基层治理的行动结构与路径选择＊——以S街道“政经分离”改革为例

叶 继 红 汪 宇

提 要：从结构功能主义分析图式AGIL来看，“政经分离”改革就是一个结构复杂的社会行动系统。该系统的运行包括资产增值、制度建构、共建共享、价值认同等环节。尤其是，“政经分离”实践本身负载价值，需要形成居民的价值认同，从而使得政策措施合法化。与此同时，当前S街道在“政经分离”治理实践中存在一些问题，主要表现为资产增值面临压力，制度转换不彻底，共建共享机制不完善，价值认同相对脆弱。因此，需要提升集体经济发展能力，完善基层治理机制，实现共建共治共享，提升居民的价值认同。

基层治理是国家治理的基石，随着我国城镇化的快速推进，越来越多的村庄被撤并，农民转居民。撤村建居后，一方面居民需求呈现多样化，内在要求更为专业化的公共服务；另一方面，居民的就业与收入问题更加凸显，客观上要求发展壮大村（社区）集体经济。所有这些都对基层治理提出了新的挑战。苏州市S街道“政经分离”改革实践正是在此背景下产生的。S街道作为东部发达地区，其实践探索也具有一定的典型性和代表性。

一、问题的提出与分析框架

“政经分离”也被称为“政经分开”，最早是在广东南海市（现已改为佛山市南海区）进行的改革试点。它是一种以变革组织关系为切入点、涉及多种要素的农村综合性改革，是将基层的社会管理和经济管理两种职能有机分离的一种尝试，它既可以被解读为一种制度安排，也可以被理解为利益的重新调整，还可以被理解为生产关系和生产力之间的调适。2015年，国家在《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，可以“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验”①中共中央办公厅、国务院办公厅：《深化农村改革综合性实施方案》，新华网，2015年11月2日。。

从学术界现有的研究来看，学者从不同的视角对南海区的“政经分离”问题进行了研究。梁文君从合作治理理论视角出发，分析广东南海区如何通过“政经分离”改革来实现国家与社会良性互动。研究发现，政府职能的转变、公民参与意识的提升以及社会组织的涌现，能够为基层多主体合作治理提供坚实的保障。②梁文君：《南海“政经分离”农村基层合作治理体制创新实现路径研究》，《中山大学研究生学刊》（社会科学版），2015年第4期。李晓燕、岳经纶从“法团主义”视角出发，认为“政经分离”改革是超越地方法团主义的一种农村治理模式，该治理模式有三个要点：明确农村正式权威组织（党和政府）在利益协调中的主导作用，明晰各基层组织之间的关系，培育多方参与的公共领域。③李晓燕、岳经纶：《超越地方法团主义-以N区“政经分离”改革为例》，《学术研究》，2015年第7期。郑佳斯从新制度主义视角出发，将广东南海区“政经分离”看作政府的治理创新行为，认为政府的创新路径要经历三个重要的环节，即以国家法律为红线进行有限创新以获得合法性；通过完善配套制度来解决实际技术问题；再通过成本内部化以实现创新在科层内部的有效循环。④郑佳斯、张文志：《新制度主义视角下的基层治理创新——以南海区“政经分离”改革为例》，《岭南学刊》，2016年第5期。此外，浙江温州市推行“政经分离”改革也引起了学者的关注。温州通过一系列的改革，探索出了“村社分开、城乡一体、联村建社、合作共治”⑤项继权、李增元：《经社分开，城乡一体与社区融合—温州的社区重建与社会管理创新》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2012年第6期。的社区建设和基层治理模式，具有一定的示范意义。

以上文献从不同的角度对“政经分离”问题进行了研究，大致涉及“政经分离”的实施条件、运行过程、治理模式等方面，具有一定的代表性。实际上，“政经分离”是一项融农村集体经济体制转型和基层治理创新为一体的综合性改革，是一项内部要素和结构都较为复杂的系统工程，需要采用系统思维对相关要素结构与运行过程进行整合研究。尤其是，在治理的过程中需要考虑和纳入社会整合与价值认同的因素，因为良好的治理结构离不开社会公众的广泛认同与支持。故此，本文在已有研究的基础上，借鉴美国社会学家帕森斯（Talcott Parsons）结构功能主义理论中的AGIL模型作为分析框架，从而更为全面地展示该项改革与创新的结构、目标与运行过程。

