科技发展规划实施监督检查机制的国际比较及启示

黄 建 安

提 要：中国要强盛、要复兴，就一定要大力发展科学技术，努力成为世界主要科学中心和创新高地。为更有效地促进科学技术的发展，在制定好科技发展规划的同时，加强对科技发展规划实施过程的监督检查至关重要。美国、日本、德国等科技发达国家在建立健全科技发展规划实施的监督检查机制上，进行了许多有益的探索，虽然这些国家所实行的科技管理体制各不相同，但都非常注重监督检查的法制化、程序化、规范化、专门化、常规化、长效化、公开化、透明化，非常注重科技评估的独立化、客观化、公正化、科学化、全面化、精细化、标准化，非常注重监督管理的首脑化，可为我国科技发展规划实施的监督检查提供可资借鉴的经验与启示。

科技发展规划是政府从国家（或地区）层次上根据国民经济社会发展的需要对科技发展的指导性纲领，是为实现科技长远发展规划目标而制定的方案体系，是调查与研究过程、决策过程和规划实施过程三个阶段统一的有机整体。①参见张利华、徐晓新：《科技发展规划的理论与方法初探》，《自然辩证法研究》，2005年第8期。为了更有效地促进科技的发展，在制定好科学技术发展规划的同时，对科技发展规划的实施过程加强监督检查至关重要。如有学者就曾指出：“尽管国家对制定和实施总体上都非常重视，但对二者的重视程度极为不均衡，存在‘重决策轻执行’的相对倾向。从历次科技规划看，政府在规划的编制方面往往投入大量人力物力，邀请很多专家学者进行讨论和修订，然而对于如何实施科技规划、实施方案如何制定则没有投入同等力量进行关注，至于后续执行、执行过程的评估、评估之后方案的改进和动态更新，以及规划实施何时以何种方式来终结，更是与对制定规划的关注程度不可同日而语。”②黄宁燕、孙玉明、冯楚建：《科技管理视角下的国家科技规划实施及顶层推进框架设计研究》，《中国科技论坛》，2014年第10期。再如，还有学者指出：“科技规划实施过程缺乏监督和评估则不能保证科技规划战略目标的实现、投资是否有效等，特别是在当今社会经济和科学技术发展如此迅速而我国的科技规划制定最短都是五年期的情况下，在实施过程中进行监督和评估并对出现的问题进行调整尤为必要。”①康相武：《典型国家（或地区）科技规划制定及管理的比较研究》，《中国软科学》，2008年第12期。又如，有研究者还指出：“科技计划组织管理仍出现寻租现象，计划执行过程监管不力，忽视后期管理等问题，因此，急需对我国科技计划管理进行改进”②张宏：《我国科技计划管理的现状、问题和改进》，山东大学硕士学位论文，2007年，内容提要。，“中国科协（CAST）的一次调查显示：我国科研经费用于项目本身的仅占40%左右，科研资金的60%都流失到了项目之外。科技投入不断增加的同时，科研经费的使用效率不高，重复浪费甚至腐败的现象越来越严重，科研领域正在成为新的‘分肥’领域”③程帅：《奥巴马政府科技政策探析》，武汉科技大学硕士学位论文，2012年，第26页。。《国家“十二五”科学和技术发展规划》提出，要“建立健全科技规划监测评估制度和动态调整机制。要通过监测评估，分析本规划的实施进展情况。特别是对本规划提出的重大任务的执行情况要进行制度化、规范化的检查评估，为科技规划的动态调整提供依据”④《关于印发国家十二五科学和技术发展规划的通知》，中华人民共和国科学技术部网站，2011年7月13日。。《“十三五”国家科技创新规划》提出，要“开展规划实施情况的动态监测和第三方评估，把监测和评估结果作为改进政府科技创新管理工作的重要依据”⑤《国务院关于印发“十三五”国家科技创新规划的通知》，中华人民共和国科学技术部网站，2016年7月28日。。美国、日本、德国等科技发达国家在建立健全科技发展规划实施的监督检查机制上，进行了许多有益的探索，可为我国科技发展规划实施的监督检查提供可资借鉴的经验与启示。

一、科技发达国家完善科技发展规划实施监督检查机制的探索

（一）美国

美国在科技管理上，推行的是“分散分权式”的科技管理体制。美国联邦政府没有设立类似于“科技部”这样的专门的机构，来负责全国科技活动的组织、协调与规划。这也决定了美国没有一个统一的、定期发布的国家科技计划。但这并不意味着美国没有科技规划，美国政府会根据需要不定期地推出国家科技战略规划和各种具体的国家科技计划。

