户、120家乡村企业和20家县域涉农机构为例，通过调查发现，366个有贷款申请的农户中，在选择贷款没能满足的原因时，有286位选择 “缺乏抵押担保”，所占比例高达78%（王安国，2012）。

3.农村金融领域风险较高。农村经营市场不仅存在市场风险，而且存在自然风险与社会风险，使得农村地区金融机构风险较高。

4.农村信贷运用途径难以控制，不能保证贷款用于生产性经营领域。不同于城市经营性企业，农村经营者往往首先满足个人及家庭的消费型支出，例如婚丧嫁娶。

5.金融机构服务成本过高。由于离城市距离较远，审批手续较为繁杂，农村金融机构的服务型支出往往比城市的金融机构多出很多，使得商业化的金融机构从农村地区流出。

6.政府金融机构的贷款利率明显高于农户所愿意接受的范围。根据中国人民银行在贵州开展农户需求调查显示，农户实际平均年贷款利率为10.47%，而农户最急需的贷款能够承受的最高贷款利率也仅在8.8%水平，说明当前农村金融贷款利率偏高 （陈鹏，2011）。

7.个人信用难以评定。与城市金融人群的个人信用不同，由于农村区域人群拥有的个人信用账户比例较低，且收入相对较少，金融机构对农村人群的个人信用无法做出正确、合理判断，这也是导致农户 “贷款难”的重要原因。

（三）中国农村金融问题成因分析

关于农村金融问题的根源主要分为三种观点：一种观点认为我国农村金融问题主要还是供给不足造成的，普遍存在着金融抑制现象，这也是当前学术界认为的农村金融问题的主要根源；另一种观点认为我国农村金融主要还是需求抑制型，属于有效需求不足造成——农户无法满足信贷抵押条件；还有一种观点认为我国农村金融既存在供给抑制也存在需求抑制——不仅农户无法满足信贷抵押条件，而且金融机构存在信贷配给约束。

笔者认为，从整个中国发展来看，正是由于传统农业部门是现代工业经济的原材料、廉价劳动力以及资金的供给者，由于政策的倾斜、城市对农村长期的掠夺利益，这才使得 “农民贷款难”问题持久而弥坚。

二、中国农村金融问题解决途径探讨

现有的商业银行信贷利率大大超出了农村区域所能承受的范围，这也正是导致农村资金流出的主要原因之一。因此首先需要对农村区域所需要的金融机构做一个新的定位：为农村区域经济发展服务，而不是单纯出于商业化考虑。

（一）创新农村金融制度

构建多层次、广覆盖、全功能的农村金融组织制度。提高政策性金融支农力度；商业性金融在商业化运作的基础上服务 “三农”；增强农村合作金融服务 “三农”的作用；规范发展多种形式的新型农村金融机构；引导农村非正式金融“阳光化”。

构建结构合理、边界清晰的农村金融产权制度。稳步推进中国农业银行、农业发展银行股份制改革；深化农村信用社产权制度改革；改善新型农村金融机构股权结构，鼓励资本投入。

构建全面有效、科学规范的农村金融监管制度。健全农村金融法律体系；调整农村金融监管结构；完善农村金融监管内容；转变农村金融监管方式；强化农村金融监管手段，如加强技术监管、指标监管。

加强配套制度建设，优化农村金融运行环境。首先，加快农村信用体系建设。一方面，政府应尽快将作为借款方的全部农户纳入到个人征信系统中，使农村金融机构可以据此衡量借款人的资信水平，并为其提供相应的贷款利率，既提高农村金融机构的贷款质量，又降低农户的融资成本；另一方面，政府应建立信用评级系统，组建或引进专业化的信用评级机构，对农村金融机构的资信水平、经营绩效、风险管理、产品服务等方面进行综合评价。

其次，健全农村信贷担保机制。一要增加财政注资，扩大政策性信用担保机构的规模，增强其风险化解能力和代偿能力；二要积极发挥政府参与、市场运作的信用担保机构的主导作用，同时明确政府职能，防止行政干预；三是拓展商业性担保机构业务范围，提高农村金融市场效率；四是扶持合作互助式担保机构的发展，增强农户、农村中小企业和互助担保机构自我约束、自我发展的能力；五是创新担保办法，如探索实行动产抵押、仓单抵押、权益质押等多种担保形式；六是提高信贷担保机构人员的专业素质，吸引经济、金融、财务、审计等相关专业人才加入到担保机构中，实现农村信贷担保机构的可持续发展。

第三，发展农业保险事业。包括健全政策性农业保险，引导商业保险公司积极开展涉农保险业务，建立农业再保险制度，以及加快构建存款保险制度。

（二）要改革农村金融机构，提高网点覆盖率

现有的官方农村金融机构主要有：农业发展银行、中国农业银行、农村邮政储蓄和农村信用社等机构；民间也存在农村合作 （互助）组织与民间金融借贷者等等。

现在农村地区主要的信贷机构是农村信用社。农村信用社在农村区域分布较少，信贷难度较大，其在信贷方面审批、抵押等程序方面的规定也使得农户对信贷望而却步。

1.要对原有金融机构进行改革。首先，要调整农业发展银行职能定位，建立政策性金融的商业化运作机制。调整职能定位，弥补农村商业性金融发展中的市场失灵缺陷；建立补偿机制，实现农村政策性金融的商业化运作。

