增强人民获得感视域下提升人大代表联络站效能的路径

王 宏 旭

提 要：在坚持以人民为中心、坚持和完善人民代表大会制度的思想指引下，各地各级人大普遍设立了人大代表联络站，这是回应新时代人民愿望的重大制度创新，为更好发挥人大代表作用、保障人民当家作主提供了新的载体和途径。但从增强人民获得感的视域分析，如何激活代表联络站的内生动力、建立规范有效的运转模式、更好地促进改善民生，理论和实践层面还存在一些尚待解决的问题。通过梳理代表联络站的发展脉络和现状，并就当前人大代表与选民群众的接触互动进行微观分析后发现，实现代表联络站效能和人民获得感“双提升”，需要增强代表联络站工作的制度化、标准化和针对性、创新性，构建现有渠道资源与人民群众实际需求耦合发展的范式与机制。

增强人民获得感的切入点是如何准确把握人民群众的现实需求。近年来，***同志不断论及密切联系人民群众的重要性。在此形势下，面向群众需求的公共服务和公共机构组织逐步加强和完善，人大代表联络站（一些地方的名称略有差异）设立的初衷也在于此。它拓宽人民群众的参与和表达渠道，增进和密切了人民群众与人大代表的互动，从重视投票选举自己的代表，推进到与代表的经常化联系和接触。目前，我国人大代表联络站的建设已遍布城乡，在各级人大、政府的支持和保障下，通过接待、记录、汇总分析、提议和转交督办等方式，获知民情民意，推动解决公共难题，纾解民生困难，增强了参与群众的获得感。然而，由于大多数代表联络站的创设时间尚短，涉及的事项较为广泛，运作经验缺乏，也面临着一些瓶颈问题。

一、历史脉络与发展现状

在密切代表与群众联系理念的指引下，各地基于现实条件进行了不同程度的探索实践，走在前面的主要是居民相对集中的城市和经济先发地区。早在20世纪的80年代初，上海市徐汇区建立代表小组制度，“按原来的一个选区或几个选区建立代表小组，组织代表联系选民，学习和宣传法律、法令和政策，协助区人民政府推行工作，调查研究群众普遍关心的问题，向上级反映和建议”①刘政、于友民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书》，北京：中国法制出版社，1999年版，第927页。。该市长宁、普陀、杨浦、松江等地陆续也有这方面的举措，并向代表大组、人大代表工作室发展。实际上，这是代表工作在固定时间或时限、形式与内容后的自然演进，也为人大代表履行职责的实际需求所推动。这一实践随之在更多地方启动。20世纪90年代后期，河北魏县、吉林江源县榆木桥子乡分别建起“代表之家”、“代表活动室”。1999年5月，广州市荔湾区金花街设立了人大代表工作室。2001年，济南市市中区多个街道设立代表工作室，浙江桐乡市梧桐街道成立代表之家，绍兴市越城区在街道设立人大代表接待工作室，代表联系社区居民有了固定场所。2003年，杭州市上城区在全区设立27个人大代表联络点，规定单月20日由代表小组集体接待选民，实现代表联系群众制度化、规模化。2005年8月，宁波市海曙区白云街道设立2个代表联络站，后增加到28个，他们这样做的基础就是“借鉴外地经验”，显示了先行探索对后来实践的影响。2007年后，名为“代表联络站”的此类场所日渐增加。2008年5月，深圳市人大常委会办公厅出台《关于试行人大代表社区联络站的指导意见》，在全市范围推广月亮湾片区代表联络站的经验。

在发展社会主义民主政治的新形势下，进一步加强代表与群众的联系成为必然趋势。2012年以来，代表联络站建设取得历史性重大发展。党的十八大明确提出在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。2013年11月，党的十八届三中全会进一步要求要通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系，各省大力推进代表联络站规模化、制度化建设，相对固定场所，统一规范名称、公开挂牌，配备设备设施，制定公布工作制度，组织代表联系群众。担任领导职务的各级人大代表带头走进联络站，听取群众意见建议，协调解决民生难题，发挥示范作用，支持联络站工作开展，扩大了联络站的知晓度和影响力。2015年起，各地又纷纷推出代表履职网络平台和手机A P P，以之为依托开设网上联络站、“掌上联络站”、“数字联络站”和“微联络站”，不少地方还在有条件、有需要的村、社区设立代表联络点，代表联系群众的形式、途径日益健全、丰富和便捷，代表联络站的日常运转也得到制度化保障。