参与美国国家科技规划制定与管理的主要是白宫科技咨询与管理机构（包括白宫科技政策办公室、总统科技顾问委员会、国家科技顾问委员会等）、国会以及联邦政府的各职能部门。其中，国家科技战略规划由白宫科技咨询与管理机构和国会负责制定；国家科技计划的制定和组织实施按照领域进行权责划分，联邦政府各职能部门专门机构根据承担的使命进行科技计划管理，对跨领域的科技计划，则由各领域相关部门组成专门的委员会进行管理。⑥汪江桦、冷伏海、王海燕：《美国科技规划管理特点及启示》，《科技进步与对策》，2013年第7期。

在科技经费监督方面，美国具体承担这项监督职能的主要是国会、总审计署和总监察长办公室。国会通过辩论、听证、修改、宣读、投票、批准等程序，对科技管理部门的报告进行审查，监督检查其经费预算、分配和使用的各个环节。隶属于国会的总审计署，则按照有关法律规定或国会要求，可在任何时候向任何部门调取所需资料，对有关部门的科技经费支出及使用情况进行监督检查，对滥用科技经费的行为进行严格处理。国会和总审计署对科技经费的监督，主要是外部监督。行使内部监督职能的，是内设于联邦政府各个职能部门的总监察长办公室，它负责对部门内部的科技经费使用情况进行全过程监督，在全国范围内有权对本部门科技计划的执行情况及其它相关事务，进行独立的、有目的的审计、评价、调查和检查，并向部长、国会和公众提供及时、准确和可靠的信息以及改进的建议。

在科技评价方面，美国最早以法律的形式明确了科技评估的作用、功能、权力和责任，并逐步出台政策将之完善。《美国国家科技政策、组织和重点法》（1976年）和《政府绩效与结果法案》（1993年）是美国开展科技评估的基本法案。根据《政府绩效与结果法案》要求，美国联邦政府各职能部门首先根据科技计划执行情况，由专家委员会对科技计划的目标实现程度与产出、绩效进行评估，形成部门的自评估报告，自评估报告上报联邦审计总署，由审计总署负责对联邦政府各职能部门的自评估报告进行年度评估，然后由美国预算管理局统一对联邦政府各职能部门进展状况进行比较评估，形成最终评估结果并予以公布。

在评价形式上，美国在对科技项目进行评估时，在不同的阶段，会选用不同的评估类型，如过程评估、结果评估、成本效益评估和影响评估等等。美国注重立项前的评估，并建立了相应的评估标准，在项目实施过程中，则注重评估项目的实用性、成就以及成本和效益。在科技评估的方法上，美国也体现了务实、可操作、注重对结果的评估的特点。如为进一步强化绩效评估在科技计划与预算管理分配中的作用，美国管理与预算办公室2002年推出了计划评估等级工具（PART），PART是一种定量的评估方法，由目的和设计（权重为20%） 、战略规划（权重为10%）、管理（权重为20%）、结果和责任（权重为50%）四个部分构成。通过PART评估，得出单个计划的评估结果，评估结果进行比较得出评估等级并向社会公布，从而为来年预算和管理提供重要依据。此外，为了保证科技评估的客观性、公平性和公正性，美国的科技项目评审，通常是由第三方评估专家作为评估主体来进行的，为了避免少数专家形成小圈子，把持项目评审工作，管理机构从各种角度平衡专家的来源，设立广泛专家数据库，对项目评审定期实行专家轮换制度。而且美国多数评估机构还建立了专家回避制度，如在项目申请时，要说明自己的导师、曾合作的对象、曾就业的机构，以此作为挑选评审专家的重要依据。①参见申丹娜：《美国科技评估的国家决策及实践研究》，《自然辩证法研究》，2017年第4期。

