累积性效应视角下的“最多跑一次”改革＊

郎 友 兴 舒 畅

提 要：“最多跑一次” 最早于2016年底由浙江省提出，尔后在其他区域得到了响应、推进。通过对浙江“放管服”改革历程之梳理和分析可以发现，“最多跑一次”改革产生的累积性和“最多跑一次”改革自身的累积性效应，主要表现为从数量、程序与技术的累积到质的提升、行政体制改革的突破和再造这两个方面。从“最多跑一次”改革发生的原因及其积累的历程和效应可以判断，以往的“放管服”改革多半是技术性、程序性方面的改进与完善，未来的走向应转到制度层面的体制改革本身。

引言：为什么“最多跑一次”能够发生？

浙江人秉持“干在实处、走在前列、勇立潮头”的浙江精神，走在中国改革之前列。正在进行的“最多跑一次”改革再次引人注目。“最多跑一次”，即群众、企业到政府办事，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，可以实现最多跑一次。该理念最早由时任浙江省长、现任浙江省委书记的车俊同志在2016年底举行的省委经济工作会议上提出。他指出要加大全面深化改革力度，深入推行“互联网+政务服务”，以“最多跑一次”倒逼简政放权、优化服务。随后，这一提法就出现在浙江省《政府工作报告重点工作责任分解》中。2017年的浙江省政府工作报告提出，要按照“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标，从与企业和人民群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，逐步实现全覆盖。全面推进简政放权，倒逼各级各部门减权、放权、治权，加快形成覆盖行政许可、行政处罚、行政征收、行政裁决、行政服务等领域的“一次办结”机制。

本研究重点不在评价改革成效本身，而是要理解“最多跑一次”改革何以能够发生这个问题。当然，对于“最多跑一次”改革，人们已经作了不少解读，有从宣传的角度，有从自身执行的角度，也有学术性的分析。先提两个问题，对于这两个问题的回答有助于我们更能从深层次去理解“最多跑一次”改革的发生及其意义。第一个问题就是，如果不是现在的书记主政浙江，而是别的领导来浙江，那么是否有这一次“最多跑一次”的改革？或者说，其他领导来主政浙江，浙江会进行什么样的改革？有没有可能出现，不管谁来浙江主政，都会出现类似于“最多跑一次”改革那样的改革？第二，行政体制中存在着不少弊病，不只存在于浙江，其他省区同样存在，甚至比浙江更多或者更为严重，但是为什么在浙江而不在别的区域出现“最多跑一次”这样的改革呢？也并不是说，浙江人和浙江领导一定比其他地方的高明，他们也可能会想到要进行改革，或者想到了浙江人、浙江领导所想到的，但是，为什么浙江启动了“最多跑一次”改革并取得相当大的成绩？这就需要放到整个中国改革历史进程中和浙江改革尤其行政体制改革的经验之中进行理解与分析。这方面的解析很少。已有的研究与媒体的关注多半集中于改革的意义、必要性价值，或者改革的具体措施，或者是改革的效果，而鲜有关注或讨论这个“最多跑一次”是如何发生的？为什么会首先出现于浙江？如果这个改革要深入（对浙江本身而言），这个改革要扩散到其他地方，那么，这两个问题是有必要加以研究的。

一、理解之框架：改革的累积性效应

累积性效应（cumulative effect）实际上是普遍存在的，中西不少谚语都有所表示，西方的如罗马不是一天建成的，中国的如《荀子·劝学》中所说的“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海”，水到渠成，等等。累积效应研究， 它最初始于环境影响评价。累积环境效应强调单一影响活动在短时间内产生的环境影响可能不明显而被忽视， 但多项活动或多次重复活动叠加， 在长时间和较大空间范围的影响是潜在的和显著的。从学术的角度来讲，心理学和经济学较早使用累积效应概念。在经济学中，著名经济学家缪尔达尔（Gunnar Myrdal）在1957年提出了循环累积因果理论（cumulative causation model）。缪尔达尔等认为，在一个动态的社会过程中，社会经济各因素之间存在着循环累积的因果关系：某一社会经济因素的变化，会引起另一社会经济因素的变化，这后一因素的变化，反过来又加强了前一个因素的那个变化，并导致社会经济过程沿着最初那个因素变化的方向发展，从而形成累积性的循环发展趋势。从制度主义尤其社会学制度主义角度来看，制度具有历史连续性和累积性，当前的实践是建立在过去基础之上的，在一个当前实践下面埋藏着历史遗留下来的不同层次的价值和理解力。累积性的基本过程中存在着各种可能的机制。从制度主义角度来看，制度、体制改革的角度积累的过程至少存在着三种不同的机制：路径依赖、时间依赖以及报酬递增和自我强化机制。制度主义强调历史环境和初始制度对制度变迁的制约，注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，这就是路径依赖和时间依赖机制，它们会导致某种体制或制度资源的不断积累，从而巩固和扩大其进一步发展的基础和优势。而“制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化”①[美]道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海：上海三联书店，1994年版，第126页。。就行政体制而言，行政系统的前期确立的结构和信念在一定程度上制约后来的结构与信念，可以这样说，一旦一种既定形态的行政系统得以存在，它就会对未来行政体制的变革产生影响。当然，我们不能夸大累积效应，不论是个体的积累还是组织机构的积累，都会遇到抑制其增长的各种复杂的力量，其累积效应是有限度的。

