纪检监察体制改革背景下法治反腐的实践探索与深化创新

郭 兴 全

提 要：党的十八大以来，我国的法治反腐进程不断提速，实现了从禁令反“四风”到各种行政规范的约束趋紧、从党内法规到反腐败国家法律不断完善的大转变，基本建成自成体系、配套协调、互相补充的反腐败法治框架。在纪检监察体制改革背景下，提高法治反腐水平，还需要提高法治监督的实效，规范纪检监察机关内部机构设置，在合署中更好发挥国家监察委的作用，提高纪检监察机关接受监督的法治化水平，最终实现反腐败斗争压倒性胜利目标。

法治反腐兼顾程序正当和实体正义，是国际社会治理腐败这个世界性难题探索形成的有效方式。新中国成立以来，我国的腐败治理大致经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐三个阶段。改革开放以来，特别是党的十八届四中全会提出“加快推进反腐败国家立法”后，标志着反腐败斗争进入法治反腐的新阶段。法治反腐，强调的是用法治思维和法治方式推进反腐败斗争，需要反腐败立法、执法、司法和普法共同推进，预防腐败重在把权力关进制度笼子，不断提高权力监督实效；惩治腐败重在于法有据，切实保障人权。推进法治反腐，能够有效促进各反腐败主体以事实为依据，以法律为准绳预防和惩治腐败，不仅是深化依法治国实践的要求，也是借鉴国际反腐败成功经验实现反腐败斗争压倒性胜利的需要。

一、新时代法治反腐的实践探索

党的十八大以来，纪检监察机关不断深化“三转”聚焦监督执纪问责职责，推动双重领导体制具体化程序化制度化，实现派驻和巡视全覆盖，特别是国家四级监察委的设立，使纪检监察体制改革不断深入推进。与此同时，以***同志为核心的党中央，由作风整饬入手，发布一系列禁令治理乱作为，制定一系列从政规范指导官员正确用权履职，将党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分大力推进，《刑法修正案（九）》新增加了贪污罪、受贿罪判处死缓减为无期徒刑后终身监禁的规定，特别是反腐败国家法律——国家监察法的顺利出台，刑事诉讼法修正草案增设对于贪污贿赂等犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外，依法进行缺席审判的规定，有效提高了反腐败的法治化水平。

（一）第一阶段：实现由道道禁令到各项规范性文件的转变

党的十八大以来，以***同志为核心的党中央以强烈的使命担当和顽强的意志品质，直面党内存在的作风之弊，将制定和落实中央八项规定作为推进全面从严治党的第一刀，刀刃向内，开启了整饬作风的新战役。随后，在处分违规发放津补贴行为，停止新建楼堂馆所和清理办公用房，制止豪华铺张、提倡节俭办晚会，刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风，严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品，严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼，严肃整治“会所中的歪风”，严禁在历史建筑、公园等公共资源中设立私人会所，严禁党政机关到风景名胜区开会等方面，发布道道禁令，点名道姓通报顶风违纪者，基本做到令行禁止，扭转了一度涣散的党风政风，带动社会风气整体不断好转。

如果说禁令更多的是用政策性通知发布的，那么，随后，党中央和国务院陆续出台的各种规范性文件就初步显现了法治反腐的进展。实际上，十八届党中央在制定中央八项规定的同时，及时出台了《实施细则》，十九届党中央也是在第一时间出台了《贯彻落实中央八项规定的实施细则》，这是将禁令落实的实施细则，具有规范性文件的意蕴。与此同时，相关部门在干部教育培训中进一步加强学员管理，中央和国家机关会议费管理办法，党政机关厉行节约反对浪费条例，党政机关国内公务接待管理规定，因公临时出国经费管理办法，中央和国家机关培训经费管理办法，党政机关办公用房建设标准，调整中央和国家机关差旅住宿费标准，中央和国家机关工作人员赴地方差旅住宿费标准明细表，中央和国家机关会议费管理办法，中央行政单位通用办公设备家具配置标准，中央和国家机关会议费管理办法，党政机关办公用房管理办法，党政机关公务用车管理办法等方面，出台各项管理规范和执行标准，明确了权力边界，划定了一度模糊的从政底线，成为干部依法用权履职的指引。

