乡村振兴战略视域下农村基层党组织建设路径探究＊

蔡 臻 臻 刘 婧

提 要：农村基层党组织是我们党在农村工作和战斗力的全部基础，农村治理现代化是国家治理能力现代化的基础环节。改革开放以来，农村基层治理现代化取得了显著成就，但也存在一些比较突出的问题：农村“两委”职责不明确、基层治理体系不健全、基层党内民主建设相对滞后和部分党员素质偏低等问题。加强农村基层党组织建设，要以实施乡村振兴战略为抓手，进一步理顺农村“两委”关系，提升农村基层党组织的战斗力和凝聚力；实现乡村治理方式的转变，推动乡村治理走向法治化；加强基层党内民主建设，引导乡村治理走向民主化；深入持久开展思想政治教育，提高农村党员的思想文化素质等路径，为全面建成小康社会提供坚强的组织保证。

今年是我国改革开放40周年。40年来，在中国共产党的正确领导下，我国广大农村社会结构发生了深刻变化，农村取得了伟大成就，农民生活水平有了质的提升。这一成就的取得离不开农村基层党组织的战斗堡垒作用，离不开基层党员发挥的先锋模范作用。农村基层党组织是党联系广大人民群众的纽带，直接关系到基层社会治理的成效，直接影响到我们党在人民群众中的形象。落实党的十九大提出的实施乡村振兴战略，必须加强农村基层党组织建设，以此来着力破解城乡二元结构，推动城乡一体化发展具有重要的现实意义。党的十九大站在新的历史方位明确指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”①***：《全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第11页。中国特色社会主义新时代，推进和完善国家治理体系和治理能力现代化，必须加强党的自身建设，强化党在农村的执政基础和群众基础，为全面建成小康社会提供坚强的组织保证。

一、深刻认识加强农村基层党组织建设的重要性

我们党历来高度重视“三农”问题，把抓好农村基层党组织建设看作是发扬党的优良传统和作风、解决“三农”问题的重要抓手。党的十九大报告指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”①***：《全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65页。农村基层党组织是我们党服务群众的重要力量，是观察民情、了解民意、紧密联系基层群众的重要渠道。提升农村的基层社会治理现代化水平，必须努力把农村的每个基层党组织建设成为坚强可靠的战斗堡垒。

（一）加强农村基层党组织建设是新时代党的建设的客观要求

党的建设是我们在革命、建设和改革时期取得一切胜利的重要法宝，是我们党植根于人民和服务于人民的一条基本经验。广大农村是我们党密切联系人民群众的前沿阵地，处在生产一线和基层的党员干部作风如何，直接影响我们党在社会基层的形象和满意度。***同志强调：“必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之举，努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。”②《“两学一做”学习教育手册》，北京：人民出版社，2016年版，第26页。抓好农村基层党组织建设是巩固党的执政基础、扩大党的群众基础的必然要求，是提升党的公信力、保持党同人民群众血肉联系的必然要求。党的十八大以来，党中央以党风廉政建设为突破口推进全面从严治党，农村基层党组织建设有了很大的改善，但与新时代党的建设总要求和广大人民群众的期待仍然有不小的差距，还不能够适应国家治理能力现代化的要求。这就迫切要求改善农村基层党组织的结构，创新农村基层党组织的管理模式，加强对流动党员的教育和管理，增强解决社会矛盾的能力。

《党章》明确规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”③《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2017年版，第44页。这一规定明确地指出了基层党组织在党和国家政治生活中的极端重要性。党的深厚力量在基层，党的根基在基层，党执政的群众基础也在基层。如果没有基层党组织这一环节，党的领导核心作用就不能充分地体现出来，党的战斗力也就失去了载体和重要支撑。中国共产党团结带领人民取得的伟大成就，离不开广大基层党组织的战斗堡垒作用、离不开广大党员的先锋模范作用。一方面，农村基层党组织要及时准确地向上级党组织反映基层群众的利益诉求，帮助群众解决生产生活的实际困难和问题；另一方面，农村基层党组织是党的路线、方针和政策的执行者，承担着主动向人民群众宣传、解释党的路线、方针和政策，进一步筑牢党在农村的威信和群众基础。

