政策表达、变迁逻辑与基本经验——中国共产党百年党内政治生活研究

时间：2024-04-24

廖冲绪张曦

提要：健康的党内政治生活是立党、兴党、强党的重要法宝和恒久之策。中国共产党成立以来，一直重视党内政治生活建设，制定了一系列严肃党内政治生活的政策文本。笔者以1921年至2021年党内出台的212份关于党内政治生活的规范性政策文件为分析样本，构建了党内政治生活的政策表达理论模型，通过政策文本内容所呈现的“故事线”对党内政治生活政策变迁进行解读，在时间层面上经历了“1921年至1949年（开创探索）”“1949年至1978年（曲折发展）”“1978年至2002年（恢复调整）”“2002年至2012年（系统提升）”“2012年至2021年（靶向完善）”等五个阶段；在内容层面上经历了“组织化—民主化—制度化—人本化—体系化”的逻辑演变，这表明党内政治生活政策变迁具有鲜明的时代特征。百年来，中国共产党党内政治生活的变迁与发展，形成了如下基本经验：着力解决党内突出矛盾是党内政治生活建设的目标导向，持续夯实党内教育是党内政治生活建设的重要手段，坚持完善民主集中制是党内政治生活建设的根本原则，构建和谐的党群关系是党内政治生活建设的基本主线。

严肃和规范党内政治生活是中国共产党百年党建的核心主线。百年来，党内政治生活始终贯穿于党的建设实践探索之中，在革命、建设、改革开放和新时代各个时期，党内政治生活正常化、规范化、严肃化、科学化的经验凸显了马克思主义政党的先进性，彰显了党旺盛的生命力和战斗力的内在逻辑。严肃党内政治生活是全面从严治党向纵深推进的重要基础性工程，是推进党的建设高质量发展的重要议题。党的建设一系列目标落地落实必须依托于党内政治生活规范性文件的制定与实施。党成立以来，制定的一系列严肃党内政治生活的政策文本，不仅是党内政治生活信息的重要载体，是从严管党治党价值观的集中彰显，也是党不断成熟的具体表现。百年来，党内政治生活规范和政策先后经历了一系列重大逻辑演变，通过对百年来重大时间节点的党内政治生活规范性文件进行系统梳理与分析，并在此基础上进行反思与总结，不仅是党的建设的内在需要，也是新时代党的建设高质量发展的本质要求。

一、研究方法与理论模型设计

（一）研究方法

1.资料来源

本研究所使用的研究资料来源于党内宏观层面的规范性政策文件，主要包括党章（修订）、历次党代会报告、历年中纪委工作报告和公报、决议、决定、决议案、准则等，构成了本研究的政策文本数据库。具体而言，本研究主要通过中国共产党新闻网、中央纪委国家监委网站、北大法宝、白鹿智库政策大数据搜索平台等渠道，共收集到1921年至2021年期间党内规范性政策文件212份，其中党代会报告67份、党章（修订）19份、决议案（议决案）26份、准则2份、决定10份、决议14份、中纪委工作报告33份、中纪委公报30份及其他相关文本11份。之所以选择以上政策文本作为研究资料，主要有以下几方面的考量：一是政策文本的权威性。以上政策文本是党从全局的高度对政治系统所作出的权威性输出，集中反映了党的建设各方面内容，也涉及到政治、经济、社会、文化、生态等各方面的战略规划和部署，体现了党在政治经济社会发展层面的价值理念，具有广泛的指导意义。二是政策文本的完整性和相关性。已收集的政策文本几乎涵盖了党的建设方方面面，涉及党的建设各方面内容，包括作风建设、反腐倡廉、党纪党规等方面的论述，内容比较完整，为深入的关联性分析提供了重要参考。

