马怀德：编织“制度的笼子”

徐天

获奖理由

他是积极的立法建言者、中国行政法体系构建和完善的见证者，参与了上百部法律法规的起草、修订工作。他每年带领团队对百座城市开展“中国法治政府评估”，大力推进法治政府建设。担任中国政法大学校长一年多以来，让青年学子在风雨中坚守法治理想成为他的新使命。他是法治改革的呼吁者，更是法治精神的布道者。

马怀德

最近一年多来，马怀德做研究的时间，只能靠挤。从缠身的事务中，挤出碎片化的时间。

这种改变，从他正式上任中国政法大学校长开始。马怀德的办公室，在中国政法大学学院路校区一座不起眼的三层老楼里。楼道狭长，装修已久。他的房门上没有指示牌，位置也不显眼，看起来与周围的房間没什么区别，极容易错过。

挤出来的时间里，他埋在办公桌后的书堆里做研究，但时常被电话、访客打断。师生们推门进来，诉说自己的难事，希望这位一校之长能帮自己解决。

过去的近30年里，他致力于研究行政法，作为这一领域的资深专家，在多个国家部委、地方政府担任法治顾问，并参与起草、修订了上百部法律。2019年，他担任中国政法大学校长，从行政机关的观察者、建言者，变成高校的行政管理者。对于“将权力关进制度的笼子”这句话，他有了新的思考。

以草根意识参与立法

最初进入法律这一行时，家人对马怀德有个期待，希望他将来做一个立法的人。巧合的是，这恰恰成为马怀德的人生注脚之一，他此后参与了上百部法律的起草、修订工作。他的个人成长史，与中国行政法体系的建构、完善紧密相连。

1984年，马怀德从家乡青海西宁考入北大法律系，从西部地区省会城市到中国政治文化中心，眼中看到的、耳中听到的，都是簇新的东西。他记得一堂课上，老师结合新出炉的十三大报告谈中国将要制订什么法律、修改什么法律。报告中提到了即将建立公务员制度，老师在课上分析，公务员制度和中国传统的文官制度有什么样的区别。

上世纪80年代，中国各项改革都在大刀阔斧地进行，恰逢其时的马怀德感受到一种联结，自己所学的一切，与国家、社会以及百姓息息相关。他迫切地希望自己能汇入这股浪潮，做点什么。法律系最热门的专业向来是公司法、刑事诉讼法，马怀德却对冷门一些的行政法感兴趣，并成为中国第一位诉讼法专业行政诉讼方向的法学博士。

当时，行政法学科刚刚起步。第一部行政法统编教材新鲜出炉，一些高校开始开展相关课程。有关行政法的内涵，学界还在摸索探讨，相关立法工作则更滞后一些。其时，中国已有民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法，所缺的正是行政法和行政诉讼法。

1986年，全国人大常委会组建了共14人的行政立法研究组，组长是后来的中国政法大学校长江平，副组长是马怀德的前后两任老师——北京大学的罗豪才与中国政法大学的应松年。研究组的任务是对我国需要制定的行政法应该包含的大致内容提出一个框架，作为一项建议提供给立法机关参考。用应松年的话说，“为重要的行政法提供毛坯”。马怀德正是在这个时候，成为了应松年的硕士研究生，承担了一部分立法研究组的秘书工作。

1989年4月，第七届全国人大第二次会议通过行政诉讼法，此后，随着国内对政府依法行政的共识逐渐加深，其他行政立法也加快了进程。1994年，国家赔偿法通过;1996年，行政处罚法通过;1999年，行政复议法通过;2003年，行政许可法通过。行政法体系的完善，尤其是行政诉讼法的出台，某种程度上说，使得民与官可以平等地站在法庭的原告、被告席上，百姓可以对政府机关的行为提出质疑。

深度参与一系列立法工作的马怀德早早意识到，自己出身草根，底层意识十分强烈，愿意站在人民立场，为百姓发声。国家赔偿法是他实际参与的第一部立法，博士论文也专门研究这一议题，还因此得了“马国赔”的雅号。立法过程中，学界有不少争议。比如，精神损害要不要给予金钱赔偿？

有一个表达意见的机会十分难得，而能够表达正确的意见更为重要。因为一旦意见有错，使得法律条文甚至立法思路都出现问题，这会是影响14亿人的事。

马怀德当时提出的主张是，要赔偿，尤其是错判死刑且执行了的情况，要给予家属一定的精神损害赔偿。不过，马怀德向《中国新闻周刊》回忆，因国家财力不支、精神损害赔偿的标准难以把握等原因，且刑事错案比较复杂，1994年的国家赔偿法没有将精神损害赔偿写入法律，仅在法律中规定，要为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，与钱无关。后来，马怀德与一批学者始终主张应进行精神损害赔偿。2010年，国家赔偿法修改，精神损害赔偿终于被写入法律。