（二）第二阶段：反腐败党内法规建设渐成体系

党的十八届四中全会将全面依法治国确定为党治国理政的基本方式，将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，不仅开辟了党内法规建设的新阶段，还对反腐败党内法规建设的快速推进起到了催化作用。自党的十八大以来，党内法规建设成效明显。首要的是修改形成了十九大党章。十九大通过的党章修正案，共有107处修改，其中总纲部分修改了58处，条文部分修改了49处。①姚桓：《如何认识十九大党章的新变化、新特点》，《中共党史研究》，2017年11期。新党章最为重要的修改是将***新时代中国特色社会主义思想，我国社会主要矛盾的转化，全面从严治党、四个意识，党是领导一切的等内容写进了新党章。其次，有序推进党内法规建设。公开发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，制定了两个《党内法规制定的五年规划》和一个《加强党内法规制度建设的意见》。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》从完善党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等方面，提出了党内法规建设的具体规划，确定了一批党内法规重点制定项目。这五年期间，制定、修改了90多部党内法规，超过当时党内法规总量的40%。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》提出，要完善党的组织法规，领导法规，自身建设法规，监督保障法规等，并将中国共产党思想道德准则、中国共产党密切联系群众准则等列入党内法规计划。再次，两次大规模清理党内法规和规范性文件。中央对从新中国成立至2012年6月期间中央出台的全部文件集中进行了两次清理，共清理党内法规和规范性文件1178件，其中322件在清理中被废止、369件被宣布失效，经过清理，宣布废止和失效691件，继续有效的487件。①参见盛若蔚：《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日报》 2014年11月18日。

党内法规建设不仅从整体上取得了新的成效，特别是在反腐败党内法规建设的方面，更是成效卓著。主要体现在：第一，反腐败党内法规占比最重。党的执政是全面执政，但是在党的十八大以来制定、修订的90余部党内法规中，与反腐败相关就有30余部。比如《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《 中国共产党巡视工作条例》等都是具有基础性的反腐败党内法规。第二，反腐败党内法规实体性规定渐成体系。目前纪委的监督执纪问责三大职责，都已经制定了相应的党内法规作支撑。十九大党章明确规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，其职责是监督、执纪、问责。目前，监督职责有《中国共产党党内监督条例》，执纪职责有《中国共产党纪律处分条例》，问责职责有《中国共产党问责条例》等相关党内法规作依据。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》也为纪委履行监督执纪问责职责提供了工作流程、工作规范。第三，反腐败党内法规的框架基本形成。目前，反腐败党内法规已经形成以党章为核心，包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《廉洁自律准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》《问责条例》《巡视工作条例》《地方党委工作条例》《党组工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》《中国共产党党务公开条例（试行）》等在内的党内法规框架体系，基本奠定了法治反腐的法规制度基础。

（三）第三阶段：反腐败国家法律体系不断完善

制定一部符合我国国情的国家反腐败法律是社会各界多年的期盼。自1988年“腐败”一词首次出现在政府工作报告中，到1993年党中央首次提出“反腐败”后，制定反腐败国家法的呼声就不时出现。在1999年的全国人大九届二次会议上，时任上海社科院院长的全国人大代表张仲礼提交的全国人大史上第一份建议制定《反腐败法》的议案，被确定为“一号议案”。此后，全国人大代表宋清渭、周洪宇、周晓光、徐安等人先后于2002年、2005 年、2010年、2012年也提出反腐立法方面的建议。这些不同时期的反腐败立法建议，对于我国反腐败国家法律的制定具有重要的推动作用。