（二）加强农村基层党组织建设是实现全面建成小康社会的必然要求

到2020年全面建成小康社会是我们党向人民作出的庄严承诺。***同志指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”④《***谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年版，第83页。逐步实现共同富裕不仅是我们党肩负的历史使命，也是提升农村基层党组织治理贫困的重要内容。党的十八大以来，我国脱贫攻坚事业取得了决定性成就，但脱贫攻坚任务依然十分艰巨。据统计数据显示，截至2016年底，全国农村贫困人口还有4335万人，其中贫困人口规模在300万人以上的省份还有6个。由于农村地区历史欠账太多，导致农业生产能力上不去，农民增收致富比较困难，农村的社会保障事业相对滞后，农民抵御风险能力很低，因病致贫、因病返贫现象时有发生。随着我国社会主要矛盾的变化，发展不平衡不充分的问题已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。

农村社会治理是一项复杂的系统工程，涵盖产业扶持治理、生态环境治理、社会风气治理、消除贫困治理和社会组织治理等内容，每一项治理都与广大农民的切身利益息息相关，都关系到全面建成小康社会的实现。***同志指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”①《***谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第189页。实现“两个一百年”奋斗目标的第一个百年，农村是全面建成小康社会的短板和薄弱环节，深度贫困地区是脱贫攻坚的重中之重。全面建成小康社会的过程是一个不断消除绝对贫困的过程，也是一个农民增收致富的过程。我国经济发展进入新常态，要继续保持高质量的经济发展，推动改革开放的伟大成果更多更公平地惠及广大人民。进一步缩小城乡差距，完善农村基础设施、公共服务和社会治理水平，通过产业扶持农村的经济发展活力，提升农村基层党组织的治理能力。

（三）加强农村基层党组织建设是提升国家治理能力现代化水平的必然要求

广大农村是社会治理的前沿阵地，农村基层党组织是加强和创新农村社会治理的重要基础和纽带。改革开放以来，我国广大农村涌现出了一大批社会组织，如何处理好各种利益关系，引导社会组织健康发展，对农村基层党组织提出了更高要求。从一定意义上说，提升农村基层党组织的社会治理水平，就是在提升农村的社会治理能力。农村基层党组织社会治理水平的高低是衡量农村基层党组织执政能力、执政水平的一个重要标尺。党的十九大报告提出了“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”②***：《全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第32页。，推动全社会努力形成“共建共治共享的社会治理格局”的重要目标。农村基层党组织作为基层社会治理的领导力量，在提升国家治理能力现代化的过程中发挥着不可替代的重要作用。这就要求农村基层党组织在全面从严治党视域下，从其职责和权限范围找准定位，在提升乡村社会治理水平和建设美丽乡村的过程中，善于调解社会矛盾和利益纠纷，维护广大人民群众的正当权益。同时，运用新媒体技术和信息化手段做到党务公开，注重党内民主建设和乡村治理民主建设，吸引社会主体参与农村的社会治理，使社会治理走向法治化和民主化，在国家治理现代化的过程中发挥好农村基层党组织的引领作用。

二、当前农村基层党组织建设面临的问题及原因分析

党的十八大以来，随着党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，农村地区的改革成效日益显现，农村基层党组织的社会治理水平显著提升。当然，农村基层党组织在建设的过程中还存在不协调的矛盾，主要表现在：农村“两委”职责不明确，关系不协调；农村基层治理法治体系不健全，法治能力亟待提升；农村基层党组织功能弱化，基层党内民主建设相对滞后；部分农村党员素质偏低等。