这种累积因果机制同样存在于中国的改革之中。中国改革的一个突出特点就是渐进性和累积性，即中国的改革是属于一种称之为渐进改革模式，而这种渐进性、累积性是通过一系列政策选择来实现的。当然，累积性效应决不只是正向的、积极的，其实还存在不少反向的、负面的累积性效应。例如，由于我们的一些改革是绕开核心、深水区而进行的，沿着一条“摸着石头过河”的路径走，改革所累积的矛盾和问题相互交织、不断爆发，因此成为继续深化改革所面临的强大阻力和困难。

二、改革的累积性效应： “放管服”改革历程中的浙江“三步曲”

“最多一次跑”的改革当然有着时代的要求，正如，浙江省委书记车俊所指出：“‘最多跑一次’改革反映了企业和群众的呼声，是贯彻落实***总书记赋予浙江的新使命新要求的深入实践，是我省加强政府自身改革的再深化再推进。”①车俊：《大刀阔斧推进“最多跑一次”改革》，浙江在线， 2017年2月10日。不少文章也指出，浙江“最多一次跑”的改革是历史发展的必然，是水到渠成的创举。例如，发表于《今日浙江》的 文章“浙江加快推进‘最多跑一次’改革综述”指出，“浙江有条件有能力实现‘最多跑一次’”。而所谓的“水到渠成”或“浙江有条件有能力实现‘最多跑一次’”，其实都表达出了改革具有累积性效应之意思。

上面所提及的“浙江加快推进‘最多跑一次’改革综述”一文以极为简洁的文字列出了浙江省行政改革的历程。②叶慧 ：《浙江加快推进“最多跑一次”改革综述》，《今日浙江》 ， 2017年第8期 。有关浙江行政审批制度改革，也请参阅《行政审批制度改革的浙江经验与未来——本刊专访浙江省发改委（审改办）副主任翁建荣》，《党政视野》，2016年第4期。近二十年来浙江的行政体制改革（主要表现为“放管服”改革）较为典型地体现出改革的累积性效应和逻辑上的递进关系。自1999年全国首家行政服务中心在上虞市（现为绍兴市上虞区）成立以来，浙江政府多次、多维度的改革对行政体系的结构性调整产生了累积效应，最终出现了“最多跑一次”改革。

首先是行政服务中心的成立及其运行。以1999年全国首家行政服务中心在上虞市（现为绍兴市上虞区）成立为起点，浙江的行政审批制度改革率先在全国破冰。此后，浙江完成了三轮行政审批制度改革，更简的政府机构，更少的审批项目，更快的办事流程，让浙江逐步形成了独特的体制机制优势。根据统计，原有的3251项行政审批事项减少了50.6%。2002年1月，浙江第二轮行政审批制度改革开始，到当年底，共减少行政审批事项46.7%。2003年10月，浙江开始第三轮行政审批制度改革，省级层面仅保留行政许可事项718项、非行政许可审批事项243项。③以上数据来自于《浙江行政行政审批改革历程》，《人民日报》 2014年5月12日。

接下来是“审批标准化”改革。标准是国民经济和社会发展的基础制度，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。国家十三规划中提出了加快推进行政审批标准化建设。但是，其实早于这个纲要，浙江省宁波市于2012年开始探索政审批标准化。在宁波等地的经验基础上，2013年3月，浙江省人民政府印发了《浙江省深化行政审批制度改革实施方案》，在全省推广行政审批标准化。浙江试图通过行政审批标准化改革走上一条“以标准化来促进审批流程的再造”之路，其实质就在于用标准化来规范政府的用权行为。