随着这些年改判案件的增加，新的争议随之而来，疑罪从无可以获得国家赔偿吗？许多人认为，只有纯粹的无罪才能获得国家赔偿，疑罪从无不应进行国家赔偿。而马怀德则坚持，疑罪从无也是无罪，既然无罪，就应该获得国家赔偿。近年来，一批通过疑罪从无来改判的重大案件，比如聂树斌案、呼格吉勒图案，当事人亲属也都获得了国家赔偿。不过，这一争议点至今仍然存在，司法机关中的许多人对此都不认可。

2014年，已实施24年的行政诉讼法修改。马怀德曾多次呼吁，现实中的行政诉讼有三难，立案难、审理难、执行难，行政诉讼法应大修。修改草案出炉后，马怀德不客气地评价，此次修改“不过瘾”“不解渴”“比较保守”，非常有必要修改的条款基本都没有修改，还可以再大胆些。

常年参与行政法立法工作，马怀德对权力的制约感触颇深。他曾说，“每参与一部法律的起草，都能够切身感受到权力不愿意接受约束和控制的一种惯性思维，任何权力都不希望被约束、被控制。”

青年时代在北大课堂中感受到的学以致用的紧迫感，至今还在影响着马怀德。在他看来，能用学术研究成果影响司法实践责任重大。有一个表达意见的机会十分难得，而能够表达正确的意见更为重要。因为一旦意见有错，使得法律条文甚至立法思路都出现问题，这会是影响14亿人的事。

敢言但不激烈批评

在中国政法大学校内，有一块巨石，刻着老校长江平的一句话：法治天下。马怀德谈及自己的理解时说，法治，不是用法律这种手段和工具来治理社会、治理老百姓，而是一种规则之治、民主之治、平等之治、良法之治、程序之治。任何组织个人都按照平等、民主、理性的程序和规则来办事，没有例外，没有超越法律的法外特权。

自行政诉讼法通过以来，依法行政的观念从无到有，逐渐深入人心。法治政府建设是马怀德这些年致力于推动的另一件大事。

自北大法律系毕业后，马怀德在中国政法大学攻读硕士、博士，毕业后留校任教。因学问扎实，他33岁就被聘为教授。随着越来越多的国家行政机关、司法機关开始注重依法行政问题，马怀德成为各单位的座上宾，担任咨询委员、法律顾问，比如发改委的法律顾问、最高法和最高检的咨询委员、中纪委特邀监察员等等。

熟悉马怀德风格的人都知道，在这类咨询会议、讲座上，马怀德是敢言的人。2014年，国家发改委力推法治机关建设。马怀德当时提出，各地都在简政放权，搞一站式服务，国家发改委何不搞一个方便地方政府、企业的集中办公窗口？有人认为这个手握项目许可、审批、核准权的强势部门，不可能改变做法。没想到，国家发改委听取了马怀德的意见。当年12月，国家发改委的政务服务大厅开始试运行，并倒逼项目审批流程再造，确保项目的按时办结。

这些年，马怀德数次出入中南海，为中共中央政治局作讲座，参加中纪委的特邀座谈会。2012年的中纪委特邀座谈会前，马怀德预先准备了发言稿。没想到，会议一开始，时任中央政治局常委、中纪委书记的王岐山却说，“今天座谈会我们改改会风，不念稿子，少说客套话”，并笑言“网上的意见够刺激的，我们都能听进去”。于是，马怀德果真抛下了发言稿，临场发挥，直言源头反腐需要制定《重大决策程序条例》《政务公开法》与《行政组织法》这三部法律。他后来回忆，王岐山当时频频点头，后来讲话时还提到了马怀德的发言内容，并邀请马怀德方便时去他的办公室聊聊。

上至中南海，下至基层政府机关，马怀德逐渐形成了自己的风格，他敢言，但客观而温和、富有建设性。他说，没有必要一味地迎合部门的一些观点和做法，但他也不赞成激烈的批评，后者往往“会使问题更糟糕”，他倾向以解决问题为导向。

不过，因政绩考核标准的单一，推动法治政府建设始终存在阻力。马怀德继而提出了法治GDP这一概念，他指出，“在中国推行法治与发展经济一样，需要来自政府的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准，恰恰能够提供这样的动力。”他带领团队研发了法治政府评估体系，并于2014年出台了针对国内53个被赋予了地方立法权的城市的首份研究报告。结论并不太好，满分300分，53个城市的平均得分是188.87分，平均得分率62.95%。接近一半的城市都在平均分以下。

自此之后，马怀德与团队每年都对中国的法治政府建设情况做独立的第三方评估，评估体系进一步完善，覆盖城市也增加至100个。最近几年，有八成城市达到了及格水平。

马怀德说，团队在为中国的法治政府作“编年史”，他们接受了上百项政府委托开展的理论和对策研究，提出了许多有针对性的对策建议。有的得到过中央领导或省市领导的批示，有的转换成政府部门的重要政策内容。比如行政执法公示制度、执法全过程记录制度等，刚开始是试点，现在已经全面推开;再如重大决策的法治化，最早仅限于学界探讨，当前已被写入法律，制定了重大决策行政程序条例。