（一）农村“两委”职责不明确，关系不协调

农村“两委”是指农村基层党组织（村党支部）和村民委员会。农村基层党组织是中国共产党在农村的基层组织，由全体党员或党员代表大会选举产生。村民委员会是基层群众性自治组织，由全体村民民主选举产生。由于组织性质和功能不同，农村“两委”在推进农村基层社会治理的过程中所承担的角色也不相同。农村“两委”在基层治理的过程中因为其职责不明确，关系界定不清晰，互相推诿、扯皮，致使侵犯农民合法权益的问题屡见不鲜。农村基层党组织代替或者包揽村民委员会的一切工作，使得村民委员会不能充分发挥依法自治的权利。村民委员会盲目地开展工作，不重视同级党组织的意见，导致基层干部腐败问题比较严重，甚至出现“小官巨腐”。农村“两委”职责不明确、关系不协调，严重影响我们党制定的大政方针在基层的实效性，严重影响党在广大人民群众心目中的崇高威信和良好形象，也不利于农村经济社会的长远发展。

造成农村“两委”关系定位不准确的原因，除了传统的乡村社会秩序和制度历史遗留有很大关系外，从根本上说，原因在于农村基层党组织和村民委员会对权力来源、利益从属关系存在明显的认知差异。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”①《中华人民共和国法律汇编 》（1954-2004），北京：人民出版社，2004年版，第715、715页。同时，又在第3条对党在农村的基层组织和村民自治组织的关系作了明确规定：“中国共产党在农村的基层组织按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接实行民主权利。”②《中华人民共和国法律汇编 》（1954-2004），北京：人民出版社，2004年版，第715、715页。但对如何保证和充分发挥农村基层党组织的领导核心作用以及村民委员如何开展工作等都没有具体、明确的规定，以至于在某种程度上造成农村“两委”关系紧张，矛盾比较突出。这使得农村“两委”在许多事情上难以达成共识，在推进乡村治理民主化的过程中比较困难。因此，从制度上加强源头治理，理顺农村“两委”关系，规范农村基层党组织和村民委员会的张弛有度。

（二）农村基层治理法治体系不健全，法治能力亟待提升

造成农村“两委”关系不协调的原因是深层次的、多方面的，但农村缺乏合理有序的参与机制和矛盾解决机制才是根本。目前，我国在农村“两委”职责划分、协调机制等方面还没有一套比较完整的、系统的成文法律，对基层党组织的工作职责和权限范围进行明确规定，只有《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党基层党组织选举工作暂行条例》等对基层党组织建设作出指导。在农村实行的《村民委员会组织法》，其制度设计也难以实现村民自治组织和乡镇基层政权之间的有效衔接，部分农村由于土地纠纷、林业、产权、房屋拆迁，特别是土地、房屋征迁及补偿政策落实等引发的社会矛盾不稳定不确定因素增加，甚至一些地方宗族势力死灰复燃，干扰和破坏农村的基层民主选举，严重阻碍乡村社会治理的法治化进程。

从法律实践来看，当前的法律服务仍然是“重城市、轻农村”。我国与乡村治理密切相关的法律法规体系不够健全，实践性和可操作性不强，农村基层自治发挥作用的空间十分有限，对农村基层群众自治性组织的规范运行没有作出详细规定，导致侵犯农民土地承包经营权的行为时有发生。农村基层党组织对农民的利益诉求和表达机制的认知程度不够深刻，不善于用法律化解社会矛盾，依法处置社会纠纷和冲突，依法治理能力亟待提升。农民考虑到诉讼成本和诉讼时效，不善于依法维护和保障自身的合法权益，农村制定的乡规民约也仅停留在纸面上，没有付诸于实践。