然后是“四张清单一张网”改革。2013年11月，浙江省委、省政府决定，将“建立公开政府权力清单制度”作为重点突破的改革项目，期望能从纵向撬动政府自身改革，从横向撬动经济社会领域的改革。2014年3月，杭州市富阳区公布全国首份县级政府“权力清单”。2014年5月，作为浙江省行政权力“一张网”的重要支撑，省级部门行政权力事项数据库基本形成，43家具有行政审批事项的省级部门、共计756项权力事项（含子项）全部纳入事项数据库。2014年6月，浙江在全国率先将省级政府部门的权力清单晒于网上，50多个省级部门的1.23万项行政权力历经清权、减权、制权3个环节，最终保留4236项列入清单，精简幅度超过六成。截至2015年底，浙江省级实际执行的行政审批事项已从1000多项减少到283项，非行政许可审批事项全面取消。①以上信息与数据来自于浙江省发展和改革委员会网站的《行政审批制度改革》一文。“四张清单一张网”其实是在吸纳浙江各地和其他省市区的行政审批标准化改革的经验基础上，再次划定政府行政权力的范围，并构建一个基于省域之上的互联网政务生态系统。

水差不多到了，就等契机。2016年底，时任浙江省长车俊提出了“最多跑一次”改革的新理念。但是，这个被称为时下浙江“最走心的一个热词”的“最多跑一次”，不是一夜间突然冒出于浙江大地，它是浙江改革累积性效应之显现。实际上，在提出并实施“最多跑一次”之前，浙江各地已经进行了诸多实践，为这个改革打下基础。例如，2015年以来，丽水市以“互联网+”思维，依托浙江政务服务网，提升审批效率。台州市推进简政放权、放管结合、优化服务的“三步曲”，推进“放管服”显成效。杭州、嘉兴、衢州等地以同类审批项目流程再造为重点，应用“互联网+政务服务”思维，积极构建分类“一窗受理”审批新模式，实现“一窗受理、内部流转、并联审批、限时办结”的集成化审批服务，着力解决审批过程部门联动性差、企业重复递交资料等现象。例如，嘉兴市通过“一窗受理”，市场准入类新设企业审批时限由5个工作日提速为3个工作日内办结，工业备案项目从取得土地到施工许可由原来的45天缩减为现在承诺15天，产权办理和抵押登记提速3倍以上。浙江省各地加大简政放权力度，减少一个审批层级，实现企业和群众90%以上办件量在县一级办理，为打通服务群众“最后一公里”创造条件，构建便民高效审批服务体系。②以上信息与数据来自于浙江省发展和改革委员会网站的《行政审批制度改革》一文。“最多跑一次”改革是浙江省在新形势下进行行政审批制度深化改革，推进政府转型中提出的新目标，它是“四张清单一张网”改革的继承和继续。从浙江各地的实践不难看出，“最多跑一次”改革是以“互联网+政务服务”为其现实的抓手，试图通过“互联网+政务服务”的方式，借由大数据的顶层设计，进一步优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享，提高公共服务便利性。

浙江省行政审批制度从行政服务中心的设立、“审批标准化”的改革，到率先推进“四张清单一张网”的建设，再到目前“最多跑一次”改革，浙江渐进式的行政审批制度改革呈现出了一种内生的演进逻辑。从累积效应的视角来看，浙江的“放管服”改革过程中的每一步的成就和表现都对后续的发展带来积极的影响，即改革过程本身具有累积效应的特征。当然，“放管服”改革的成效不仅受到相继的改革路径的影响，受到改革内容的影响，也受到宏观的国家政策环境、浙江经济社会环境的影响。

这些改革的一步步、一次次推进及其效应的累积不仅改变了政府机构及其工作人员的观念、态度和工作方式，而且改变了作为一个整体的浙江政策执行、政府行政的宏观环境。

三、改革锦标赛：“最多跑一次”改革的各种形态

“最多跑一次”秉持着以人民为中心的改革发展理念，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是新时代“放管服”改革的浙江样本。一方面，浙江的“最多跑一次” 本身也正在多层级、多维度地推进。从衢州等地的实践来看，以优化服务为重点，以“互联网+政务”为支撑，推动“最多跑一次”改革，以综合治理为抓手，推进“最多跑一次”向基层延伸是进一步深化的方向。2018年3月，“最多跑一次”出现于李克强总理在十三届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中。