在帕森斯看来，AGIL代表了一般行动系统的一种功能图式和功能要求，其中，A（Adaption）指系统的存续需要从环境中汲取有利资源；G（Goal attainment）指目标导向、目标排序和利用系统资源达成目标；I（Integration）指调节和保持系统内部各要素之间的相互关系；L（Latency pattern maintenance）指系统维持、更新个体动机以及该动机得以产生和维系的文化模式，从而构成AGIL模型。⑥George Ritzer. Modern Sociological Theory (fourth edition) New York: McGraw Hill, 1992，p.99.这四个功能要求分别对应经济系统、政治系统、社会系统、文化系统。帕森斯指出，人们可以根据这四个基本范畴描述任何行动系统，并分析其行动过程。⑦Talcott Parsons & Neil J. Smelser. Economy and Society:A Study in the Integration of Economic and Social Theory,London: Routledge& Kegan Paul, 2001,p.18.具体到S街道，可以将S街道的“政经分离”改革实践看作是一个由治理主体和治理结构构成的、复杂的行动系统。其中，治理主体包括街道、社区党组织、社区居委会、经济组织、社会组织、居（股）民，以及外来人口；治理结构主要包括经济系统、政治系统、社会系统与观念系统。这四大系统的功能运行分别通过资产增值（经济系统）、制度建构（政治系统）、共建共享（社会系统）、价值认同（观念系统）来实现。系统运行的结果，亦即治理的结果，符合AGIL的功能要求（图1）。

图1 S街道政经分离的四要素和AGIL模型

二、“政经分离”治理行动的结构与功能要求

经济系统在“政经分离”治理行动中主要是指经济组织，它主要通过集体资产的保值增值发挥着系统适应的功能。S街道推行的“政经分离”改革，是与村转居后为提高居民收入而对原集体经济发展壮大的要求相适应的。至2006年底，S街道已经全部实现“撤村建居”，原有的乡村格局被打破，农村社区被“村转居”社区所取代，农民向市民过渡。于是，为提高动迁居民的收入，回应社区原住民和外来人员的公共服务需求，S街道进行了“政经分离”的改革实践，将24个村股份合作社的运营从自治组织中剥离出来，进行自主经营。目前，S街道壮大村集体资产经历了三个阶段。第一阶段是筹办股份合作社，把原来的24个村的集体资产量化，折股发放给村民并定期分红；第二阶段是针对企业对打工楼的需求，召集民众自愿筹资，建立民发富民合作社；第三个阶段是建立LF建设发展有限公司，开发商业项目。通过项目运作，集体经济逐渐做大做强。据报道，2017年，S街道24个村股份合作社，实现净收入5907万元，兑现股红4797万元；股民现金入股的民发富民合作社，分配股红4066万元①袁雪：《村民变股东每股再涨2元》，《苏州日报》2018年2月4日。。以D村的村（社区）股份合作社为例，该村（社区）在2017年全年收益近两百万元，除去经营管理产生的费用及其他费用共计38万元外，净收入高达160.8万元，全部用于314户股东家庭分红，平均每户收益为5120元。从每股的收益来看，2017较上年增加了2元，达到了每股75元。

政治系统在“政经分离”治理行动中主要是指党组织、自治组织（居委会），以及这两大组织与经济组织之间的权责关系，它通过制度构建发挥着目标达成的功能。按照改革要求，S街道的经济组织与行政组织脱钩，合作社专门从事集体资产的运营与保值增值工作，社区党组织和居委会则专门从事社区党建、社区居民的公共服务与日常管理工作，做到各司其职，各负其责。同时，为了有效协调24个股份合作社以及对其年终分配结算进行审计监督，街道办事处设立“经济发展办公室”。从经济组织的治理结构来看，按照村股份合作社章程，S街道各村股份合作社采用“股东代表大会+董事会+监事会”的组织架构，其中股东代表大会是最高权力机构，董事会负责执行，监事会主要行使监督权力，三者相互制约。董事会、监事会的人员组成和任期相同，都是3人（1名董事长、2名董事；1名监事会主任、2名监事），成员任期3年，可以连任，退休不增。监事会负责每月对资产进行监管并对凭证进行签字、对董事会操作进行监督、审查、开发票等。在财务管理上，S街道的股份合作社执行《村经济合作组织财务会计制度（试行）》，实行民主理财和监督，对上接受主管部门的指导和监督，对下定时公布财务收支情况；对内接受监事会和股东的日常监督，对外接受层层审核审计。“政经分离”治理模式有效解决了原村委会、村集体经济组织政经合一、基层干部交叉任职的问题，是创新基层社会治理的一项重要举措，优化和完善了基层社会治理结构，理顺了基层各治理要素之间的关系。