反腐败国家立法的步伐在党的十八大后不断加快。2013年3月，十二届全国人大一次会议把“完善反腐败方面的立法”列入立法规划。2014年10月，党的十八届四中全会提出加快推进反腐败国家立法后，推进反腐败国家立法就列入全国人大2015年的重点工作计划。2015年8月，十二届全国人大常委会十六次会议表决通过《刑法修正案（九）》，新增加了贪污罪、受贿罪判处死缓减为无期徒刑后终身监禁的规定，修订后的刑法自2015年11月1日开始施行。2016年10月，党的十八届六中全会闭幕后，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工作专班。党的十九大报告明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”这样，在国家监察体制改革试点顺利推进的条件下，从监察法草案，到监察法草案修改稿，再到监察法草案建议表决稿，国家监察法的制定进入了快车道。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第五十二条，在宪法第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（简称“国家监察法”）。

对外逃贪官缺席审判进入立法程序。2018年8月，十三届全国人大常委会第五次会议就刑事诉讼法修正草案提请全国人大常委会进行二次审议。修正草案二审稿的一大特色是进一步明确了检察机关与监察委员会的办案协调衔接机制，特别是调整了缺席审判的适用范围等。刑事缺席审判制度在我国是一个全新的制度，草案增设一章规定了缺席审判，也就是对于贪污贿赂等犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人潜逃境外，监察机关移送起诉，人民检察院认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，可以向人民法院提起公诉。①参见段相宇：《法治反腐声隆隆，腐败分子心慌慌》，《中国纪检监察报》2018年8月29日。在人民法院依法进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，应当决定开庭审判。以往外逃人员只有被追逃回国才能对其审判，如今通过修改刑诉法建立缺席审判程序，即便外逃人员逃到天涯海角，也难逃法律的正义审判，审判后再追回将使外逃人员成为负罪之身，增加了追逃的砝码。

二、法治反腐的标志性成果——国家监察法

《中华人民共和国监察法》是反腐败国家立法，其制定于宪有源，实现监察全覆盖，对于以法治思维和法治方式预防和惩治腐败提供了法律依据，是我国反腐败斗争进入法治反腐新阶段的重要标志。

（一）国家监察法以良法促善治，是将制度优势转化为治理效能的反腐败国家立法。国家监察法的主要框架包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则等方面，分为9章，共69条，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。①国家监察法对监察工作的领导体制，监察工作的原则和方针，监察委员会的产生和职责，监察范围，监察机关的权限，监察程序，监察机关和监察人员的监督，等方面作出了明确具体的规定。国家监察法是加强党对反腐败工作的统一领导，建立集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的反腐败国家立法。在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员，这决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性，奠定了提高腐败治理效能的法治基础。

（二）出台国家监察法，是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。出台国家监察法，将党的十八大以来全面从严治党的理论和实践创新成果，以国家法律形式固定下来，能够有效推动反腐败斗争法治化规范化。首先，尊重宪法精神，维护宪法权威，推进全面依法治国。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案共21条，其中有11条与国家监察体制改革相关，特别是在宪法第三章“国家机构”中新增“监察委员会”一节，从而确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位。而且，十三届全国人民代表大会是在通过宪法修正案之后，再审议监察法草案，将宪法修改所确立的监察制度具体化，使国家监察法的立法于宪有据，成为依宪执政、依宪治国的生动体现。①参见中央纪委国家监委法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年版，第4页。其次，深化国家监察体制改革，完善具有中国特色的监督体系，推进全面深化改革。深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，在国家权力机构中设置监察机关，对履行全体公职人员进行专责监督，同纪委合署办公，既是党的机构，又是国家机构。监察委员会的性质，是实现党和国家自我监督的政治机关，既不是行政机关，也不是司法机关。国家监察法的通过和施行，既是深化国家监察体制改革的重要内容，也是监察委员会运行的法源依据，既是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，也是从国情出发强化对权力监督制约的重大制度创新。最后，强化党总揽全局、协调各方的领导体系，推进全面从严治党。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。与此同时，在党的领导下，任何权力都必须受到制约和监督。在我国监督体系中，党内监督和国家监察发挥着十分重要的作用。毫无疑问，国家监察法的通过和施行，不仅是法治反腐的重大立法成果，也是一项加强党的领导、强化党内监督的制度创新。