另一方面，地方经验多样性明显地呈现出来，似乎一种互相间竞逐的现象已经出现了：尽管名称不一，“最多跑一次”、“一次不跑”、 “零跑腿”、“只跑一次”，但是，各地似乎都在追赶并想超越浙江的经验。例如，西安于2017年3月公布首批“最多跑一次”事项；在江苏，2017年7月推出了“不见面审批”服务，首批上万项事项清单在政务服务网公布；2017年10月，山东省推出“零跑腿”、“只跑一次”事项35998项，等等。这些地方的改革似乎给人有着后来者居上，弯道超车的感觉。在人类历史中，后来者居上或弯道超车都是常见的现象。但是，如果从累积性效应的角度来看，有两个问题需要思考的：一是无论后来者居上还是弯道超车都是可以的，但是如何保持下去或可持续性呢？二是凭什么可以实现后来居上或弯道超车？一个非正式的信息表明，某一西部的省级政府欲参考浙江经验，从中有选择地仿照浙江的一些做法（注意，那个地方政府的本意只是仿照，而不是后来者居上，更不是弯道超车的企图），但是实施起来却困难重重，因为没有累积性的基础。

人们不难从改革开放40年以来的历程中发现，中国地方政府创新有两个显著的特点，一是多半的创造都是问题导向，以解决问题为目标。地方政府所谓的制度创新的基本逻辑就是政治经济社会结构性变迁所带来的挑战与政府的回应；二是以“第一”或“唯一”论创新英雄，即大家都要自己创新，一切都要自己创新，而不采纳或借用别人的创新经验，因此，创新的扩散与推广很难展开，而这就形成了中国所特有的创新或改革的政治竞赛。其实，这样一来我们就不难理解为什么在“放管服”改革过程中，自从浙江称之为“最多跑一次”改革后，别的地方决不会再用“最多跑一次”改革的说法，而是用“零跑腿”、“只跑一次”甚至“一次也不跑”，尽管其实质和做法并没有什么差别。这就是政府治理的重要逻辑，而这个逻辑背后就是中国区域间的竞争，而这种竞争就是中国情境下的锦标赛（Tournament）。

锦标赛理论（Tournament Theory ）最初是由Lazear和Rosen提出，开始是运用于企业之中，后来运用到行政、政治领域。在中国，政治锦标赛讨论的对象是中国政府的横向关系即同级地方政府之间的关系。观察改革开放的历程，我们发现一个越来越明显的现象就是，中国的地方政府的政治锦标赛已经从GDP锦标赛转向了改革的锦标赛，“最多跑一次”改革就是最近也是较为典型的一个例子。

当然，对于改革的政治锦标赛，没有必要匆匆地给予批评或赞许的评价，而这里也只想指出这个现象，希望引起研究中国地方政治与治理的人们的关注。

四、“最多跑一次”改革的效应与走向

“最多跑一次”改革自身也一定会有累积性效应。这个累积性效应，一是对于“最多跑一次”改革本身具有进一步推动的作用，免得其陷入“一阵风”或换一个领导换一个思路、做法这样的不持续发展的结果①事实上，自实施“最多跑一次”改革以来，其累积效应和改革效应逐渐显现出来，也得到浙江人民的充分肯定。从2017年8月7日所举行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新闻发布会上了解到，2017年6月份，浙江省统计局、省社科院组织了抽样调查，分地区、分事项抽查了10000个“最多跑一次”事项的特定服务对象（群众和企业），满意、比较满意的比例已经达86.9%，而90.6%的受访者也认为“到政府办事比以前更方便”。数据来自于“浙江举行‘最多跑一次’改革第三次新闻发布会”，国务院新闻办公室网站，2017年8月7日。，从而对于进一步深化浙江行政体制改革具有累积性。“最多跑一次”改革之所以具有累积性效应，来自于诺思所说的报酬递增（increasing returns）和适应性预期的机制。诺思曾经指出，如果存在报酬递增和不完全市场时，制度则是重要的，自我强化机制就会起作用。而当制度给人们带来巨大好处时，人们对之产生了强烈而普遍的适应预期或认同心理，从而使制度进一步处于支配地位，这就是适应性预期。二是对于其他领域的改革来说也有影响性，这就是诺思制度变迁理论中协调效应所起的作用。