社会系统在“政经分离”治理行动中主要是指由居（股）民和外来人口构成的社会共同体，它通过共建共享发挥着利益整合的功能。目前S街道辖区的24个村全部撤村建居，设立7个社区居委会，户籍人口约6万人，外来人口达20多万。撤村建居后地方政府需要解决的问题是，在引导社区居（股）民参与社区共建共治与共享城镇化发展成果的同时，也能够兼顾外来人口对城市公共服务的需求，从而形成一个利益共同体。与此同时，在整合居民利益、构建利益共同体的过程中，社会组织也发挥了相应的作用。调研中了解到，S街道重视对各社区社会组织的培育发展，目前各社区平均注册成立了近10个社会组织。这些社会组织在慈善救助、扶贫帮困、文教娱乐、权益维护等方面发挥了积极作用，在一定程度上促进了居民的团结互助与社区的和谐稳定。

观念系统通过价值认同发挥着模式维护的功能，它是系统整体中最为抽象也是最为重要的要素，反映了主体对于治理行动的总体评价与认同状况。在“政经分离”治理行动中，客观上存在社区居（股）民是否认同和支持政府的政策，是否信任政府，对所在社区是否有归属感等问题，从而涉及观念层面的价值认同。积极的价值认同与信任有助于形成支持的力量，减少政策执行成本，提升政府和政策的权威性。“如果人们感到他们的总体生活在民主制度下一直进展顺利，那么这种感觉将会产生对制度较为深厚、弥散和持久的支持基础。”①[美]马克·E. 沃伦编：《民主与信任》，吴辉译，北京：华夏出版社，2004年版，第99页。该层面的功能要求是，政府推行的改革实践必须符合民众的根本利益，必须得到社会公众的认可与支持，从而获得合法性。

三、“政经分离”治理模式的实践困境

S街道通过“政经分离”改革，在一定程度上厘清了经济组织与自治组织之间的管理边界，取得了初步的成效。但“政经分离”的实际运作还存在一些问题，制约了系统功能的进一步发挥。

（一）资产增值面临压力

资产增值作为经济系统适应环境、维系生存的一种功能需要，其运行效果必然受制于系统所出的内外部条件。当前S街道的资产增值遭遇了一定的困境。主要有以下方面原因：第一，经营方式单一。S街道主要以“房东经济”和“地租收入”为主，产业结构单一，增值前景一般。第二，目前S街道存在可用土地资源少、挂拍成本高和项目收入回报率低于同期银行贷款利率等问题，束缚了村集体经济组织经济活力。第三，村集体经济组织运行成本大，投融资能力弱，短时间内难以壮大自身规模和增强经济实力。第四，专业人才匮乏。目前S街道集体经济组织的经营管理人员多由原来的村干部担任，且大部分都是兼任人员。这些人员未受过专业培训，管理观念不先进，人员素质无法与岗位需求相匹配，制约了集体经济的进一步发展。而另一方面，地方官员面对社区居民越来越高的分红要求，也感受了较大的压力：“从老百姓的角度，他们每年肯定希望分得越多越好”，而资产增值幅度总是有限的。为了弥补资产增值的不足，S街道每年通过税收优惠、差额兜底、财政支撑，对村级经济组织给予资金扶持，使得股红得以顺利发放，但也因此背上了沉重的财政包袱。