2.研究方法

本研究主要运用扎根理论和内容分析法展开研究。扎根理论是一种审查和解释资料的典型质量研究方法，提倡以“自然呈现”的方式直接从数据中“发现理论”，通过编码获取和发现概念和类属，其编码过程遵循“初始编码—聚焦编码—理论编码”的递进思路。尽管扎根理论不完全等同于内容分析，但其归纳思路和诠释方式可以弥补传统政策文本研究分析方法的不足。在质性分析中也可以将文本分析视为扎根理论的一部分，可以结合内容分析方法对政策文本分析进行尝试性探索。而内容分析方法是把媒介上的文字、非量化的、有价值的信息转化为用数量表示的规范研究方法，能够对政策文本内容进行客观、系统、量化描述，以揭示政策变迁规律及其特征。笔者运用扎根理论方法与思路对百年来有关党内政治生活的文本进行编码和理论模型构建，并在此基础上运用内容分析方法，借助Nvivo软件深入挖掘党内政治生活政策表达与演进逻辑，以挖掘百年来党内政治生活政策变迁的深刻意蕴。

（二）基于扎根理论方法的理论模型构建

按照扎根理论“开放式编码—轴心式编码—选择性编码—饱和度检验”的流程，构建党内政治生活政策表达的理论模型。

1.开放式编码及范畴化

开放式编码即一级编码，是将原生资料概念化和范畴化的过程。先设置一些主题，围绕主题对原生材料进行差异化比较，并通过对资料的阅读分析提炼出概念和范畴（见表1）。

表1 党内政治生活政策变迁的开放式编码

2.轴心式编码和主范畴的形成

开放式编码使得原始数据分解为不同等级和类别的代码。轴心式编码即二级编码，是将分解的数据根据范畴间逻辑关系再次整合成连贯的整体，归纳形成主范畴与副范畴并重新归类（见表2）。

表2 党内政治生活政策变迁的主轴编码

续表

3.选择性编码和理论模型构建

选择性编码即三级编码，是从主范畴中梳理主范畴之间的逻辑关系进一步提炼挖掘出核心范畴，并以“故事线”的方式分析主范畴和核心范畴及其他范畴之间的相互关系，从而建立起实质性理论。在主轴编码的基础上，笔者构建了“党内政治生活政策表达理论模型”（见图1）。

图1 党内政治生活的政策表达模型

如上图所示，在党内政治生活的政策表达模型中，政策主体是党中央和中央纪委，他们通过历次或历年的《党代会报告》《中纪委公报》《党章（修订）》等权威文件来指导和规范党内政治生活。而要实现不同阶段党内政治生活的政策表达目标，则需要政策表达五个主范畴的共同作用，从而形成党内政治生活政策表达“故事线”：政策主体通过对党内政治生活情境状况的感知刺激而形成党内政治生活的基本价值理念，已形成的政策价值理念能够引导政策主体形成政策注意力。政策主体在有限注意力的前提下，结合其自身的资源和利益诉求制定本阶段的政策目标，并采用不同的手段来实现政策目标。同时，政策目标的实现并不意味着政策过程的结束，伴随着政策环境的动态变化，新的政策情境将会推动新一轮政策互动过程，届时五大主范畴将会推动形成新阶段的政策表达（见图1）。

总体而言，在解构政策文本和构建政策表达模型中，通过对中国共产党百年来党内政治生活权威文本的历时性梳理，能够淬炼党内政治生活政策变迁的内在演进逻辑。首先，通过对不同阶段政策目标的提炼，能够有效挖掘党内政治生活的演变线索，从而准确把握不同阶段政策价值和政策理念转变的方向。其次，围绕政策注意力的形成和政策手段的互动情况，同时结合相对应阶段的情景感知，能够有效把握政策结构的逻辑演进规律。最后，政策环境和政策目标的调试互动推动新一轮情景认知的形成，并刺激形成新的注意力与政策手段的使用，借此全面把握党内政治生活逻辑转变的特征。

4.理论饱和度检验

为了检验研究结果的理论饱和度情况，本研究在进行文本编码阶段预留了10份党代会报告，在范畴化和模型构建完成后对其重新进行三轮编码，经过重复比较分析，尚未在这10个样本中发现新范畴，因此，构建的政策表达理论模型相对饱和。

