改革开放40年中国民主政治发展历程

王寿林

提 要：改革开放以来，通过对历史经验的总结反思，我们党顺应时代潮流和人民意愿，不断加大民主法治建设和体制机制创新力度，通过确立人大权威、强化行政法治、推进司法公正、完善政治协商、实行吏治新政、夯实自治根基等一系列重大举措，使公民权利边界不断拓展，公共权力边界逐步明晰，民主政治和法治国家建设正沿着中国特色社会主义政治发展道路稳步推进。

改革开放以来，通过对历史经验的总结反思，我们党顺应时代潮流和人民意愿，不断加大民主法制建设和体制机制创新力度。本文拟通过人大立法、行政法治、司法公正、政治协商、基层治理等视角，阐述改革开放40年来中国民主政治的发展历程。

一、确立人大权威

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民当家作主的政权组织形式。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”①《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年版，第53页。全国人民代表大会是我国最高国家权力机关，有权修改宪法和监督宪法实施，制定国家基本法律，选举或罢免国家领导人，审查和批准经济和社会发展规划以及规划执行情况的报告，审查和批准国家的预算以及预算执行情况的报告，撤销或改变国务院不适当的决定和命令，监督和保障司法机关依法独立行使职权。地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，在该地区内依法行使地方国家权力。

从近些年“两会”所产生的“眼球效应”，似乎很难想象40年前人大制度的凋敝。那时，人大尽管在理论上贵为国家政体，但历经“十年浩劫”之后可谓“万物复苏、百业待兴”。基于历史的经验教训，重建人大这一最重要的民主体制，是改革开放后的必然选择。1979年7月，全国人大通过了刑法、刑事诉讼法等7部法律，这是改革开放后法律制度建设的第一批成果。随着1979年选举法、1982年宪法修改等相关立法的出台，扩大全国人大常委会职权、县级以下人大代表实行直选、县级以上地方人大设立常委会等重大变革得以确立。2000年立法法、2006年监督法的先后问世，则为人大职权的行使提供了制度支撑。

我国立法的主要方式有四种形式：一是立，即制定新的法律。二是改，即修改现行法律，基本形式有三种：修正案形式，宪法和刑法的修改采取这种形式；法律的修订形式，一般用于对法律的大范围修改；修改决定的形式，是目前法律修改的主要形式。三是废，即对已明显不适应经济社会发展需要或已被新法替代的法律予以废止。四是释，即法律解释。主要针对两种情况：一是法律的规定需要明确具体含义的，二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。2015年修改后的《立法法》有许多引发关注的亮点：例如，授予设区的市地方立法权。目前我国设区的市有284个。按照原有规定，享有地方立法权的只有49个。新法赋予设区的市地方立法权，并相应明确了地方立法权限和范围。再如，细化“税收法定”原则。明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。这意味着今后政府收什么、向谁收、收多少以及怎么收等税收问题，都要通过人大立法决定。

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，以法律形式把党的十八大以来我们党和国家在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新经验固定下来，有利于保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。监察法根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系，明确监察委员会由同级人大产生，对它负责，受它监督，拓宽了人民监督的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵，推动了人民代表大会制度与时俱进。国内外舆论普遍认为，通过制定国家监察法，中国将构建党领导下的集中统一、权威高效的国家监察体系；通过设立监察委员会，使其与政府部门地位平等，可对本级所有公职人员，包括政府官员进行相对独立的监督和检查。

在国家法律体系中，宪法具有至高无上的地位。1982年宪法继承了1954年宪法的优点，又经过1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修改，成为比较完善的一部宪法。改革开放以来，我国制定完善了一大批法律、行政法规、地方性法规，国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面基本实现了有法可依。对此，人大居功至伟。党的十八大以来，各级人大常委会和政府部门认真落实党中央明确提出的立法项目，制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部，启动了民法典编纂，颁布了民法总则，中国特色社会主义法律体系日趋完备。2014年11月，第十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于设立国家宪法日的决定，将每年的12月4日设立为国家宪法日。设立国家宪法日不仅是增加一个纪念日，更是让这一天成为全体人民的宪法宣传日、宪法普及日、宪法教育日，从而形成全民尊宪、学宪、守宪、护宪的政治文化，在全社会牢固树立宪法权威。