中共中央曾提出，到2035年，我国要基本建成法治国家、法治政府、法治社会。马怀德曾说，到那时自己已经70岁了，他希望那时候，“每个老百姓都是尊法、学法、守法、用法的好公民，政府的权力能够被关进制度的笼子，社会公平正义得到实现”。

管好“爱抬杠”的大学

收到法院的立案通知书时，马怀德接任中国政法大学校长刚刚半年。一名中国政法大学研究生，因对校内某个学术奖项的奖金发放有疑问，在申请校内信息公开之后，对信息公开的结果不满意，继而将学校诉至法庭。法院立案了，将立案通知书送至马怀德的手中。

随着行政诉讼法在2014年修改，为了解决“告官不见官”的问题，行政首长出庭应诉被写入法律。按照法律规定，马怀德需代表中国政法大学出庭应诉。因工作安排正好时间冲突，马怀德向法院递交了书面说明，委托学校的其他工作人员站上了被告席。

自2019年5月担任中国政法大学校长以来，马怀德的身份从行政主体的观察者、建言者，变成高校行政管理者。他所参与制定的行政法，如今也在规范他的行为。

常人不知道的是，中国的学生告学校第一案，恰恰是马怀德代理的。上世纪90年代，北京科技大学的学生田永在大二时，因在一场补考中携带藏有公式的纸条，被监考老师发现，北科大对其做出了退学的决定。然而，这一决定并未直接向田永宣布、送达，也未给他办理退学手续。事后，田永一直以在校生身份正常参与学校的学习活动，参加四级考试、毕业实习、论文答辩。而在毕业前，学校却以田永已退学为由，拒绝为其颁发毕业证书，且不做毕业派遣。校内交涉无果的情况下，田永将学校告上法庭。

当时，马怀德已在行政法领域颇有名气，田永的老师慕名而来，希望马怀德为田永做代理。最终，法院判北科大败诉。此案之后，学生告学校的案件多了起来。

成为一校之长、收到了四五次立案通知书之后，马怀德意识到，诉讼的范围不应该是漫无边际的，不能什么事情都可以告，某种程度上说，这是对有限司法资源的浪费。他想，高校还是应该有一定的自主权，在学校内部通过一定的程序来解决这些问题。

走马上任一个月后，马怀德在学校内网设立了网上建议投诉平台。凡是可以通过一网通账号登录内网的师生，都能在平台上投诉反映。这一平台很快被利用起来，仅在2020年10月，就有28条投诉。马怀德要求，学校的相关部门必须有百分百的答复率，能解决的问题就立即解决，无法解决的问题，也要向师生解释清楚原因。

一位曾在中国政法大学求学的学生告诉《中国新闻周刊》，或许因为学法，学生们喜欢“学以致用”，在校园里练手。以她的亲身经历来说，她所在的宿舍被学校多收了住宿费，她们向学校反映了此事。后来，学生会也加入进来，帮着她们与学校交涉、监督相关部门的行为。最终，多收的住宿费全部返还。

中国政法大学一位教师也告诉《中国新闻周刊》，相较他此前求学的高校，法大的学生更爱“抬杠”，因此校内的各项规章制度都非常完善，以防止其中的漏洞引发争议以及或有可能来临的交涉甚至诉讼。

马怀德清楚地体会到，现在的学生与学校关系，与他求学时已有大不同，甚至与前几任政法大学校长任期内相比也有变化。新媒体的勃兴，使任何消息都有可能在网络上被迅速放大。而去中心化、去权威化，使得学校、老师的权威被弱化。

在信息大爆炸时代管理这样一所挤满了“法律头脑”的学校，显然很不容易。但行政法的专业背景，使马怀德能更快地适应校长的角色，同时也让他产生了新的審视与思考。

在他看来，一方面，要让学生意识到依法维护自己合法权益的重要性和意义，学生可以挑战学校，学校对此充分尊重;另一方面，学生也应该对学校有一定的温度和感情，“我尊重你行使诉权，但是我更希望你能够通过正当的程序在学校解决各类问题。如果学校解决不了，也不妨碍你最终到法院去起诉。有什么问题是学校不能解决，非要到法院去解决的呢？”

社会舆论一直非常看重行政机关败诉的问题，将败诉率视为“民告官”的实质性进步。马怀德告诉《中国新闻周刊》，他担任校长以来，学校出庭应诉的四五起案子，目前都是学校胜诉。他认为，法院不一定要判行政机关败诉，而应以解决问题为主。

角色之变让他意识到，作为学者提出的制度设计中，难免有些过于理想化的地方，甚至有些迈出的步伐太大了，“你必须站在这个角度思考一下，再站在那个角度思考一下，就会发现问题不像刚开始想得那么简单”。

马怀德

1965年10月生于青海循化，现任中国政法大学校长。他直接参与国家赔偿法、立法法、监察法等多部法律的起草工作，担任多个国家部委的法律顾问、咨询委员。