（三）农村基层党组织功能弱化，党内民主建设相对滞后

在农村，基层党组织是推进乡村治理现代化的领导核心，主要有政治领导、利益整合、服务群众和人才集聚等功能。随着农村社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，以及农民个人社会关系资源的千差万别，使得农村人口和青壮年劳动力流向东部沿海地区和城市。在这种新的形势下，农村基层党组织和基层干部在治理理念、治理方式和治理能力上，还不能很好地适应和满足人民群众日益增长的美好生活需要。一些农村基层党组织软弱涣散，工作没有主动性，缺乏为群众服务的意识，政治领导功能弱化、虚化和边缘化。部分地方的农村基层党组织班子整体素质不高，组织群众、教育群众和团结群众的本领和能力有待进一步提高。官僚主义、形式主义盛行，任人唯亲现象比较严重，党员队伍年龄偏大、文化水平较低，思想不够解放，视野不够开阔。农村基层党组织自身建设相对滞后，一些制度针对性和可操作性不强，候选人提名制度存在缺陷，差额选举存在形式主义、走过场。党员投票只是象征性的投票，流于形式，事关农村长远发展的相关事项独断专权，民主决策失真，严重制约了党内民主的发展。党内监督渠道也不畅通，党员无法通过多种渠道对党务进行监督，个别地方存在着权力过于集中的现象。因此，提升农村基层社会治理水平，必须进一步发展和扩大基层党内民主。

（四）部分农村党员素质偏低

随着城市化进程的加快，农村党员的思想政治素质受到严峻挑战。一些农村党员封建主义思想严重，不愿意接受新事物，不善于通过文化引领，疏于对农民的精神温暖和人文关怀。农村党员干部不深入基层和接触群众，不注意发现和总结群众的经验，把群众的意见置之脑后，形式主义严重；不深入实际做调查研究，主观臆断，弄虚作假、欺上瞒下、吃拿卡要等现象屡禁不止。个别地方基层党员干部甚至出现与民争利，在土地征收、房屋拆迁、失地补偿、价格拟定等方面，损害、挤压农民群众的利益空间，致使党群干群关系紧张。农民不愿意参与农村的一些具体性事物，不主动参与农村社会治理，使得化解社会矛盾的空间十分有限。由于深受传统思维影响，群众重礼俗轻法律，法治意识比较淡薄，表达利益诉求和参与治理的行为往往过激。一些农村基层党组织和党员干部也没有形成用法治思维解决社会矛盾，如征地拆迁、环境污染、涉法涉诉等，这些都要亟待提高农村的基层社会治理水平。

三、新时代提升农村基层党组织治理能力的总体思路

党的事业根基在基层，血脉在基层，活力在基层。办好中国的事情，关键在党。在推进乡村治理现代化的过程中，要敢于正视农村基层党组织存在的问题，也要坚定不移地加强农村基层党组织建设。党的十八大以来，***同志曾一针见血地指出：“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。”①《十八大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2014年版，第684页。抓好农村基层党组织建设是实现乡村治理现代化的关键所在，任何时候、任何情况下都必须坚持党的领导，发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用。这不仅关系到乡村振兴战略的重大部署，也关系到农村的政治生态、生产发展和社会稳定。针对前文分析的农村基层党组织面临的困境和挑战，搞好农村基层党组织建设应遵循以下几点思路：

（一）理顺农村“两委”关系，提升农村基层党组织的战斗力和凝聚力

理顺农村“两委”关系，提升农村基层党组织的战斗力和凝聚力，首先要明确农村“两委”的职责，科学界定农村“两委”关系。农村基层党组织主要是根据党的章程，发挥党的领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。这一点已经很清晰地说明，农村基层党组织与村民委员会是领导与被领导的关系，农村基层党组织领导村民委员会、共青团、妇联等社会团体。党的十九大报告指出，加强农村基层党组织建设，“要以提升组织力为重点，突出政治功能”①***：《全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65、65页。。针对一些管党治党宽松软等问题，上级党组织要主动抓好农村基层党组织建设，农村基层党组织和党支部书记要“把为党和人民事业无私奉献作为人生的最高追求”②《***谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年版，第45页。、“把抓好党建作为最大的政绩”③***：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年版，第33页。。选好农村基层党组织书记，配强农村“两委”领导班子，坚决打赢脱贫攻坚战。同时，通过制定相关的法律法规，进一步明确农村“两委”的职责和权限，充分保障基层群众的自治权利，做到有权必有责、用权必担当，使其权责明确、相互制约和相互监督，使村民委员会作出的决策能够体现广大农民的共同意志。