其次要分类指导农村信用社改革，实现合作性金融的商业性可持续发展。坚持服务 “三农”的方向；长期坚持以县 （市）为法人单位的产权组织形式；完善法人治理结构，因地制宜；重新确定省级联社的定位，不得随意干预下级信用社正常运行。

第三要深化农业银行改革，探索市场化的农村商业性金融发展模式。继续深化 “三农”金融事业部制改革，不断创新 “三农”金融产品和服务方式，提高服务 “三农”的质量和效率，如创新 “三农”抵押担保方式，切实增加 “三农”信贷规模等等。

第四，中国邮政储蓄银行要加快分支机构的改革和建设，充分发挥网络优势和资金优势，建立邮政储蓄资金回流农村的机制。

2.加强新型农村金融机构建设。相较传统农村金融组织，新型农村金融组织在贷款规模、金融组织基础设施的完善程度以及不确定因素三个方面的绩效优于传统农村金融组织，有必要在完善传统农村金融组织的同时，新增新型农村金融组织作为补充。

新型农村金融机构 （村镇银行、资金互助社、贷款公司以及新型农村金融组织的内部合作模式）作为我国农村金融市场上一种新型的制度安排，自成立以来，通过提供更加便捷、及时、灵活和多样化的金融服务，有效满足了农村中小企业和农户的多层次金融需求，显著缓解了农村金融供求失衡的矛盾。因此，应该进一步规范和发展包括村镇银行、资金互助社和贷款公司在内的多种形式的新型农村金融机构，使之真正成为农村金融组织体系中的有益补充。

由于东部发达地区与中西部欠发达地区情况的不同，需要区别对待：

在农户资金相对充足的农村区域，应当以鼓励建立以吸收农村资金为主的新型农村金融机构为主。因为，在该区域，农户在本区域内基本就可以提供建立新型农村金融机构的足够资金，而要建立以官方资金为主导的金融机构往往会造成政府财政资源的浪费。

在农户资金相对匮乏的农村区域，应当以官方资金建立新型农村金融机构为主。因为农户在本区域内基本很难找到足够的资金建立新型农村金融机构，需要政府提供经营所需资金。

但新型农村金融机构在信贷运行机制方面依旧存在很多问题：对经典机制借鉴力度不够；抵押替代机制形式单一；贷款定价机制市场化程度低；偿还激励机制缺乏灵活性。所以，不仅需要原有传统农村金融机构的改革，同时新型农村金融组织也要推进产品模式创新。

3.提高农村金融机构网点覆盖率。这是让更多的农户得到金融服务的一条可行办法。

（1）对于原有金融机构网点设置方面。原有金融机构主要是商业性银行，以增加盈利为目标，撤并效益低下的机构，是减少成本、增收节支的有效举措。但是，作为农村金融机构，又要以服务 “三农”为目标，因此可以借鉴农业银行的做法和经验。农业银行在前期撤销乡镇网点后重新回到农村，不是大面积地进行网点建设，而是通过技术与服务创新来实现无网点营销。其营销重点是在农村选择一些村整村100%推广使用惠农卡，使农民可以通过一卡实现存、取、转、贷、缴费等多功能，从而通过电子银行的功能实现对农民的服务。为了使农民会用、愿用、方便用，凡是已经整村推进惠农卡及农户小额信贷的地方，都安装转账电话，教会农民使用，并与农家店店主协商解决小额现金流转问题；对安装有电话的农户，营销并教会其使用农行电话银行；对有电脑的农户，营销并使其都会使用农行网上银行。这些举措使农行在一些农村地区的业务有了较大发展。

（2）以乡镇为网点、各行政村共同参与，大力发展新型农村金融机构。银监会要求新型农村金融组织优先选择辖区内银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务不足的农村地区进行试点，尤其要关注中西部金融服务空白地区的发展，积极引导社会各类资本流向急需资金的农村地区。新型农村金融机构目标就是为农户信贷需求服务，建立以乡镇为单位、各行政村共同参与的格局，使贷款农户更加方便、快捷的得到所需资金，使新型农村金融机构实现更好的监管、更好的为 “三农”服务。

（三）其它建议

1.政府财政需对信贷进行补贴。农户贷款所能承受利率往往小于现有商业银行一般性贷款利率，地方政府需对农户贷款实行一定程度的贷款补贴，以减轻贷款农户的资金及心理负担，更好的繁荣农村地区经济。

2.政府对自然风险较高的信贷承担部分风险。例如，对于农林牧渔等农业基本项目来说，自然风险较高，同时贷款机构所承担的信贷风险也相对较高，政府对这些自然风险较高行业承担部分风险，有助于农户获得贷款，提高生产积极性。

3.实施贷款担保 “村两委”负责制。一方面，村委会与村党委对抵押物不足的贷款农户信用进行担保，列入 “村两委”的考评及奖励，减少贷款的社会风险及不良贷款风险；另一方面，“村两委”需对贷款项目进行担保，如农林牧渔方面的贷款需对金融机构出示 “村两委”对所实施项目的土地使用情况及可行性意见。