（一）从数量、程序与技术的累积到质的提升

“最多跑一次”是百姓的语言，一种形象生动的说法，但不管如何形象的说法，“一次”毕竟说明数量上的要求了。那么，如何理解这个“一”？笔者以为，这个“一”首先应该是实实在在的“一、二、三、四”的“一”。当然，任何事都做到“一次”显然是不现实的，也不可能。因此，“列清单”自然是可行的，也是负责的做法，而清单中的“一”绝对是数量上的“一”。从2017年8月7日所举行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新闻发布会上了解到，浙江省级对外公布的“最多跑一次”事项已达889项（含中直单位在浙机构285项），设区市本级平均845项，县（市，区）平均732项，都达到同级权力事项的80%以上。按2016年办件量测算，省、市、县三级已公布“最多跑一次”事项的办件量占到全部办件量80%以上。这889项的事情，企业和百姓只要跑一次就行了而且只能一次。②事实上，自实施“最多跑一次”改革以来，其累积效应和改革效应逐渐显现出来，也得到浙江人民的充分肯定。从2017年8月7日所举行的浙江省第三次“最多跑一次”改革新闻发布会上了解到，2017年6月份，浙江省统计局、省社科院组织了抽样调查，分地区、分事项抽查了10000个“最多跑一次”事项的特定服务对象（群众和企业），满意、比较满意的比例已经达86.9%，而90.6%的受访者也认为“到政府办事比以前更方便”。数据来自于“浙江举行‘最多跑一次’改革第三次新闻发布会”，国务院新闻办公室网站，2017年8月7日。

浙江省委、省政府将 “最多跑一次”当作2017年重要工作来抓，当然不只是拘泥数量上的目标“一次”。 “最多跑一次”表现为企业、老百姓到政府机构办事的次数，但是，其实质是政府权力边界的再界定。“最多跑一次”改革就是行动者在一定环境制约下所做的简政放权的一个过程，所涉及到的是政府权力清单要“瘦身”，责任清单要“强身”。事实上，应该先明确部门责任，再进行授权，形成问责机制和权力制衡机制，真正做到科学确权、科学授权和科学治权。当然，简政放权并非一日之功，并非一蹴而就的事，而是依靠一件件的“一次”，一次次的“一次”，它们具有累积性的效应。程序与技术的维度的累积同样不可少，同样具有累积性的效应。

通过“最多跑一次”这种面上呈现出的量化型改革能否给浙江行政体制甚至整个中国政治体制带来实质性的变化仍然需要时间的检验，然而，这种量化的累积性改革无疑是实质性变化的一个重要的条件。此外，党的十八以来所进行的一系列改革举措尤其依法治国、国家治理体系与治理能力现代化的建设本身所包含的许多政治内涵为浙江行政体制改革进一步深化提供了广阔的宏观制度之空间。

（二）从“最多跑一次”到行政体制改革的突破、再造

时任浙江省长车俊在全国两会上回答香港文汇报大公报记者提问时指出：“为什么提出‘最多跑一次’？是让老百姓和企业有更多的获得感，因为我们在调查的时候，群众感觉到的不是你简政放权多少项多少次，而是感觉到我到政府去办事方便不方便。如果我办一件事情要多次、多个部门跑，我就感觉到很不方便。所以我们用了这一个老百姓的语言来代表我们这次改革的深化，这是老百姓的语言，‘最多跑一次’。”①《“最多跑一次”真的能做到吗？浙江省省长：一定实现！》，新蓝网，2017年3月8日。从车俊的回答可以看出什么？原来这事一次可以办成的，但以往却让百姓跑细了腿。这又说明什么？说明我们过去要经过多个环节的办事程序是多余的，不必要的，即人们所说的“重塑行政事项流程”。这又说明什么？是否说明这些机构、窗口和工作人员是多余的？这种情况是否意味我们要重新审视行政机构本身的改革？是否意味着回到整体性的行政体制改革，而不只是“四清清单一张网”这样的事？

说到底，“最多跑一次”改革重点不在构建实体大厅、网络平台、统一热线三个友好界面，建设“政府”的统一前台，而在于突破部门割据局面、重塑行政事项流程这个行政后台的问题。可以看得出的是，“最多跑一次”改革的思路或者说工作主要还是集中在程序上的改革。但是，问题在于，仅仅依靠上面所说的新技术的支撑和办事流程的重塑，并不能完全有效地解决行政体制的问题或目前所遇到的瓶颈。也就是说，突破部门割据、行政事项流程的改革是有限度的，这种限度是否倒逼回到体制本身的改革轨道上来或者说走向新版本的行政体制改革？

如果我们将“行政审批标准化”改革和“四张清单一张网”建设视为在新形势下的行政改革的1.0版本，那么，不妨将“最多跑一次”称之为2.0版的改革。这种的分析，实际上要表明的是，无论“行政审批标准化”改革和“四张清单一张网”建设，还是“最多跑一次”改革，都是技术性、程序性方面的改进与完善，而这是远远不够的，技术性、程序性改革固然重要，但是，更为关键还是作为制度层面的体制改革本身。综上而言，“最多跑一次”实质上是“政府权力边界的再界定”，它指向“先明确部门责任，再进行授权，形成问责机制和权力制衡机制，真正做到科学确权、科学授权和科学治权”。这或许是浙江行政体制改革走向3.0版的核心所在。