20世纪80年代中期以后，随着政治体制改革的深入，人大不再是一个仅具有程序意义的“表决机器”，而是真正开始主导立法。1986年，全国人大常委会审议《治安管理处罚条例》修改草案时，引发了人大历史上第一次激烈的立法争论，导致该法历经三审才予以通过，成为人大改变“橡皮图章”形象的重要起点。时至今日，凡是部门利益露头、保障公民权利不力的法案，无不在人大引发争议，遭遇阻击。1999年4月，全国人大常委会审议《公路法》修改草案时，由于委员们普遍担忧征收燃油税将增加农民负担，最终否决了这件本拟通过的法律草案，成为人大立法史上的破冰之举。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。备案审查制度的实质，就是确保各项规范性文件与宪法和法律保持一致。近年来，全国人大常委会共接受公民和法人提出的各类审查建议1200余件，对每件审查建议都认真研究、妥善处理，取得了良好的社会效果和法律效果。

与人大立法相比，人大的监督、人事任免等行权实践，更令人感受到了民主的力量。在1980年召开的五届全国人大三次会议上，170多名人大代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程向冶金部提出质询。“共和国质询第一案”发生在改革开放后不久，本身就意味着中国政治正在走向民主和开明。此后，频频出现的反对票也改写了“一致通过”的惯例。在1992年召开的七届全国人大五次会议上，兴建三峡工程的议案引发激烈争议，在实到代表2633人中，投赞成票1767人，投反对票177人，投弃权票664人，25人未按表决器，近三分之一的代表投了反对票或弃权票，以民主的方式对重大建设工程行使决定权。而1997年3月召开的八届全国人大五次会议表决最高人民检察院工作报告时，更是出现了1009张反对票或弃权票，占总票数的40.4%。2014年12月，十二届全国人大常委会第十二次会议专门听取和审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告并开展专题询问。会后，根据全国人大常委会组成人员的发言和专题询问提出的意见形成了全国人大常委会的审议意见，交由国务院研究处理。国务院有关部门经过认真研究分析，提出了切实加强和改进各项工作的措施。作为唯一的一位从第一届连任第十三届的全国人大代表，89岁的申纪兰是“中国式民主”发展的见证人，对人民当家作主的含义有着深切的感受：当代表就要听党的话，我从来没有投过反对票。对此，全国人大代表范谊不以为然：我投反对票，更体现了我的忠诚。事实上，作为人民代表，既需要有前者的朴实，也需要有后者的率真。而投反对票需要更强的理性、更大的勇气、更高的忠诚。

地方人大的行权实践与全国人大同样异彩纷呈。1985年，在湖南省七届人大二次会议上，177名代表因副省长杨汇泉清理整顿公司不力且对代表质询敷衍了事，提出罢免案并获通过；2001年2月，沈阳市中级人民法院腐败窝案引起人大代表强烈愤慨，尽管某些领导反复做工作，但市中级人民法院工作报告依然在市十二届人大四次会议上被否决，开创了人大监督史上的先河；2005年3月，广州市人大代表在人代会上数次质疑政府预算，掀起轰动全国的“预算风暴”。这些被舆论传诵一时的标志性事件，见证了我国人大作用的实质性加强。在我国的五级人代会中，县乡两级人大是基层国家权力机关，是国家政权的重要基础。县乡两级人大代表占我国人大代表总数的95%。而县乡人大又直接面对基层群众，工作成效直接影响群众对党和国家的信任度。十二届全国人大常委会组织开展为期两年的专题调研，调研中发现人大会议质量不高、代表联系群众渠道不畅等问题在基层时有发生。2015年6月，中共中央首次以文件的形式转发了《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，提出“密切人大代表同人民群众的联系、探索建立代表履职激励机制”等具体措施。这为各地积极开展县乡人大建设指明了方向。

在人大整体权威崛起的同时，人大代表的履职能力、政治勇气也在成长。1983年六届全国人大一次会议的提案只有61件；到了1993年八届全国人大一次会议时，人大代表的提案总量已经达到611件，增长了10倍；到了2004年十届全国人大二次会议时，这一数字又增至1374件，又翻了一番还多；到了2005年，全国人大的提案总量出现了“井喷”之势，达到了6875件。目前，全国人大会议的提案总量大致维持在8000件左右。2017年，北京广播电台做了一个人大代表系列访谈节目，受访的70名人大代表有着一个共同的感受，就是对代表认识上经历了从荣誉感到责任感的定位转变，在代表履职上从关注具体事务到确立国家情怀的境界提升。连任六届全国人大代表姜健在2016年全国人大会议上，提交了16件议案、47件建议，内容涉及农业、文化、教育、出版、公安等多个领域。初任代表时，她关注的重点主要集中在医疗卫生领域。通过学习和调研，不断开阔自己的眼界，工业、农业、科技、文化、教育、司法等都进入她的视野。20多年来，她访问4000多人次，记录90多册笔记。这是她不断超越自己行业局限的记录，也是她履职生涯从单一行业走向广阔领域的攀登历程。