二、中国共产党百年党内政治生活政策演变的变迁逻辑

政策文本分析视角下百年来党内政治生活变迁进程分为开创探索、曲折发展、恢复调整、系统提升、靶向完善五个发展阶段，笔者借助已构建的党内政治生活政策表达理论模型来揭示各阶段党内政治生活的政策表达重点和逻辑内涵。

（一）组织化为重点的探索建设阶段（1921年至1949年）

1921年至1949年是党内政治生活建设的探索阶段，这一阶段的党内政治生活在革命运动背景下依靠人民群众夺取政权，具有高度“组织化—有序化”特征，党内政治生活呈现出以革命为主要手段的“解放政治”形态。

吉登斯将解放政治界定为“激进地卷入到从不平等和奴役状态下解放出来的过程”。解放政治是通过革命、反抗等斗争形式以摆脱专制、奴役和束缚的社会状态。党成立初期，无产阶级夺取政权在国际上面临帝国主义的压迫和阻碍，在国内面对封建势力剥削，党内政治生活基于“政治秩序情况”的“情境认知”刺激主要采取“稳定”的政策价值导向。斗争（39）、农民（61）、工人（31）、阶级（24）等高频词表明这一阶段比较注重通过阶级斗争、争取群众以巩固和发展组织队伍，达到政治稳定的目的（见图2）。如：1921年《中国共产党第一个决议》明确指出，“党应在工会里灌输阶级斗争的精神”。1927年《对于组织问题议决案》强调，要“努力扩大党的数量，并吸收产业工人、进步农民和革命的知识分子到党的队伍中来”。因此，这一时期党的建设主要遵循在实现稳定政治秩序的目标基础上稳步推进党内政治生活组织化、有序化。

图2 党内政治生活探索阶段（1921年至1949年）高频关键词词云图

在稳定导向的价值观和目标指引下，这一时期党内政治生活的注意力主要集中在“组织建设”“党的团结”两方面。组织（46）、民主（22）、团结（20）等高频词，说明党在取得政权的基础上开始加强党的组织建设，为有序推进党内政治生活提供坚实的组织保障。一方面，强化组织观念，如：1922年《关于共产党的组织章程决议案》指出，“无产阶级政党要加强严密的、集权的、有纪律的组织与训练”。1927年，党在《中国共产党第三次修正党章》首次强调：“党部的指导原则为民主集中制。”表明这一时期强化组织原则性、规范性是党内政治生活相关文本关注的重点；另一方面，增强党的团结，党的七届四中全会指出，“党的团结是党的生命”，是“在正确的政治原则和正确的组织原则的基础上的团结”。这些思想主张和政策使党的组织更加团结统一、更富有凝聚力，标志着党内政治生活基本规范和根本原则的初步形成。

在手段运用方面，这一时期规范党内政治生活的手段运用较为单一。在党组织较为成型的基础上，党中央主要采取“党的纪律”为主的内部规范手段对党内政治生活进行规范。如：1927年发布的《对于组织问题议决案》强调，“党内纪律非常重要，但宜重视政治纪律”。总体而言，这一时期的政策情境感知和政策目标主要集中在“建组织”层面，目的在于强化党的组织性和秩序性，同时严密的组织体系和铁的纪律等党内政治生活基本规范初步形成，进一步为无产阶级取得政权提供组织保障。

（二）民主化为重点的曲折发展阶段（1949年至1978年）

1949年至1978年是党内政治生活政策的曲折发展阶段，这一阶段党内政治生活围绕巩固政权而展开，具有典型的“民主化”特征，党内政治生活呈现出以斗争为主要手段的“政权政治”基本形态。