（二）日本

日本成为当今世界的科技强国，与其重视科技规划的实施管理不无关系。在科技管理上，日本采取的是“官民分立”和“部门分管”的方针，实行的是“集中协调型”的科技管理体制。日本制定科学技术政策、总体科技发展长远规划、科技计划的决策机构是内阁和国会。重大科技政策和计划采取向由内阁总理大臣（首相）担任议长的“综合科学技术创新会议”提出咨询的方式进行。一般性科技计划由各部门的技术审议会议制定，各级科技审议机构和软科学研究机构协同发挥作用。②参见王海燕、冷伏海、吴霞：《日本科技规划管理及相关问题研究》，《科技管理研究》，2013年第15期。政府各省厅只是管辖各自所属的研究机构、产业研究机构和国立大学及其附属研发机构。民间企业及其他研发机构，则采取自行管理的方针。

日本政府自1995年颁布作为科技根本大法的《科学技术基本法》，确定了由政府相关机构制定全国性的科技基本计划后，先后发布了五期《科学技术基本计划》。《科学技术基本法》《科学技术基本计划》等一系列政策法规，对日本今后若干年科技研究方向及其预算目标额度作了严格的规定。政府各省厅则据此制订年度《科学技术重点指导方向》，严格实施完整的项目预算管理评价体制和预算监督机制。

在科技经费监督方面，日本政府科技经费属“一般会计”项下的“文教及科学振兴费”，由各省厅直接向大藏省提出预算要求。此外，日本政府用于科技的经费还有“特别会计”中的科学技术方面的经费和总理大臣的科学技术特殊经费 （特别额度）。特别会计中的科学技术经费主要指国立大学校特别会计及其他从事经营活动的政府企事业单位的特别会计。科技经费的管理由项目执行单位负责按计划执行。执行进程中除有本单位和上级主管部门的严格管理、评价外，国家行政机关还设有专门的国家审计员制度。同时还受到广大国民和媒体的监督。①王丹：《日本政府科技经费管理的做法与经验》，《全球科技经济瞭望》，2000年第8期。

在科技评价方面，日本很早就设立了附属于科学技术会议政策委员会的技术评价分委员会（1983年），并专门出台了《研究评价指南》（1986年）、《国家研究开发评价实施办法大纲指南》（1997年），为科技评价工作提供了明确的制度规定。日本科技评价的组织机构大致分为三个层次：第一个层次是对首相负责的综合性科技评估机构和由国家直接管理开发的事业评估机构，如科学技术会议政策委员会；第二个层次是隶属于各产业部门的专业性评估机构，如通产省的产业构造审议会；第三个层次是企业性评估机构，如富士通公司评估机构。在日本，科技评价适应于政府资助的所有研究开发活动，不管是国立研究机构、国立大学，还是私营研究机构，都是科技评价的范围和对象。

在评价形式上，日本与美国一样，比较注重的是事前评价和事中评价，而不是类似于科技成果评审制度的事后评价。对于重大研究开发成果，在注重事前、事中评价的同时，还注重对研究开发的成果产生的效果进行跟踪评价，并验证以往的评价是否妥当。同时，日本政府还要求适当地根据评价结果分配研究经费，评价研究的资助方法、修订研究开发计划、改进研究开发课题的安排和研究机构的管理等，以保证政府研究课题的顺利展开和研究经费的择优分配、有效使用。在评价方法上，通常采用总体评价法、经济评价法、运筹评价法和复合评价法。

此外，日本还采取了以下几个方面的措施，来确保科技评价的客观性、公平性和公正性：一是评价主体大多数情况下是独立于被评价机构和评价委托机构的第三方，只有在某些特殊的情况下才有被评价机构和评价委托机构的人员参加。而且为了避免评价时徇私舞弊，作为第三方的社会评价机构只具有评价权，没有审查权。评价机构对科技项目评价的客观性、公平性、公正性，直接关系到其自身的荣誉和信用，直接关系到其能否在社会竞争中生存下去。二是注重公众的参与性，无论是评价过程，还是评价结果，以及有关项目研究开发的全部内容和结果，都要求在因特网上发布并向记者发布，接受社会大众的监督。三是依靠信息技术，建立包括研究人员、资金、成果、评价者和评价结果在内的数据库，引进电子评价系统。

（三）德国

德国是联邦制国家，在科技管理上，实行的是“集中与分散相结合”的科技管理体制，奉行的是“科学自由、科研自治为主，国家干预为辅，以及联邦分权管理”②谷俊战：《德国科技管理体制及演变》，《科技与经济》，2005年第6期。的科技管理原则。德国联邦政府和州政府各自行使其科技管理职能，掌握着科技政策、重点规划、经费和协调的决策权，从宏观上确定科技发展规划的目标，通过经费控制投资的导向，通过指标体系评价学术部门的工作。而由科研机构、高校和企业组成的科技规划承担部门，则具有相对独立的科技研究决策权，它们通过德意志研究联合会、产业研究协会联合会进行自主管理。