（二）制度转换不彻底

虽然S街道秉持相关的章程和制度进行“政经分离”，但在实际操作中改革不太到位，制度转换不太彻底，存在一定的“路径依据”与制度“惯性”。首先，经济组织具有依附性。“政经分离”的目的是赋予经济组织独立经营的主体地位。但是，从S街道的实际运作来看，村级集体经济组织不同于完全“自主经营”、“自负盈亏”的纯市场经济主体，它对街道的依附性较强。一方面，村集体经济组织由于经营收入有限而长期接受政府和街道的大量财力投入，在经济地位上并不是完全独立的；另一方面，组织成员专业化程度不高，定位也不准确，很难在激烈的市场竞争中独当一面。正如一位工作人员所言：“股份合作社不是纯粹的市场化经济组织。组织里的一些工作人员甚至是管理人员对‘企业’这个概念认识得不深刻，工作节奏是凭经验来掌控的，办事效率也不能与市场化经济组织相比”。集体经济组织依附性强，从一个层面说明行政组织的控制力和影响力仍然较强。另一方面，与村集体经济组织法人地位缺失有很大关系。目前我国有关农村集体经济组织的制度性供给不足，很多细节性问题都缺乏明确的法律规定，经济组织的法律地位也较为模糊。这导致了集体经济组织无法办理营业执照和获得法人资格，不具备作为市场经济活动的合法身份，从而不得不依附于政府部门。其次，组织人员具有保守性。原本24个村被重新整合成7个社区，分别由7个居委会负责，由于人员分离的不彻底以及政府和社区之间的模糊关系，导致了社区自治组织承接了较多的行政事务，异化了社区工作人员的身份。而更为严峻的是股份合作社的成员构成情况。S街道“政经分离”之初，股东代表通过投票选举产生的“三会”（即监事会、董事会和股东代表大会）体现了基层民主。但经过投票选举出的股份合作社成员与分流结果极其相似：董事长是原村书记，监事长是原村主任，执行董事是原村主办会计，管理员是原村出纳，董事长和监事长原则上是不退休的，股份合作社的工作由执行董事和管理员两个人负责。这说明了S街道“政经分离”的人员分流具有保守性。此外，股份合作社面临人员老化的问题。一方面，不属于原来村股份合作社的人很难被组织吸纳进来；另一方面，村股份合作社由于待遇不高很难吸引到专业人才。而根据规定，当股东代表年满70周岁将会被取消代表资格。在一年一度的股东代表大会上，出现了股东代表大会的到会人数逐年减少甚至是股东代表人数不足的窘境，使得董事会和监事会出现了“空壳化”现象。第三，监督机制流于形式。由于整个股份合作社依附属性的存在，使得组织更倾向于对上级负责，上级的监察管理似乎更为重要。内部监督方面，股份合作社的组织依附性决定了它难以像市场经济主体那样有较强的内生监督动力；加上S街道村集体经济组织“只出不进”的用人机制，监事会将面临解体危机，难以发挥组织应有的监督作用。在股东监督方面，股东代表往往身兼数职，难以抽身到村股份合作社的日常监管中。而普通股东监督的热情较低且能力不足，很难真正发挥监督作用。

（三）共建共享机制不完善

共建共享既是一种发展理念，也是一种重要的运作机制。当前阻碍居民共建共享的因素主要有以下方面：首先是股东和股东代表的参与不足。走访中了解到S街道原有的各个行政村都会将当年经营状况按月公示，并在年末将集体资产经营状况，包括收入、支出、净利以及个人股红情况以通知单的形式发放到每户手中，但是这种方式并没有得到居民的肯定。他们更看重的是股红的稳定增长，而对具体账目、投资方向和发展困境等似乎并不上心。正如一位工作人员所说：“老百姓想要的是钱涨了、钱到账，其余的事最好不要烦他，参与不参与无所谓。还有一种情况就是每次开会涉及的人较多，召集比较困难，只能是部分代表和有威望的来代表一下。”这一方面与股东的参与意识和参与能力较弱有关，S街道的股东多为农民，自身文化素质比较低，不具备参与管理、监督、决策的能力。另一方面，也与股东代表的交流不充分有关。股东代表日常只需要负责股红名单的通知、发放以及参加分红大会，参与内容比较单一固化，与股东之间的日常交流较少。其次是社区间分红差异大。S街道自居民入股以来，每年红利不断上升，自2007年平均每股25元，增长至2017年每股75元，10年内增长了2倍，实现了资产的保值、增值，为居民带来了可观的收益。但是在这一过程中，社区间、居民间分红差异大是不容忽视的问题。村集体资产总额对居民分红所得有重要影响。虽然短期内没有出现居民由于社区间分红差异大而产生矛盾、影响社区和谐发展的状况，但长远来看，分红差异大仍旧是影响社区稳定发展的不利因素，不利于维护社区间的良性关系。第三，社会组织发育不完善。目前S街道虽然拥有了一些社会组织，但这些社会组织主要是外部嵌入的，内生的社会组织较少，且这些社会组织以文化类、公益类的组织为主，能够反映居民诉求和意愿的维权类社会组织较为缺乏。