“政权政治”形态中意识形态必然在政权合法性建构与维护过程中居于主导性地位。新中国成立初期，中国共产党已成为执政党，巩固政权成为党和国家的核心工作。然而，由于党对社会主义初级阶段认识不足，在“以阶级斗争为纲”等错误执政纲领指导下忽略了社会发展和文化建设，使得党内政治生活在“政治形势状况”的“情境认知”下面临着党内斗争、党内矛盾等考验。特别是“文化大革命”十年扰乱了正常的生产、生活秩序，党内政治生活出现严重的不正常情况，党的形象受到严重损害。1956年《关于政治报告的决议》明确指出，“国内的主要矛盾是无产阶级同资产阶级之间的矛盾”。1969年党的九大报告更为全面阐述了无产阶级“文化大革命”如何进行的问题，至此“以阶级斗争为纲”的基本路线正式形成。这一时期党内政治生活政策制定主要遵循“稳定”“和谐”的价值导向，目标是维护党的团结统一、巩固人民民主专政。

在“稳定”“和谐”的价值导向下，这一时期党内政治生活的注意力主要集中在“党内民主”“党内教育”两大方面。上图中的民主（67）、教育（35）、团结（42）、群众（86）等高频关键词表明，扩大党内民主、深化党的思想理论建设成为这一时期党内政治生活建设的重点内容（见图3）。一方面，发展党内民主，通过保障党员权利以推动党内民主的发展。如：1956年党的八大报告指出，党员“对于党的工作提出意见，在工作中充分发挥创造性”；另一方面，深化党的思想理论建设，通过强化党的思想理论普及工作提高党员干部的理论素养。严肃党内政治生活要有科学理论作为指导，党的八大报告指出，“要重视党内的思想教育，提高全党的马列主义水平”。可见，这一时期党通过扩大党内民主和加强党内教育来进一步汇聚党的向心力，为巩固人民民主统一战线提供坚实底盘。

图3 党内政治生活发展阶段（1949年至1978年）高频关键词词云图

在手段运用方面，这一时期中国共产党提出了“六有”总目标，为确保“六有”目标的实现，党的政策手段更多地采用内部规范性手段。如：1977年，党的十一大指出：“为了保证我们党的行动统一，必须加强党的纪律。”然而，“文化大革命”时期，党内政治生活遭受全面破坏，使得力求规范组织内部良性发展的规范性手段失灵，致使党内政治生活在曲折中艰难发展。

（三）制度化为重点的恢复调整阶段（1978年至2002年）

1978年至2002年是党内政治生活规范化的提升与恢复阶段。这一阶段，我国开始改革原来的计划经济体制，逐步推动社会主义市场经济体制的建立。在此大背景下党中央十分重视党的建设，致力于解答“建设什么样的党，怎样建设党”的根本性问题，法律、制度和政策运用比重不断增加，党内政治生活建设呈现高度的“制度化”特征。党内政治生活呈现以制度建设为主要手段的“制度政治”基本形态。

党的十一届三中全会拨正了党的建设航向，党内政治生活逐步恢复正常，开始迈入制度化、规范化的良性运行航道。1980年，《关于党内政治生活的若干准则》明确指出，要“将全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来”。因此，在发展社会主义市场经济的大背景下，这一时期党的建设政策制定遵循“制度”的价值导向，目标是通过经济体制改革带动党组织整顿，继而以制度建设巩固和发展整党的成果，进而保障社会主义现代化顺利推进。

在“制度”的价值导向下，这一时期党内政治生活的注意力主要集中在“思想建设”“组织建设”“作风建设”三大方面。上图中的思想（80）、教育（66）、路线（72）、组织（85）、干部（131）、民主集中制（45）、党风（59）等高频关键词表明，在思想、组织、作风方面全面加强党的建设是这一时期党内政治生活的重点内容（见图4）。在思想建设方面，主要是通过开展党内集中教育、党风党纪教育等活动，并用制度来巩固思想政治教育成果以增强党内政治生活的原则性与实效性。如：1983年《中共中央关于整党的决定》明确提出，“在思想教育方面，对党员的思想政治教育经常化、制度化”。在组织建设方面，拨乱反正、建章立制是党组织建设的紧迫任务。一方面，主要通过全面整顿党的组织与制度改革来改善党的领导，继而维护党中央权威和政令统一。整党，要努力建立、健全和改革党内生活的各种必要制度；另一方面，加强党的组织建设，要逐步调整和充实各级领导班子。如：1994年，党的十四届四中全会报告指出，“要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革”。在作风建设方面，主要通过建立和健全党风廉政建设法规制度，为党风廉政建设和反腐败斗争纳入法制化轨道提供重要保证。1998年十五届中央纪委二次全会报告指出，“切实抓好党风廉政法规和制度的执行工作”。由此可见，这一时期党内政治生活着重加强党内制度建设，为党内政治生活健康有序发展提供了重要的制度保障。