德国政府一贯不搞长远的科技发展规划，他们认为这既不切实际，也很难做到，因为科技发展速度往往难以预料，经常受到政府任期以及经济发展的限制。政府对国家科技发展的导向，是通过实施重点领域或重点专业的科学规划来实现的。①范柏乃、蓝志勇：《国家中长期科技发展规划解析与思考》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2007年第2期。具体负责科技发展规划制定的是联邦教育与研究部，它每4年提出一份科技形势报告，向联邦议院和联邦政府说明德国科技重点和目标，提出科技规划和科技发展政策，确定科技重点领域，并通过财政资助办法推动其科技规划实施。

在科技经费监督方面，德国政府对科技经费的配置通常采用两种方式，即机构拨款和项目资助。机构拨款，针对的是国立科研机构，指的是按照国立科研机构的规模核定其运行经费，实行财政包干制，经费与科研机构的绩效不直接挂钩，经费使用高度自治。项目资助，指的是政府对科研项目在社会进行公开招标，各研究机构和企业均可申请，通过市场竞争获取资助。政府内部的联邦教育与研究部、经济与技术部、国防部，掌管着政府的科技经费，负责科技项目的审批与资助。其中，联邦教育与研究部掌握着联邦政府约2/3的科技经费。而联邦审计院则独立于议会、政府和司法部门，负责对国家科技经费的预算和决算进行审计监督。

在科技评价方面，把科技评价作为科学、教育和研究事业的管理手段，是德国政府遵循的重要原则。德国联邦政府授权或委托的科技评估工作， 通常5年进行一次，每次评估工作大约延续6-9个月。对研究院所外部评估和重点规划项目的评估每隔4-5年进行一次。德意志研究联合会重点项目和特殊研究领域等合作型研究项目的阶段性评估一般2年进行一次。德国的各个大学、大型研究中心和研究院、所分别负责对各自的研究机构和课题组进行评估。这一层面上的科技评估活动是进行其他评估活动的基础，通常每年或隔年进行一次。②李晓轩、汪凌勇：《国际科技评估的理论与实践》，《科技成果纵横》，2003年第5期。

在评价形式上，德国采取了灵活多变的评价方针。如马普学会，由于它承担着自然科学、生物科学、人文科学和社会科学等基础研究的国家任务，基础研究需要相对宽松自由的科研环境，所以对它主要采取事后评价的方式。赫姆霍兹学会，主要从事基础性研究、预防性研究和关键技术研究，承担着国家的重大科学工程。由于重大科学工程的目标性和任务性具有很强的指令性，所以对它主要采取事前评价的方式，不仅重视项目本身的可行性、选题质量、资源的可获得情况，还对项目可能带来的风险与机遇进行全面考察。弗朗霍夫学会，主要从事应用研究，其经费来源除一小部分来自政府资助外，绝大部分来自企业，所以对它主要以研究所自评为主，评价结果与研究所资源配置没有紧密联系。

此外，为保证科技评估的客观性、公平性和公正性，德国同行评议活动中的专家大部分来自国外，如马普学会的同行评议活动中国外专家的比例最高达60%，而且经过长期的实践，德国许多专门从事评估的机构还组成了“德国评估共同体”（简称DeGEval），并制订了专门的评估标准“DeGEval-Standards”，该标准通过“有用性、可行性、公平性、精确性”四个维度来保证评估的质量，提高了科技评估工作的专业性、可信性、可靠性和规范性。③陈强、鲍悦华：《德国重大科技项目管理及其对我国的启示》，《德国研究》，2008年第2期。