（二）实现乡村治理方式的转变，推动乡村治理走向法治化

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年版，第8页。法治是解决社会矛盾和纠纷的基本手段和重要方式，法律在维护乡村社会秩序和社会稳定、保障农民权益和服务农村社会方面取得了可喜的成就。但也需要按照法律规定的权限和立法程序，建立一套与乡村治理相联系的法律体系，使涉及“三农”问题的法律法规更具可操作性，特别是要重点解决社会保障、土地承包经营制度、生态环境、房屋产权等群众反映强烈的问题。重视村规民约在乡村治理中的重要作用，使广大农民共同遵守乡规民约，形成理性的生活习惯和良好的法治秩序。***同志指出：“要坚持法制教育与法治实践相结合，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。”⑤《***谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年版，第145页。推动乡村治理走向法治化，将法治贯穿乡村治理的全过程，发挥法治在农村实现公平正义的“最后一道防线”作用，引导农民依法表达自己的合理诉求，运用法治思维和法治方式调节农村事务中的各种利益关系和诉求，优化农村的法治环节，形成社会公序良俗。

（三）加强基层党内民主建设，引导乡村治理走向民主化

建设好农村基层党组织，对提高乡村治理能力、引导乡村治理走向民主化的重要性不言而喻。良好的社会治理在于能够调动人民主体性，提高公众参与效能感，激发社会活力，促进社会和谐稳定。农村基层党组织担负着“直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责”⑥***：《全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第65、65页。。农村基层党组织作为乡村治理的领导核心，首先要把握乡村治理的特点和规律，加强基层党内民主建设，创新党的治理理论，完善基层治理工作机制和治理结构，破解乡村社会治理进程中遇到的难题。通过加强教育和法制宣传，合理引导乡村中的宗族势力，使其能够与乡规民约和村民自治相适应，为推动乡村治理走向民主化作出贡献。基层党员干部要树立科学的治理理念，有事好商量，众人的事情众人商量，提高广大人民群众参与乡村治理的积极性和主动性，完善和规范农民的选举制度，保证农民合法行使自己的选举权、民主决策权和监督权，努力实现在党组织引领下的服务、多元、开放的良善治理局面。

（四）深入持久开展思想政治教育，提高基层党员干部的管理水平和农村党员的思想文化素质

坚持城市和农村党的建设一起抓的思想，严格执行组织制度，定期开展“三会一课”学习教育，努力建设学习型、服务型党组织，真正做到党的十九大报告所要求的“我们党既要政治过硬，也要本领高强”①***：《全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第68、68-69页。。不断增强基层党员领导干部八个方面的本领，即增强学习本领、增强政治领导本领、增强改革创新本领、增强科学发展本领、增强依法执政本领、增强群众工作本领、增强狠抓落实本领、增强驾驭风险本领。②***：《全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第68、68-69页。要加强对农村基层党员的教育培训，创新文化宣传载体，创设农村基层党建微文化传播平台。要深入持久地开展思想政治教育，提高农村党员的思想文化素质，提高群众文化建设的积极性。加强理论学习，开展主题党日活动，定期邀请理论专家下乡宣讲，组织党员参观红色文化教育基地。加强对村民委员会和其他社会组织的监督和指导，维护广大农民的正当利益，在产业协会、合作社、理事会及其他农村两新组织建立功能党支部（党小组），进一步发挥党员的模范带头作用。运用科学和现代化的手段，通过建立法律政策咨询平台、农村科技展示平台、科学耕作和施肥指导平台等有利于农村发展的平台形式，创新为人民服务的形式和内容。

乡村治理现代化是提升国家治理能力现代化的基础和重要环节，旨在保证全体人民平等参与的机会与权利，实现全体人民共享改革开放的伟大成果。全面建成小康社会，必须将农村基层党组织建设置于国家治理体系和治理能力现代化发展的视域下，在改善农村政治生态的同时，进一步加强和完善顶层设计与制度安排，破解乡村治理的困境。解决农村基层党组织建设面临的难题，必须加强党的领导，提升农村基层党组织的治理能力，强化农村基层干部和党员群众的法治思维和法治修养，推动乡村治理走向法治化和民主化，实现社会治理的良性发展，进一步优化农村政治生态。