图4 党内政治生活调整阶段（1978年至2002年）高频关键词词云图

在手段运用方面，这一时期我国在深化政治体制改革中全面推进党的建设制度改革，中国共产党采用“外部监管”“内部规范”相结合的制度性手段对党内政治生活进行规范。如：1978年，党的十一届三中全会强调，“要健全党规党法，严肃党纪”。1990年，党的十三届六中全会报告指出，“要建立和完善党内监督与党外监督制度”。党的政策手段受政治体制改革政策影响，党对强制制约类政策手段运用力度有所增强，这表明党的约束手段由非成文的工作惯例和优良传统向成文的党纪党规转变，从软性约束转向刚性制约。

（四）人本化为重点的系统提升阶段（2002年至2012年）

2002年至2012年是党内政治生活科学发展时期。这一时期党内政治生活建设围绕“科学发展”的时代目标，坚持以人为本的原则，具有高度的“人本化”特征。党内政治生活呈现以实现人的全面自由发展为目的的“生活政治”基本形态。

“生活政治”形态是一种自我实现的政治。随着市场经济体制基本确立和“全面建设小康社会”任务的提出，我国经济发展进入快车道，人民的物质生活水平极大提升，也从根本上转变了党内政治生活的基本形态，即“生活政治”的逐渐兴起。“个体自由如何实现”成为“生活政治”关注的重点内容。2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“要坚持立党为公、执政为民，加强党的执政能力建设和先进性建设”。这一时期党内政治生活政策制定主要遵循“和谐”的价值理念，在社会发展的同时兼顾党的科学建设，坚持“立党为公”“执政为民”的核心执政理念，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。

在“和谐”的价值导向下，党内政治生活的注意力主要集中在“党群关系”“党内民主”“党风建设”“干部队伍建设”四方面。上图所示，群众（173）、民主（133）、人民（80）、党风（105）、干部（286）等高频关键词有效印证了这一时期党内政治生活的注意力方向（见图5）。在党群关系建设方面，这一时期把群众路线提高到“讲政治”的层面，把坚持群众路线与党的执政能力建设统一起来。如：2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“坚持党的群众路线，加强和改进新形势下的群众工作……密切党群、干群关系”。在党内民主建设方面，稳步推进党内民主是实现民主执政的重要内容，要以保障党员权利为重点发展党内民主，继而以党内民主带动人民民主，以党内和谐促进社会和谐。如：2007年《中国共产党章程》指出，“必须充分发扬党内民主，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”。在党风建设方面，主要通过专项治理，着力解决损害群众利益的突出问题。2007年，党的十六届七中全会指出，“要加强党风政风建设，认真治理和纠正损害群众利益的不正之风”。在干部队伍建设方面，主要通过提高干部队伍素质，增强领导干部廉洁从政自觉性，为实现科学执政、民主执政、依法执政提供强有力的组织保障。2002年党的十六大报告明确指出，“建设高素质的领导干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层”。

图5 党内政治生活提升阶段（2002年至2012年）高频关键词词云图

在手段运用方面，这一时期党在“标本兼治、惩防并举”方针的引领下，采取与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督等手段对党内政治生活进行系统规范。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调，“要建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，坚决纠正损害群众利益的不正之风，为经济社会发展和社会稳定创造良好环境”。2002年，十五届中央纪委七次全会报告指出，“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，要靠教育，靠制度”。可见，这一时期党的政策手段受社会主义民主和法制政策的影响，侧重于调动党员群众参与和支持反腐倡廉的积极性，采用综合性手段为主，着力筑牢拒腐防变的思想防线、制度防线、监督防线，这表明党的政策手段由单一走向综合，由“治标为主”走向“标本兼治”。