二、科技发达国家完善科技发展规划实施监督检查机制的经验借鉴

综观上述科技发达国家在完善科技发展规划实施监督检查机制上的探索，虽然这些国家在科技管理体制上各有自己的特色，但也存在着一些具有普遍性的经验，可资借鉴。

（一）注重监督检查的法制化、程序化、规范化

上述科技发达国家对于科技发展规划实施的监督检查，都非常注重使其法制化、程序化、规范化。每个国家相关的法律制度都非常完善。科技发展规划实施的整个过程，从科技发展规划的制定，到经费的预算、拨款、审查，再到科技活动的组织、管理、评估，以及监督检查机构的设置、职责，整个过程、每个环节的推进都有相应的法律依据。如美国有关科技方面的法律十分详尽，不但很早就颁布了作为科技根本大法的《国家科技政策、组织和重点法》，对国家科技政策、科技活动组织管理的基本方针、原则等做出了明确的规定，而且不断制订了科技方面的专门法，如《技术评估法》《公共法》《联邦会计和审计法》《单一审计法》《首席财务官法》《政府管理改革法》等，使法制化、程序化和规范化贯穿于政府拨款项目的预算审核、运行监督和事后评估的全过程。日本有关科技方面的法律法规多达200多部，内容涉及科技行政部门、科研机构、科技咨询机构的设置和组织，以及科技经费管理和监督的严格程序。

（二）注重监督检查的专门化、常规化、长效化

上述科技发达国家对于科技发展规划实施的监督检查，都特别注重使其专门化、常规化、长效化。从科技发展规划的制定、实施，到监督、检查，每一个过程都有专门机构负责，机构健全、职责分明，强调专门化、常规化、长效化的监督管理。国家科技发展规划一经批准，就以法律的形式固定下来，而具体的执行工作则由各部门严格按照法律和计划加以推进。对科技经费的监督管理，既有常规检查，也有抽查，既有审查，也有自查。科技项目的预算，非经主管部门同意，不得随意更改。科技评估的形式也多种多样、内容丰富，不仅关注研究项目的完成情况，而且注重事前和事中的评估，以及事后和未来的影响及后果的追踪。

（三）注重监督检查的公开化、透明化

为使对科技发展规划实施的监督检查更具权威性和实效性，上述科技发达国家都非常注重监督检查的公开化、透明化，非常强调公众的参与性，充分调动社会机构和公众对科技发展活动的关注和支持。如美国在科技项目的招标中，除涉及军事机密外，都对外公开招标；在科技项目的评审中，为了保证客观性，还实行听证制度；总监察长办公室在采用审计、审查、调查、报告和绩效评估等手段组织实施监督工作的过程中，要将监督结果向社会公开，接受公众监督。日本在科技评估中，除了在互联网上对课题评估征求一般性意见外，还实行回避制度，要求项目承担者不能担任评价委员，注重从民间、国外挑选适当的专业人士组成评价委员，并把包括评估过程、评估结果的有关研究开发的全部内容和结果，通过媒体公布于众。德国科学技术委员会32名成员中，除了3/4的科学家代表外，还有1/4的代表是具有良好社会声誉的社会人士。

（四）注重科技评估的独立化、客观化、公正化、科学化

科技评估是科技管理部门对科技项目进行监督检查的重要手段，上述科技发达国家都十分重视坚持独立、客观、公正、科学的科技评估原则。如美国政府要求年资助经费在50万美元以上的受资助单位，须雇佣独立于本单位的、与本单位无利害关系的审计机构，并每年对本单位的项目执行情况做出客观详细的审计，对其基金项目财务报告及财务管理系统本身进行检查评估。独立中介机构如果在审计过程中发现问题，必须将审计报告通告总监察长办公室，总监察长办公室将视其情节的轻重，有针对性地进行调查、处理。日本大多数情况下科技评价工作是委托给社会中介机构，对于政府组织的科技评价活动则注意广泛挑选民间研究人员、外国人作为评价委员，甚至还依靠信息技术，进行电子评价。德国为了使科技评估更加独立、客观、公正、科学，在重大科技项目的评估活动中，还特别聘请外国同行专家参与评议。

（五）注重科技评估的全面化、精细化、标准化

上述科技发达国家对于科技发展规划的监督检查都十分详尽和务实，非常注重其可操作性，制定了全面的、精细化的评估指标。这些国家不仅从各自的具体实际出发，制定了比较宏观的科技发展目标、任务、方向、内容，而且在法律规章制度中对实施科技发展政策的途径、奖励措施、实施机制和完成目标的步骤等，作出了明确的规定。评价指标精细化的特点在各个国家科技项目的评估规定中尤其明显。如美国为强化绩效评估在科技计划与预算管理分配中的作用，推出了量化的计划评估等级工具（PART）。日本政府先后制定了《研究评价指南》《国家研究开发评价实施办法大纲指南》，不但明确规定了研发项目的评审原则、意义和程序细则，而且规定了每一种评价活动的明细指标、操作流程。德国的评价委员会共同体也特别注重评价标准的统一化和评价指标的精细化，例如在他们所关注的科研质量评估中，就详细规定了13个指标。评价指标的精细化，有力地保证了科技发展规划实施监督检查的成效，避免了流于形式主义的弊病。