（三）国家监察法的通过和施行，开启了法治反腐的新征程。国家监察法的立法过程，充分发扬民主，认真回应关切，广泛凝聚共识，严格依法按程序办事，体现了科学立法、民主立法、依法立法的精神和原则，为法治反腐打下了良好的法治基础。首先，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，清除监察空白、反腐不留死角，实现从监督“狭义政府”到“广义政府”的转变，有助于将公权力关进制度的笼子，为新时代推进反腐败斗争提供坚强法治保障。其次，用“留置”取代“两规”措施，并规定严格的程序，有利于解决长期困扰我们的法治难题，巩固国家监察体制改革的成果，创新和完善国家监察制度，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。再次，将6大类公职人员纳入监察范围，弥补了过去行政监察范围过窄的短板，切实保证公权力在正确的轨道上行使。实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，必将有力强化党和国家监督效能。最后，监察法的通过和施行，使监察权力行使更加规范、边界更加清晰、运行更加透明，有助于解决当前存在的灯下黑问题，依法夺取反腐败斗争压倒性胜利。

三、推进法治反腐面临的现实困境

反腐败立法是法治反腐的基础。反腐败执法、司法和普法也是题中应有之义。尽管在纪检监察体制改革条件下反腐败立法取得了积极进展，但是在法治反腐的执法、司法实践中，还存在一些影响法治反腐实效的突出问题。

（一）纪委监察委监督职责的法治化水平不高影响法治反腐实效

监督，是纪委和监察委第一位的、基本的职责。十九大党章第46条明确规定，党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责。国家监察法第11条规定，监察委员会履行监督、调查、处置职责。在国家监察体制改革后，纪委、监察委实行合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督。监督本是预防腐败的治本之策，有助于确保更多的干部不进入“四种形态”的调整范围。监督职责的法治化，不仅要体现在监督的全过程，有明确的程序、对象、内容，还要有必要的纠偏措施。但是，不论是党章还是国家监察法对监督都只有原则性规定，没有具体的配套措施予以法治保障。这样，容易使监督职责从首要之责变为次要之责，监督虚化后容易导致执纪问责和调查处置职责负荷加重，长此以往造成恶性循环。

（二）监察委的组织结构以及纪委与监察委合署形式与法治反腐要求不符

尽管国家监察法对监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督以及法律责任等方面从总体上都作出了明确的规定，使监察委的设立、履职有法可依。但是，国家监察委员会作为新的国家机构，其内设机构及其职责目前并没有明确的法律规定，对于监察委员会履行监督、调查和处置职责的程序也没有细化。这和其他国家机构都有其组织法予以规定，形成强烈反差。特别是在纪委和监察委合署办公的条件下，监察委没有自己的内设机构保障其法定职责的落实，不仅机构容易被虚化，甚至国家监察法的全面实施变得困难。

纪委与监察委合署后，内部机构设立、职责规定、运行机制等方面需要依据各自设立运行的党内法规和国家法律进一步细化。比如现行纪委的内部机构设置是以《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》为依据的，在纪律检查全过程中进行案件监督、纪律审查、审理等各环节都有明确的规定，形成了内部互相监督的权力运行体系。而国家监察委成立后，合署办公条件下并没有依据其职责、权限对内部机构进行整合。实际上，国家监察委某种程度上只是一块牌子，只要监督对象不是中共党员就启用这块牌子，平时发挥作用的还是纪委的内设机构。

（三）纪委和监察委接受监督的法治化水平不高制约法治反腐实效

纪委和监察委作为党内监督专责机关和国家的监察机关，不仅是监督的主体，反过来也是被监督的对象，应该依法接受监督。然而，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》对纪委的监督规定和国家监察法对监察委的监督规定，还主要依靠党内监督和机构内部监督，处于依靠惯例和政策的初级阶段，一些监督方式的可操作性还有待提高，外部民主监督法治化水平亟待提高。