（五）体系化为重点的靶向完善阶段（2012年至2021年）

2012年至2021年是党内政治生活重点完善阶段。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经发生历史性变化，党内政治生活的广度和深度不断拓展，党的建设取得显著成绩。但是，党的建设中存在着“四风”，以及基层党组织弱化、虚化、边缘化等问题。这一时期党内政治生活围绕“全面从严治党”的战略要求，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，并把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，全面提高党的建设科学化水平。一体推进不想腐、不能腐、不敢腐反腐败体系建设，具有高度的“体系化”特征，党的政治生活呈现以互动回应为主要手段的“治理政治”范式（见图6）。

图6 党内政治生活完善阶段（2012年至2021年）高频关键词词云图

党的十八大以来，全面深化改革进入攻坚期，深层次的改革力求在“治官”“治政”“治党”方面有所突破，党的建设不断深入推进，经历了从“党要管党”“从严治党”到“全面从严治党”的发展历程，“全面”和“治党”成为这一时期的鲜明主题。党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”。因此，这一时期党内政治生活的政策制定在“政治治理”的情景认知下重点关注治理体系、能力、效能等方面。

在“稳定”的政策价值导向下，新时代严肃党内政治生活将全面用劲同重点发力结合起来，抓住领导干部特别是高级干部这个“关键少数”，加强组织建设、扎实推进作风长效机制建设，集中解决突出问题，从而实现干部清正、政府清廉、政治清明的局面。从严治党要重点发力，抓住“关键少数”，主要通过“关键少数”的示范、引领功能带动“绝大多数”。2016年，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确要求，“领导干部特别是高级干部要以身作则”。2017年，党的十九大报告强调，“统筹推进党的各项建设，抓住‘关键少数’”。从严治党要精准发力，加强基层党组织建设，抓好全面从严治党“最后一公里”。从严治党也要持续发力，持之以恒纠治“四风”，健全改进作风长效机制，始终保持加强作风建设的力度与韧劲。总体而言，这一时期党内政治生活建设实现了从规制转型为系统协同，通过协同发力共同构建全面从严治理的新格局，进而推进从严管党治党常态化、系统化、规范化。

在手段运用方面，这一时期党内政治生活政策手段综合采用教育警示手段、内部规范手段、外部监管手段，如：2012年党的十八大报告提出“健全权力运行制约和监督体系”。2014年，十八届中央纪委三次全会指出，“加强政治纪律教育，制定治理措施，严肃查处违反政治纪律行为”。这些综合性手段的运用实现了教育“自律”与外约束“他律”的刚柔并济、内外结合，进一步维护党内秩序、保持制度稳定、维护治理效能。

三、中国共产党百年党内政治生活政策演变的基本经验

综观党内政治生活的政策表达变迁逻辑，百年来党内政治生活建设形成了以“问题解决”为目标导向、以“党内教育”为主要手段、以“民主集中制”为根本原则、以“党群关系和谐”为基本主线等基本经验。