（六）注重监督管理的首脑化

为确保科技发展规划的顺利实施，客观上需要国家对参与科技活动的多元主体和力量进行集中协调。为此，上述科技发达国家在实施其科技发展规划的过程中，普遍成立了由最高国家领导人或政府首脑领衔的科技领导组织体系，极大地提高了科技管理和决策机构的层次和地位。如甚至连美国这样的科技管理分散分权型国家，总统拥有全国科技活动的最高领导权与最终决策权，并设立了国家科技顾问委员会、白宫科技政策办公室和总统科技顾问委员会等机构，协助总统处理全国科学技术问题，负责为总统制定科技政策提供顾问和意见。日本在内阁府设置了由内阁总理大臣（首相）担任议长的“综合科学技术创新会议”这一最高科技创新政策咨询机构，加大了内阁对科技政策的直接领导权，提高了科技政策的地位，以及科技政策综合协调性。

三、对我国的启示

改革开放40年来，虽然我们一直在努力推进科技体制的改革，并取得了一定的成绩，但“当前，我国科技领域仍然存在一些亟待解决的突出问题，特别是同党的十九大提出的新任务新要求相比，我国科技在视野格局、创新能力、资源配置、体制政策等方面存在诸多不适应的地方。……我国科技管理体制还不能完全适应建设世界科技强国的需要”①***：《在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话》，《人民日报》2018年5月29日。。这具体表现在科技管理机构的设置繁复重叠、政出多门、职能分散、管理混乱，科技资源的配置条块分割、重复浪费、效率低下，科研评价重数量轻质量、重形式轻实质、重行政轻学术、重人情轻法治等等方面。②参考黄涛、胡雅洵：《我国科技体制改革向何处去——一个综述的视角》，《长沙理工大学学报》（社会科学版），2014年第6期。因为政治经济根本制度的差异，上述科技发达国家的一些做法，我们无疑不能照搬照抄。但是，对科学技术发展规划实施过程的监督检查有其自身的一些普遍规律，上述科技发达国家在长期探索中积累的宝贵经验，对我国仍然有着重要的启示作用。

（一）完善科技法律体系

改革开放以来，我国虽然制订了不少科技方面的法律法规，也出台了不少科技方面的政策性文件，如《科学技术进步法》《技术合同法》《专利法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》《国家科学技术奖励条例》等等，但仍未建成完善的科技法律体系。借鉴上述科技发达国家的经验，我国还需要进一步加强科技方面的专门法的制订工作，规范科技经费申请、分配和使用的操作流程，健全科技评估的体制机制，使科技发展规划实施的监督检查工作真正走上法制化、制度化、规范化的道路。

（二）完善科技经费监督体系

2016年 5月 30日，***同志在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话中强调，要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务，提出要把人的创造性活动从不合理的经费管理中解放出来。但显然，不合理的经费管理，并不是说不要管理，并不意味着我们就应该放松对科技经费的监督管理。目前我国的科技经费监督体系还不够完善，主要存在以下几点不足之处：一是监督意识还比较薄弱；二是监督机构还不是很健全，一些部门至今未成立专门的经费监督机构，或缺乏专职的监督人员；三是监督机构的独立性还不强，监督乏力，监督人员在编制、考核、工作经费等方面受到被监督部门的诸多制约；四是查处不力，对经费使用中存在的违规、违纪行为，处罚力度不够，没有建立经费使用的诚信制度，并使之和经费的申请资格等挂起钩来。借鉴上述科技发达国家的经验，我国还需要进一步建立健全包括人民代表大会的宏观监督、科技管理部门的日常监督和审计部门的事后监督相统一的科技经费监督体系，形成科技经费的事前、事中和事后的全过程监督；还需要探索一套行之有效的追缴隐匿、挪移科技经费的办法，切实提高对科技经费的配置、使用、管理进行全方位监督的能力；还需要加大对科技经费使用中存在的违规、违纪行为的查处力度，对于监督结果，必须严格执法，并把监督结果和科技经费的申请资格加以挂钩。另外，还需要充分发挥审计师事务所、会计师事务所和其他社会中介机构的作用，保证科技经费监督的独立性、客观性和公正性。