（四）反腐败相关部门法定职责履行不到位，体制尚显不顺

从党的十八大以来查处的大量腐败问题来看，不仅组织部门带病提拔问题突出，纪委监察委的监督关口一再被突破，而且审计、统计等职能部门的监督很显然也没有发挥其应有的作用，人大的监督更是需要进一步落实。另外，尽管纪检监察体制改革不断深入，但是，对造成腐败问题的责任追究依然困难，一些党委主体责任的落实还有待深化，敢不敢、愿不愿查都是个问题，查办案件的双报告制度在现实中也存在难以真正落实的问题，监督同级党委何其之难？这一方面是由于我国的反腐败体制机制还不到位，另一方面也说明我国的反腐败国家基本法还不完善，缺乏对相关反腐败机构的统筹协调。

四、法治反腐深化创新的对策设想

（一）提高纪委监察委履行监督职责的法治化水平

提高监督的法治化水平，一方面，要把党内法规对于“监督”的各项规定落到实处。当前，根据新党章精神和《党内监督条例》的规定，要明确党内监督的主要内容，落实党内监督的任务，把握党内监督的重点对象。另一方面，要把国家监察法对于监督的规定落到实处。监察法对于“监督”职能有具体规定，即对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。当前，对于廉政教育的开展更加规范，但是对于依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查还需要细化办法。同时，还要不断完善监督的法治基础，把监督关口不断前移。

（二）规范监察委内部机构设置，在合署中充分发挥监察作用

新宪法第一百二十四条规定，监察委员会的组织和职权由法律规定。目前出台的《国家监察法》规定的是国家监察委的性质、职责、权限等宏观方面的内容。依照现有国家机构都有组织法，因此建议参照其他国家机构的组织法，制定出台《监察委员会组织法》，专门就监察委内部机构设立、职权范围、运行机制、人员资质等予以规定，保障监察委各项职责权限有承担主体和责任。

纪委与监察委名义上虽属于两个机构，受各自法律制度的约束，但在省级以下监察委主任由纪委书记担任，副主任由副书记兼任，在运行上不分彼此，是党政高度合一的机关，俗称“一套人马，两块牌子”。在这种高度合一的体制下发挥国家监察委会的作用，使《国家监察法》规定的国家监察委各项权限落到实处，当前首要的是在合署办公条件下，探索国家监察委员会的内设机构与纪委内设机构的有效对接，避免用纪委机构代替国家监察委的机构，虚化国家监察委的作用。同时，建议探索在党领导反腐败的前提下，试行纪委决策、监察委负责决策执行的合署又分工机制。

（三）创新纪委监察委接受监督的方式方法

提高反腐败主体接受监督的法治化水平有助于把监督权力关进制度的笼子。一方面，要将现有监督机制落到实处，对于纪委来说，严格依照《中国共产党党内监督条例》的规定，强化自我监督，健全内控机制，并自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束。对于监察委来说，要细化本级人民代表大会及其常务委员会对其监督的具体形式，要突出过程监督，同时要发挥内设机构的相互制约与监督，更为重要的是接受民主监督、社会监督、舆论监督。同时，作为党领导下的反腐败专门机构，对其严格监督，也需要不断创新方式方法，避免出现监督漏洞。

（四）在深化纪检监察体制改革前提下，探索国家反腐败基本法

当前，随着纪检监察体制改革不断深入推进，提高反腐败斗争的法治化水平还需要从长计议。为解决当前反腐败机构难以形成有效合力的实际，建议出台具有中国特色的反腐败国家基本法律，不仅要从法律上营造公职人员廉洁履职的制度环境，防范利益冲突，还要对各职能部门发挥反腐败作用和责任追究要实现硬约束，真正建成不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败法治体系。同时，对于一些已经出台的反腐败法律法规，关键是制定实施细则，完善配套措施，充分发挥反腐败的法治合力。