截至2018年末，浙江的人大代表联络站已普遍设立到乡镇街道一级，全省共建立代表联络站2600多个、网上联络站940多个，形成了涵盖城乡、布局密集、网上网下一体的联系格局；北京市建设代表之家、代表联络站897个，平均每个乡镇街道有2.73个；天津全市建立代表之家、代表接待站1600余个；上海绝大多数乡镇设立了代表联络室；广东建立4395个代表联络站（室）；广西有各级代表履职活动场所8210多个；内蒙古建成覆盖乡镇街道、村社区的“人大代表之家”2800多个；福建在县乡两级设立代表联络室；河南在街道、社区和乡镇、村建立代表联络站；甘肃代表联络室建设实现全覆盖；宁夏建成代表之家160多个，代表联络站、活动室1100多个，云南全省设立“代表之家”“代表联络活动站（室）”6600多个，半数以上的村委会和社区有了代表活动室等。②根据相关省市区2018年人代会上人大常委会工作报告所得数据。这极大地改变了过去人大代表联系群众的面貌。“代表联络站的建立推动了代表意识由淡向深转变、代表履职由散向聚转变、代表活动由点向面转变，构建了代表联系群众、代表开展活动的新常态。”③王向明、魏华峰：《联络站里履职忙》，《人大建设》，2015年第11期。它为各级人大代表与人民群众和公共机构的多向沟通、多维互动与协同共赢创造了条件，为增强人民获得感提供了基于人民代表大会制度的体系化保障。可以说，在代表联络站广泛建设的新格局下，人大代表的作用发挥更加积极，联系群众的广度和深度得到有力拓展，并为今后向纵深发展夯实了基础。

二、特点优势与问题分析

代表联络站设立的基本原理，在于为人大代表与人民群众的互动提供制度支持，是双方畅通见面与对话的渠道，并通过频次和效果的累积，强化参与方的体验感和心理融合，找到各自行动的价值与意义，实现信息互通、症结疏解、力量汇聚、共识凝结、助推治理、共享发展，很好地解决了选举之后代表与群众往来不多、沟通匮乏的问题，公众利益诉求通过体制内途径实现了表达整合与保障。总体上看，当前代表联络站的联系主题包括道路修护、生态环境、社区村庄建设、医疗服务乃至公交线路、菜市场等，多属百姓身边事、家常事和烦心事，从而在探索和实践过程中，形成亲和体贴的公益性风格。与信访和直接找部门不同，代表注重在接触和倾听中对民众反映的信息进行筛选过滤和整理，并通过法定形式递交各级人大予以输出和反馈，赋予表达以制度化的保障和威力。“相对于政府官员接访，人大代表更易于与诉求当事人心平气和的沟通，更易于取得诉求当事人的充分信任。”①李小健：《代表联络站：疏导社会负面情绪更有效》，《中国人大》，2015年第24期。也正因此，代表联络站的活动受到基层政府欢迎，参与的代表也收获较丰，“代表履职的表现实现了相对均衡”、“人大代表工作站的建立将人大代表从会议代表变为日常代表”。它在人大、政府和公众间显现了有益、紧密的关联，形成了表达与受理的良性循环，在增强民众获得感方面的作用是不言而喻的。

值得注意的是，实践中影响联络站效能发挥的因素不容忽视。一是参与水平仍偏低。目前的联系主要以人大推动为主，从组织、办理和后援支持等各环节看，代表多属于接受安排或邀请参加，其职业和社会身份具有多重性，个体间拥有的资源和能量差异较大，文化素质参差不齐，身体状况、表达和交际能力、使用电脑手机的熟练程度等，都会对联系群众构成制约。参与接待时，并不是所有的代表都谙熟联络站工作规则和处理之道，他们对相对陌生的知识领域多持慎重态度，有时遇到棘手难题或尖锐矛盾，更是产生畏难情绪或无措感。再者，人大代表是不脱产的，参加联系活动需要时间和精力，有的还要自己承担餐饮路费和生意、工作方面的损失，势必影响到参与的积极性。而群众对此渠道也尚不熟悉，许多人不知道、不了解这项制度，参与互动的量和质均还不够高，地区间发展也不均衡。联络站自身的因素对群众参与也有影响。有代表联络站长表示：“说起这个站长，刚开始，我对它心里真没谱，甚至有些畏难情绪，一是怕精力跟不上，二是怕选民不领情”②张福龙：《一位“站长”的履职手记》，《浙江人大》，2016年第9期。；为细致准确地记录、分析和梳理民情，参与接待的代表迫切需要有相对固定最好是专职工作人员来协助、配合，而联络站多数设在基层，各自财力不一，人员力量供给难以一概而论，很多都是临时安排或抽调，难以保证代表需要时随叫随到。除了人口相对集中的城市、城镇，有许多基层联络站分布在农村、偏远山区或海岛，交通不便，直接影响到群众参与。现在的网上联络站、“掌上联络站”等，虽然方便了群众足不出户就能表达意愿，但网络联系需要一定的物质、文化和技术条件支撑，一些贫困、文盲、老年群众或通信不畅地区就被“拦在门外”。