从2013年开始，我国实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这是60年来的第一次。在十二届全国人大代表中，党政领导干部比上届下降了6.93%，来自基层的工农代表比上届提高了5.18%。基层代表数量明显增加，有利于更好地体现人民的意志和愿望。2016年，广东县乡人大换届选举工作涉及县级政权117个，乡级政权1100多个，直接选举产生11万多名县乡两级人大代表，在此基础上依法产生新一届县乡两级国家机关工作人员。在县乡两级人大换届选举中，广东省组织人大代表候选人与选民见面会成为一大亮点。通过见面会这种形式，让选民更好地了解人大代表候选人的情况，激发广大选民切实行使当家作主权利，积极参加选举投票。同时，见面会也让人大代表候选人在交流中更好地倾听选民意见，增强代表候选人对选民负责、受选民监督的意识，推动人大代表候选人在当选后更好地履职。

从历史的观点看，40年前人大制度的浴火重生，既是改革开放的时势产物，也是中国走向现代化的一个重要转折点。倘若没有人大的崛起和持续变革，中国的政治体制改革和民主法治建设进程必然大大延迟。诚然，人大的民主实践并非尽善尽美，如何在人大选举中融入更多的竞争因素、如何改善官员代表过多的代表结构失衡现象、如何改变人大监督相对乏力的现状等等，都是人大制度改革不可回避的问题，也是人大制度既要坚持、也要发展的基本理由。党的十九大报告强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。可以预料，人大的制度变革和行权实践将是今后政治体制改革的重要突破口，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

二、强化行政法治

在我国国家机关序列中，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，行政管理的范围涉及国家和社会生活的各个领域和各个层面，承担着调整社会关系、平衡社会利益、整合社会资源、维护社会秩序等多种功能，对人民群众合法权益的实现有着最广泛、最直接的影响。在我国的法律体系中，有80%以上的法律法规是由行政机关执行的，行政执法活动具有多样性、广泛性、直接性等特点，在整个国家的执法活动中处于举足轻重的地位。因此，改善行政执法，严格依法行政，是实现依法治国、有效保障公民权益的关键环节。截至2014年9月，我国已制定现行有效的行政法规737件，国务院部门规章2856件，地方政府规章8909件，总体上保证了行政立法、行政执法、行政监督与行政救济有法可依。

适应建设社会主义法治国家的客观要求，2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，首次提出建设“法治政府”的目标。继1996年出台《行政处罚法》之后，2004年7月又颁布了《行政许可法》，并带来一场政府的自我革命。全国31个省区市、44个国务院所属部门共审核地方性法规、规章、规范性文件163万多件，中央一级行政审批项目取消1800多项，省级政府取消22000多项，均超过原行政审批项目的50%以上。通过行政审批制度的改革，既缩减了行政审批的范围，又调整了行政审批的权限，达到了减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任的目的。与此同时，中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。全面改革工商登记、注册等制度，企业开办时间缩短三分之一以上。2015年底，《法治政府建设实施纲要》出台。在这张法治政府建设的蓝图上，明确了通过推行权力清单、责任清单、负面清单等制度，依法全面履行政府职能，确保政府权力依法运行。

行政权力的一个突出特点就是命令和服从，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须具有较高的行政效率，因而行政机关在行使职权时被赋予了较大的自由裁量权。自由裁量权是国家赋予行政机关在法律规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力。其实质是行政主体依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的过程。行政方式的特殊性，很容易使人们习惯于按照个人意志行事而忽视依法行使职权。因此，要实现依法行政，就必须对行政机关和行政人员的违法与不当行政行为进行必要的控制。控制行政行为有两种方式：内部控制即行政控制，主要通过行政复议的方式来实现；外部控制即司法控制，主要通过行政诉讼的方式来实现。行政复议和行政诉讼是维护公民合法权益，保证行政机关依法行政的一项重要制度。