（一）着力解决党内突出矛盾是党内政治生活建设的目标导向

党成立以来，党内政治生活先后经历了“解放政治—政权政治—制度政治—生活政治—治理政治”的基本形态变迁。这一变迁逻辑表明，党内存在的突出问题和矛盾刺激了党内政治生活基本形态的变迁。党内政治生活建设要以“问题导向”“问题解决”为核心，因而也是党内政治生活政策制定的目标导向。党成立以来，高度重视党内突出矛盾和问题，着力从思想上政治上解决这些矛盾和问题。延安整风时期，我们党确立和形成“惩前毖后、治病救人”“团结—批评—团结”等处理党内矛盾的正确的方针、政策，并认识到“党内最本质的矛盾，就是无产阶级思想与非无产阶级思想的矛盾”。自党成立以来，党在探索和实践中以“问题解决”为导向，积累了正确处理党内矛盾和问题的基本经验，是实现党内政治生活正常化的关键。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，随着社会主要矛盾的变化，党的建设面临新的形势，党内矛盾和突出问题也发生了新变化。党在长期执政的过程中，政治能力和政治权威等核心要素不同程度产生了一些问题，各种执政风险不同程度存在。正确处理政治问题、政治矛盾成为党的政治建设和党内政治生活建设的重要任务。***总书记在十八届六中全会上强调“把党的思想政治建设摆在首位”的要求，而党内仍然存在拉帮结派、团团伙伙、阳奉阴违等“七个有之”的政治问题，这些问题逐渐衍生出严重侵蚀党的领导和执政根基的政治隐患。为解决党内存在的新问题，加强党内政治生活建设，出台了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。党的十九大首次把党的政治建设纳入党的建设总体布局，突出强调新时代党的建设要以“党的政治建设为统领”，“把党的政治建设摆在首位”。党内政治生活政策变迁表明，矛盾是普遍存在的，以问题意识为导向，不断抓住主要矛盾和关键问题的解决，是党内政治生活政策制定的根本遵循。

（二）持续强化党内教育是党内政治生活建设的重要手段

自党成立以来，我们党始终高度重视党员、干部的学习教育。党内政治生活政策经历了从新民主主义时期疾风暴雨式的思想政治运动，到社会主义建设初期遭遇严重挫折，再到改革开放以后走向集中学习教育活动的成熟。党内教育成为保持党的肌体健康的重要手段，其中较为重要的整党整风运动和集中性教育活动有：1947年至1948 年的整党运动、1951年至1954年的整党运动、1957年至1958 年的整风运动、1983年至1987年的整党运动、1996年至1998 年的“三讲”教育、2005年至2006年的先进性教育活动、2008年至2010年的深入学习实践科学发展观活动，2013年至2014年党的群众路线教育实践活动、2015年的“三严三实”专题教育、2016年的“两学一做”学习教育、2019年至2020年的“不忘初心、牢记使命”主题教育、2021年的“党史学习教育”。党的集中性教育在改革开放前多以整党整风运动为主，改革开放后以党内集中教育方式为主。每一次党内集中教育活动都是针对党内政治生活中存在的突出问题，通过深入学习马克思主义理论成果以达到思想共识。可见，党的历次集中教育活动蕴藏着丰富的经验，是中国共产党保持先进性和纯洁性、统一思想和行动、增强凝聚力和战斗力的重要武器。

党的十八大以来，针对国际国内新情况，党内主题教育在形式上不断创新求变，从形式上看，中国共产党密集开展的三次集中教育实现了由集中性教育向经常性教育延伸。党的群众路线教育实践活动虽然分为2013年、2014年两批次进行，但不分阶段，不搞转段，明确要求党员干部“推动改进工作作风、密切联系群众常态化长效化”。“三严三实”专题教育要求“要融入领导干部经常性学习教育中，不是一个活动，不分批次、不划阶段、不设环节”。2017年的《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》明确指出，推进“两学一做”学习教育常态化制度化。党内教育变迁发展历程表明，党内多次开展的“集中性教育与经常性教育”，着力于集中整治党内存在的突出矛盾和问题，是严肃党内政治生活的有效方式。党内政治生活政策演变进一步表明，“坚持党内集中教育与经常性教育相结合”是党内政治生活政策制定的“重要内容”，是严肃党内政治生活的成功之道。