二是联系内容仍模糊。代表联络站的运作在总体上是围绕人大代表的角色功能和职责权利展开的。审视现有实践，代表究竟联系哪些内容，提供何种答复，各地尚无一致标准，迄今的法规制度亦未明确界定或厘清，有的还较为笼统空泛，多属于现有框架体系内的各尽所能、“人云亦云”。联系活动存在依据无力或无据可依难题，出现碎片化、重复化态势，有的还是复杂的陈年旧事、涉法涉诉事项，多位实务工作者和研究者惊呼联络站有成为“信访站”之虞。故实际工作中联络站多将接待的原则定为：其一是主题面向公共事务，重在讨论集体发展；其二是注重汇集筛选民情民意，以法定形式反映反馈，不直接介入或处理；其三是引导理性表达，共同做好劝解疏导工作。从这三原则看，实际上拔高了群众参与的门槛，缩小了代表发挥作用的空间，显现出联络站开展联系活动的现实窘境，也不利于今后的进一步发展，亟需妥善并权威的扭转之道。但其实质难点在于公众需求与代表及联络站所能提供的服务之间的匹配问题，具体运行机制仍有待针对性地研究与完善。

三是办理效果仍不理想。处置效率如何是代表联络站发挥作用的关键。在处理群众反映的意愿诉求时，联络站面临着“区分”和“交办”两方面不易解决的难题。一方面，群众多是表达零碎、非常具体的诉求，常常是“一面之词”、有待调查，有的还隐藏着“小算盘”，存在一定片面性甚至是不合理性，“社区居民这种基于个体现实利益而对人大代表的角色期待，也与人大代表的规范角色扮演存在差异”①孟宪艮：《人大代表参与社区治理的角色错位与归位》，《探索》，2016 年第4期。。这不啻对参与代表的一场场“考试”。而机构改革前，政府面临着多头监管、职能交叉的难题，导致代表和人大工作机构常为“该谁管”费思量，也不断遇到交办后被退回或“踢皮球”的尴尬；现行法律制度都把代表处理问题界定在“不直接处理”，对群众反映的诉求，代表多以议案建议的形式按程序转办，而居民反映的问题很多是等不得耗不起的急事难事，有的是受方方面面因素影响很难解决或解决不了的，时间较长的转办反馈，诉求者的满意度就会下降，获得感也会减弱。另一方面，代表以闭会期间建议形式提交给人大，累积起来数量惊人，办理者和督办者的工作负担和压力大增，办理速度和效率势必受影响，实际上对现有的办理机制和模式构成挑战。此外，毋庸讳言，代表工作、生活在群众中间，一个社会人，同样会受到社会环境的影响，有时还会遇到利益相关方的拉拢或“关照”。 如此这般，群众的诉求自然难以达到预期目的。再者，有的人员担心“会哭的孩子有糖吃”会造成不公平或效仿行为，因之重答复轻办理，同一个问题，往往代表年年提，却年年得不到解决。可见，代表联络站在受理、办理和督促方面均存在不少需要重视研究解决的问题。当然，总的来看，代表联络站工作面临的大多是“万事开头难”，处于制度体系初运转起来的磨合和调适期，当务之急是找寻针对性破解的方法。

三、经验借鉴与路径建议

增强人民获得感的关键在于坚持以人民为中心的发展思想，准确获知群众需求，实现人民福祉的持续增进。这为代表联络站的工作指明方向。针对当前实践中存在的问题，可借鉴社会建设和信息化建设的成功经验，努力增强代表联络站工作的制度化、标准化和针对性、创新性，促进代表和联络站工作效能提升，让群众更有收获、有更多更满意的收获。