1988年3月，一位浙江农民包郑照因不服强行拆除其楼房的行政处罚决定，将苍南县政府告上法庭。这是中国历史上第一起“农民告县长”案，长期信奉“民不可告官”的中国社会为之震惊，更为之沸腾。时任苍南县县长的黄德余回忆当年那场官司感慨地说：我至今仍佩服原告的勇气和胆识，通过法律途径维护自己的权益，农民的法律意识增强了——这是那场官司的最大意义。富于历史巧合的是，此时，为民告官提供强大制度支持的立法正在悄然进行。1989年4月，全面确立民告官制度的《行政诉讼法》正式问世，这是中国推进民主政治、走向现代法治的里程碑事件，同时也标志着固守多年的威权主义行政传统开始走向式微，以程序公正、行政民主为核心价值的制度革命拉开了序幕。

1994年，《国家赔偿法》出台，行政侵权的受害者从此有权得到实质性补偿；1996年，《行政处罚法》出台，“十顶大盖帽管一顶小草帽”的荒诞退出历史舞台；1997年，《行政监察法》出台，行政权力内部筑起了一道监督堤防；1999年，《行政复议法》出台，又一条民告官路径得到法律确认；2003年，《行政许可法》出台，奏响了“审批经济”的挽歌。此后，《行政强制法》、《行政收费法》等行政程序法的立法步伐快马加鞭，展现出前所未有的“加速度”。随着2008年《政府信息公开条例》施行，制度保障向知情权、表达权、监督权等更高层次的民主权利迈进。由《行政诉讼法》引领的这些制度变革，清晰呈现了控权与扩权的双重轨迹，所谓控权——政府权力日益受到控制，所谓扩权——公民权利不断得到扩展。

这些脱胎换骨的制度变革，唤醒了广大公民的民主意识和权利诉求。以行政诉讼为例，《行政诉讼法》施行20年来，民告官案件数已超过百万，其中公民原告胜诉率达30%左右，不少行政行为被宣告无效或被撤销变更，因行政机关改变行政决定而撤诉的案件占33%以上。时至今日，几乎所有中央部委都曾被推上被告席。近些年来成为公共话题的民告官案件，诸如2005年3月深圳市公安局龙岗分局龙新派出所在其辖区内悬挂“坚决打击河南籍敲诈勒索团伙”横幅而引发的“地域歧视”案，以及《政府信息公开条例》实施后接踵而至的多起“信息公开”案等，无不彰显着公民权利的尊贵和平民百姓依法维权的勇气，对于息讼、惧官传统根深蒂固的中国社会而言，这样的变革在40年前几乎是不可想象的。

行政诉讼这一被称之为“民告官”的法律，是帮助公民维护自身权益、督促政府及其官员依法行政的制度设计，是一个国家法治进步的“晴雨表”。2014年11月，已颁布25年的行政诉讼法迎来了一次重大修改，对立案、审理、判决、执行等机制进行改进和完善，正式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。2016年4月11日，贵州省副省长陈鸣明坐在了贵阳市中级人民法院行政二庭的被告席上，这也是中国省级政府负责人首次在行政诉讼中出庭应诉。原告在庭审结束后说：今天省领导与我们面对面辩论，让我们感受到了法律面前人人平等。如今，百姓打“民告官”的官司，都可在法庭上直面政府机关负责人，一直以来行政诉讼“告官不见官”的尴尬局面渐成过去。

与此同时，政府部门的行为模式正在悄然改变，行政机关开始学会谦卑与谨慎，行政执法开始尊重程序与时限等细枝末节。《行政处罚法》实施不久后的1998年1月20日，因四川省聚酯股份有限公司不服国家环保总局的处罚决定，在成都市召开了首例针对中央国家机关的行政处罚听证会，四川23个地市州的环保局长全部赶赴现场旁听，行政机关提高执法水平的意识由此可见一斑；时至2008年，随着《政府信息公开条例》实施，从汶川地震、三鹿奶粉到贵州瓮安等地的群体性事件，再到频频发生的矿难、食品安全、工程事故等敏感信息，无不及时公开，对于一个有着数千年“密室政治”传统的国度而言，这样的变迁堪称翻天覆地。最近20年来，诸如此类的政府自我革命不胜枚举，促使一个全能型、封闭型、管理型、威权型的政府逐渐转向有限政府、透明政府、法治政府和服务政府，而政府转型的原始动力和关键推手，正是以民主化为轴心的制度变革。