（三）完善科技评估体系

目前我国的科技评估体系也还不够完善，具体存在以下几个问题：一是我国的科技评估，就评估对象来说，主要是一种事后的成果评估，评估范围比较狭窄；二是我国的科技评估，就评估手段来说，主要是系统内部的管理评估，手段比较单一；三是我国的科技评估，就评估机构来说，还没有建立多层次的评价组织机构，科技评估活动缺乏广泛的参与性。借鉴上述科技发达国家的经验，我国还需要进一步在建立健全科技评估政策和法规体系的基础上，规范从事科技评估的机构和行为，扩大公众的参与度，提高科技评估活动的独立性、客观性、公正性、科学性。要大力拓展评估的范围，把科技政策、科技计划、科技项目、科技机构、科技人员等与科技活动相关的方方面面都纳入科技评估的范围，不仅要关注科技项目的成果、绩效，而且也要关注科技活动的整个过程，开展事前、事中、事后和跟踪评估。要根据科技项目的不同特点，采取灵活多样的评价方式。要发挥社会中介机构在科技评估中的作用，积极筹建“中国科技评估协会”，切实制订科技评估的中国标准，规范科技评估的整个流程。

（四）完善科技预算统一管理体系

目前在我国，科技部、国家发改委、教育部、工信部、国防科工委、中国科学院、中国科协和国家自然科学基金委都是科技预算的权力部门。科技部作为科技活动的国家行政主管部门，仅仅可支配国家财政科技投入的10%左右，且没有各部门科技预算的审核权和调控权，①杨继明、冯俊文：《从创新治理视角看我国科技宏观管理体制改革走向》，《科技进步与对策》，2013年第3期。与其他科技预算权力部门属于平级单位，既无预算配置权力，也无行政领导能力，因此难以对部门间的科技经费配置进行宏观协调，也难以实施监督管理。借鉴上述科技发达国家的经验，如美国实行的是以总统为主导的多部门科技预算管理模式，日本实行的是在政府行政体系下达成的集中协调型科技预算管理模式，②张缨：《美国、日本、韩国科技预算管理模式比较》，《财贸经济》，2006年第7期。我国也有必要在国家层次上设立统一的科技预算管理机构，以加强对科技经费的科学配置和有效监管。

（五）完善科技管理的顶层领导体系

目前我国实行的是集中型的科技管理体制，具体执行科技管理职能的是国家科技部和地方科技厅（局），但在实际运行过程中，科技宏观管理的职能却分散在发改委、财政部、教育部、工信部、中国科学院、中国科协、国家自然科学基金委等20余个政府部门和单位。这些部门和单位在科技发展过程中很容易各自为政，根据自身需要出台相应的科技政策，在客观上造成了我国科技发展的政出多门和科技资源配置的重复浪费。虽然我国在1998年就成立了由总理领导的科技教育政策议事协调机构——国家科技教育领导小组，但是缺少独立的办事机构、专属咨询机构和支持系统，参与部门之间存在强制性弱、约束力低的问题。③杨继明、冯俊文：《从创新治理视角看我国科技宏观管理体制改革走向》，《科技进步与对策》，2013年第3期。借鉴上述科技发达国家的经验，我国还需要进一步完善科技宏观管理的顶层领导体系，如2018年7月28日国务院决定将国家科技教育领导小组调整为国家科技领导小组，由李克强总理担任组长、刘鹤副总理担任副组长，并将国家科技领导小组办公室设在科技部，由科技部部长王志刚兼任办公室主任，负责研究、审议国家科技发展战略、规划及重大政策，讨论、审议国家重大科技任务和重大项目，协调国务院各部门之间及部门与地方之间涉及科技的重大事项，等等。

总之，如***同志所指出的：“中国要强盛、要复兴，就一定要大力发展科学技术，努力成为世界主要科学中心和创新高地”，“我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，我们比历史上任何时期都更需要建设世界科技强国”，“创新决胜未来，改革关乎国运。科技领域是最需要不断改革的领域”。④***：《在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话》，《人民日报》2018年5月29日。科技发展规划对实现国家战略目标有着重大作用，但制定好并实施好是重要前提。“形势逼人，挑战逼人，使命逼人。”⑤***：《在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话》，《人民日报》2018年5月29日。作为后发国家，合理借鉴科技发达国家的成功经验，是我们的明智选择。