（三）坚持完善民主集中制是党内政治生活建设的根本原则

民主集中制是党内政治生活的根本原则。百年来，党内政治生活政策经历了“组织化—民主化—制度化—人本化—体系化”的演变过程，其演变逻辑是党对民主集中制认识不断深化的过程。在“组织化”建设探索阶段，民主集中制是维护党的团结统一的重要法宝。中国共产党的组织成立以民主集中制为基准，各项组织机构的建立是以民主集中制为指导，民主集中制是党的根本组织原则，目的就是要保证党的“集中统一”，维护党的团结，增强党的凝聚力。在“民主化”建设曲折发展阶段，民主集中制是巩固人民民主专政的保障，有利于巩固共产党的领导地位。社会主义建设时期，党内民主发展受到了个人崇拜、专断作风等不良风气的阻滞，特别是“文化大革命”时期党内个人崇拜之风日盛，“主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏”。民主与集中关系的失衡而呈现出“集中”或“民主”的倾向。而贯彻民主集中制的过程，是正确处理民主与集中关系的过程，是不断扩大党内民主、反对个人专断和个人崇拜的过程，也是推进党内政治生活正常化的过程。

在“制度化”建设恢复调整阶段，改革开放新时期，如何通过组织建设与制度改革来改善党的领导成为主要议题。民主集中制是中国共产党的根本领导原则，民主集中制能够保障党制定和执行正确的路线、方针和政策。1992年，党的十四大通过的党章将民主集中制概括为“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。完整的政策过程就是民主与集中的过程，党内政治生活实践表明民主集中制能保证党的决策正确、有效，保证党的“政令统一”，维护党中央权威。在“人本化”“体系化”的政策完善阶段，民主集中制是党内和谐的重要保障。这是因为在坚持群众路线和民主集中制原则的前提下，中国共产党能够得到绝大多数人民群众的认同，党的执政资源也能得到较充分的整合。党内政治生活政策演变表明，民主集中制塑造了党的组织结构和组织原则，并作为制度化约束保证了党的组织结构的稳定性，是严肃党内政治生活的重要保障。

（四）构建和谐的党群关系是党内政治生活建设的基本主线

中国共产党来自人民、服务人民。为人民服务是党的根本宗旨，也是党的初心使命。百年来，中国共产党初心不改，始终把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿，在开展党内政治生活中，始终坚持群众路线，着力构建和谐的党群关系。

从政策制定和执行过程看，群众路线贯穿于中国共产党政治生活全过程，体现在“政策问题确认—政策方案形成—政策方案执行”的全过程。在政策问题确认阶段，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，从而确定党内存在的突出矛盾和问题并作为党内政治生活政策制定的导向。在政策方案形成阶段，政策的形成应该从群众中来，到群众中去，通过实践予以检验。政策是否可行要以实践的动态检验为基准，要将这种检验置于“党—群众”的关系中定位，在干部、群众互动和统一的基础上产生政策“需要”。如：党成立初期，党内政治生活以“党的团结”为政策注意力，通过群众运动、整风运动等方式发动和集中干群力量，干部与群众需要根据“剧情”需要作出正确的言语和行动响应。在政策执行阶段，干部需要到群众中去，动员、发动、教育群众执行政策，党员群众也要响应相应的政策主张，如：“党的教育”“干部队伍建设”“党的组织生活”“干群关系”等政策，从手段、载体等层面为政策执行提供保障。

从党内政治生活的演变过程看，党成立至改革开放前夕，党内政治生活建设以“运动式治理”为主，以革命、斗争为主要手段，积极动员党组织、群众，着力解决突出矛盾和问题，其主要形式包括群众运动、整党整风运动、专项治理、综合治理、系统治理。改革开放以后，党内政治生活建设以“教育干部所形成的常态治理”为主，集中教育与常态化教育成为教育党员、干部的主要方式，这种形态通过经常化、有效化的教育来夯实党的思想根基，主要方式有党员干部的批评与自我批评、党性教育等。党的十八大以来，党内政治生活建设以“有效治理”，如抓好“关键少数”，以“关键少数”来引领“绝大多数”成为党的有效治理的典范。从党内政治生活政策经验来看，密切党群关系是党内政治生活建设的基本主线，也是巩固和发展生动活泼政治局面的必要条件和重要保障。