一是坚持贯彻“参与、互动、共享”理念。从根本上说，共享发展是公众参与和获得感的动因与源泉。实现共享发展，需要各方的积极有效参与和共同努力。作为桥梁纽带，代表联络站在这方面拥有制度优势和实践基础。面对新时代的新要求，要紧紧围绕“获得感”做文章，树立联络站工作可作为、有作为、大作为的意识，以群众喜闻乐见、广为使用的方式和途径，加强宣传联络站的活动与工作，通过典型事例和成功个案等的传播，扩大联络站和代表联系制度的知晓度，让群众想得到、找得到、用得到，鼓励引导群众有序参与，采取举措改进、优化他们的体验，提升参与质量和效率，让代表联络站成为群众认可和信赖之所，成为民情民意的来源“基地”和又一实现平台，促进发展成果为群众更好更广泛享有。

二是通过制度化标准化给联络站以有力支撑。这有利于减少工作中的主观性随意性，有利于构建规范有序、稳定可预期的运作范式。这主要可以从两方面着手，即厘清内部职责与流程和获取外部法律法规的支持。具体而言，可以通过加强理论研究与实践总结，为代表联络站提供智力支持和指导；通过加强调研和广泛征求意见，制定出台相应法规，明晰界定各方职责，设定具体操作标准，让各参与主体都相应拥有清晰的规则，实现有章可循、有据可依，减少和避免运作无序、未有授权或无人负责等情况发生。在此基础上，强化各主体的制度意识，严格推动制度与标准的实施，保障联络站运转有序有效。

三是激发代表参与的内生动力。代表高质量参与是联络站成功运转与持续发展的重要前提。这需要联络站的“母体”即各级人大的支撑。要在加强对代表的动员、激励和约束的同时，注重邀请和安排较为积极热心、时间安排灵活、有一定经验或在行的代表参与，努力形成品牌和示范效应，带动和激活更多代表参与，让共性逐渐大于个性，汇细流而成渊，从而造就代表乐于来联络站联系群众的良好局面。要科学组织联系活动，深入细致地分析邀请代表的特点，与联系主题和居民关系是否紧密，根据本地发展实际和群众生活状况研判可能的联系热点、难点，做好活动预案，编制出合理可行的计划安排。要加强代表履职的服务保障，为代表熟悉联系接待、认知与把握规律创造学习培训机会、提供条件和协助。

四是创新联系服务群众的内容与形式。这是改进联络站作用发挥的重点。要紧密结合实际，围绕群众提出或显露的紧迫意向展开联系，如关注儿童成长与教育热点、邻里关系、就业保障、医疗健康、公共服务、居住质量等，促进关爱孩子、睦邻、游乐休闲、困难帮扶、心理情感疏导、艺术欣赏、健身、生活便利和生态环保等，引导代表接地气和暖心，努力促进民众有得有乐，心情愉快，彼此关系融洽，秩序良好。要发挥代表所属行业、职业、专业包括个人优势拓展联系空间，增进社会关怀和分享，如天津大沽街道“代表之家”组织的“春暖行动”“志愿帮扶”“坚强孩子俱乐部”和认领空巢老人“微心愿”；浙江南浔区在代表联络站建立的“老娘舅”代表工作室、“菱之花”青少年帮扶站、“选民说事堂”；德清县人大代表助力“生态绿币”活动等，都以新形式延伸了代表的联系触角，放大了联络站的社会效应，增进和维护了老百姓的权益，群众评价很高，做法值得研究借鉴。

五是推进信息化技术在联络站工作中的应用。这是当前提升联络站效能的快捷路径。信息化技术和大数据分析的快速发展，为代表与群众互动提供了层出不穷的新手段新平台，促进了全流程数据的记录、查询、分析、储存和运用，更大大提高了各环节的处理速度和效率。实践中需明确电子化操作的规则、方法与程序，为代表和群众互动提供基于技术和数据的有力支持和便利，助推联络资源与群众需求的耦合对接，为群众提供更加合身、及时、精准、到位的服务。同时，维护好大数据环境下群众的参与权、表达权和监督权，依法保障各方参与者的权益和隐私。