（四）价值认同相对脆弱

价值认同在一定意义上反映了主体对于自身所获得的利益认可与否的问题，它是一个从经济认同到政治认同的发展过程。S街道社区居民虽然对集体资产红利较为认可，但是对股红的增长速度不太满意。一位被访者表示，“股红增长慢，每年都是象征性地增长两块钱。”在支出方面，某居民反映“村里的账目不清晰，不明码标价，都是内部在操作流程。就算上面有规章，但是我们是不熟悉的，都不知道有这么一项，也不知道找谁提问题”。可见，在“政经分离”与日俱增的经济效益下，居民们对S街道“政经分离”中的经济认同感似乎更偏向于收入个人化、利益化，而对于整体经济形势和发展情况似乎并不在意。他们反映的支出信息不透明和沟通障碍都表明，当前阶段S街道居民对“政经分离”的经济认同相对脆弱，更难以建立对政府的信任感。此外，居民对当前政策的认同还与其过去的政策体验与政策公平感有关，如果居民在之前的征地拆迁过程中受到了不公正的对待（如补偿待遇偏低），体验到了政策的不公平，这一感受会投射到他们对目前的入股分红政策的评价与认同。

四、完善“政经分离”治理模式的基本路径

针对“政经分离”实践中存在的上述问题，需要采取相应的对策与措施，以促进“政经分离”治理系统的良性运行。

（一）提升集体经济发展能力

集体经济组织肩负了经济惠民的使命，内在地要求提升其发展能力。S街道通过政经分离基本消除了阻碍集体经济发展的体制性障碍，但并不表明集体经济组织自然而然地融入了市场经济。而分红过程中财政兜底的行政化手段又进一步弱化了集体经济组织的市场竞争力。为此，需要采取相应的措施。首先要提升集体经济组织的市场适应能力。S街道要在以物业租赁为主的业态基础上引入新概念、新技术、新模式，尽快通过科技创新、经营理念与经营方式创新，推动资产运营方式的转型升级，以突破单纯收取租金的盈利模式，提升集体经济发展能力和抗风险能力。其次，要加强集体经济组织人才队伍建设。人才是经济发展的内生要素。鉴于当前S街道经济组织人才匮乏的现实，可以采取“送出去、引进来”两种方式。一方面，将现有的在村股份合作社和LF建设发展有限公司任职的人员送出去进修、培训和学习考察，提升其理论水平与实践经验。另一方面，要大力引进急需的专业人才，充实现有的经营管理人才队伍。此外，对于优秀的管理人才，可以实施一定的股权奖励措施。通过专业经理人的引领带动集体经济转型升级，使之更符合市场经济要求，在市场经济中发展壮大，从而为“股民”带来持续、长效的收益。第三，创造有利于集体经济发展的政策环境。地方政府要在土地使用、税收减免、工商登记等方面为集体经济组织提供支持与帮助。

（二）完善基层治理机制

基层治理机制的完善也是制度重构的过程，它“包括去除旧的结构（或价值和符号体系），又设计用新的一套取代它们”①[美] B·盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民、段红伟译，上海：上海人民出版社，2016年版，第139页。。具体来说，可以需要从以下三方面着手：首先，促进集体经济组织的身份合法化。当前各地集体经济组织在处理组织身份合法化危机时，进行了有益探索并取得了一定的成效。各地关于农村集体经济组织的法人实现形式主要有三种②管洪彦：《农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路》，《甘肃政法学院学报》，2018年第1期。：一是合作社法人形式，指农村集体经济组织注册为合作社法人，如温州市“三分三改”；二是公司法人形式，指集体经济组织在工商部门注册登记为股份有限公司或有限责任公司，遵循相关法律享有完整的法人身份；三是股份合作制法人形式，指采取合作社法人形式。因此，在呼吁国家层面加快农村集体经济组织立法，明确其法律主体地位的同时，地方政府要为集体经济组织合法性提供保障，尤其是在市场准入、贷款抵押等方面要给予保护。其次，健全社区集体经济组织的人才发展机制。S街道村集体经济组织的用人机制已经严重影响到了董事会和监事会职能的正常发挥。为保障组织的正常运转，S街道要及时打破“只出不进”的用人制度，既要引进外来人才和智力，更要挖掘现有组织内的能人，实现人员“能进能出”。第三，建立多元化的监督机制。要充分发挥监事会在内部监督中的应有作用。监事会应该把工作做在平时，一旦预测到风险就要积极主动地与董事会进行沟通交流、商量对策，发现组织内部漏洞或异常行为应该及时指出，并督促组织尽快处理解决。同时，地方政府、国资委、会计事务所和居民都扮演了外部监督者的角色，可以发挥各自的监督职能与作用。此外，村集体经济组织要建立通畅的内外部信息沟通机制，不断完善信息公开制度，以开放的姿态迎接来自社会公众的监督。

（三）实现共建共治共享

十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局。对于S街道来说，首先，要完善居民（股东）参与的权利行使机制。在民主选举方面，S街道村集体经济组织要改变股东代表固定不变的格局，要将候选人的信息通过线上线下的方式告知选民，加强选民对候选人的了解，提升选民对选举的信心和热情；在民主协商方面，村集体经济组织可以通过邀请普通股东参加股东代表大会、定期组织股东讨论会等方式增强决策的民主化，社区可以通过召开居民代表大会、意见座谈会等形式听取居民的心声，增强决策的公信度。其次，培育和壮大社会组织，以组织化的方式整合不同利益主体的利益诉求。由于单个主体的利益诉求分散，需要将这些有着相同利益诉求的主体聚合起来并形成组织的力量。社会组织可以扮演“分辨者”和“代言人”的角色，即在准确识别相关群体利益诉求的基础上，成为组织的代言人，维护组织成员的利益。当前重点要培育和发展社区维权类社会组织，广泛吸引相关的利益群体加入其中，整合内外部的资源，提升服务水平，使之成为表达居民（股东）诉求的重要力量。第三，妥善处理分红差异问题，实现股份公平、利益共享。街道办、集体经济组织在引进投资建设项目时要尽量做到各个社区的均衡发展，减少或避免出现社区经济发展不均衡、分红极端化的情况。事实上，S街道已经认识到了这点并设法在改进。正如一位负责人所说：“原来有经济稍微好一点的，有差一点的，现在政府也在做一个调节和平衡嘛。”同时，各个社区应当挖掘自身的特色之处，尤其是村集体资产相对较少的社区，应当重视走特色发展之路。

（四）提升居民的价值认同

任何政策措施只有得到民众的认同和支持，才具有合法性。“政经分离”作为一项全新的改革举措，其有效执行同样离不开民众的广泛认同与支持，其执行的效果也必然从民众是否认同等方面得到体现。民众对政府和政策认同与否，关键要看他们的利益有无得到维护。当前在推进新型城镇化的过程中，由于一些地区存在拆迁补偿标准偏低、补偿不到位等问题，致使民众产生了不公平感和被剥夺感，从而对政策认同产生了不利影响。因此，就S街道来说，当务之急是要通过发展壮大社区集体经济，将发展的成果最大化地惠及广大居民（股民），提高他们的幸福感与获得感。居民只有在收入得到提升，民生得到改善之后，才能形成对政策的认同感和对政府的信任感。与此同时，要重视和满足外来人口的公共服务需求，保障外来人口的基本权利，弱化他们与本地居民之间的身份差异，吸纳他们参与到社区建设、共创美好家园中来，激发他们的参与热情。通过这种方式，让每个人都能为社区发展做贡献，都能从“政经分离”改革实践中获益。

结 语

随着我国社会治理重心的下移，基层治理的重要性愈发凸显。作为一项基层治理实践，S街道“政经分离”改革有着特定的行动结构（治理主体、单元），与行动逻辑（资产增值、制度建构、共建共享、价值认同），从而构成了一个完整的有机体。“政经分离”的有效推进，离不开各治理主体间的合作共治、共建共享，以及各系统单元的整体合力的发挥。尤其是，“政经分离”实践本身负载价值，需要形成居民的价值认同，从而使得政策措施合法化。本研究在一定程度上能够打开“政经分离”治理行动的黑箱，使其内部的结构与运行机制得以整体呈现，也使人们能够更加深入地认识和了解这项改革治理行动的艰巨性与复杂性。所有这些都表明，“政经分离”改革之路依然任重道远。