自2002年开始，行政审批制度改革在浙江省启动。它所要打通的，就是改革的“最后一公里”。作为试点，衢州市行政中心先行破题。行政中心最复杂的一项业务就是公积金贷款。过去，人们要跑七个部门开证明，往返十次才能完成贷款审批。现在，改革给所有部门提出了明确的目标：一个窗口，一次办结。窗口背后，涉及37个部门、833个事项办事流程一律公开。为了减时间、减环节，政府主动向自己开刀，把权力最大程度下放到了窗口。同时，原本各自为政的数据信息逐步打破壁垒，实现互联互通。这样一来，行政中心没有部门界限，所有数据共享，所有审批并联推进。如今，进入这个大厅的所有业务，都能实现“最多跑一次”。从这里积累的改革经验，已经开始向全省复制推广。在依法办事的基础上提高效率，用群众获得感衡量政府改革成效，一个科学高效、运行规范、责任明确的法治政府正在形成。

近些年来，“弹性执法”问题备受诟病，其背后则是行政执法部门的自由裁量权过大，为随意性执法、选择性执法提供了条件。“从100元到1万元，我都被罚过。”同一地段、同一情形，来自四川遂宁的一位货车司机却得到了数额不同的超载罚单。同一种市场违法行为，工商部门可以不予处罚、从轻处罚、减轻处罚和从重处罚；同样是环境违法，处罚2万元至20万元，最低和最高之间相差10倍。为了消除人为因素造成的自由裁量的随意性，党的十八届四中全会强调，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。建立健全行政裁量权基准制度，是坚持严格规范公正文明执法，促使模糊规定明确化、宽泛幅度具体化、执法标准客观化的必然要求，是明晰行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等执法行为裁量标准的有效途径，是确定不同部门、不同岗位执法人员执法责任和责任追究的重要保障，有利于避免执法的随意性，确保行政裁量的公平公正。

阳光是最好的防腐剂。只有不断增强行政执法信息公开透明，才能有效推动政府依法办事、依章办事、依规办事，才能保障政府权力在阳光下运行。2015年4月国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》，要求各级政府和部门对以下领域信息进行公开：推进行政权力清单公开、财政资金信息公开、公共资源配置信息公开、重大建设项目信息公开、公共服务信息公开、国有企业信息公开、环境保护信息公开、食品药品安全信息公开、社会组织和中介机构信息公开。党的十八大以来，在职能转变、作风转变等一系列举措的推动下，我国在打造“透明”政府上全面提速。权力公开、信息公开越来越成为各级政府的“必答题”而非“选择题”：各级政府加大行政审批、行政许可、行政处罚等信息公开力度，“阳光行政”越来越成为一种新气象；政府预算决算、部门预算决算、财政审计结果和整改等公开力度逐步加大，“阳光财政”日成趋势；各级政府通过各种媒体及时、全面、准确发布政务信息，以“阳光问政”加强与百姓互动。

从威权行政到民主行政，以控权、扩权为导向的制度变革，对社会观念的深层改造，对政府与公民关系的重新定位，对公共权力和公民权利的平衡与调整，是改革开放以来最深刻的社会变革之一，从根本上推动了依法行政的历史进程。时至今日，尽管一些行政机关的民主观念依然淡薄，“我就是政府、我就是王法”之类的“雷人话语”时有所闻，不少公民的权利意识依然匮乏，政府与公民的强弱对比依然有待改善，行政诉讼、国家赔偿实践也不尽如人意，但约束公权、保障人权的改革大势已不可逆转。

三、推进司法公正

公平正义作为雕刻在人们内心深处的价值坐标，是中国共产党带领中国人民矢志不渝的崇高追求，是五千年中华文明积淀传承的精神基因，是中国共产党人治国理政的一贯主张。司法是保护公民权利，维护社会公平正义，惩治违法犯罪的重要力量。公正司法在消除社会不公方面扮演着重要角色，是伸张社会公平正义的最后一道防线。在民众的心目中，法就是天。如果这道防线失守，受伤的将不只是公正。客观上要求司法机关肩负起维护社会公平正义的神圣职责，始终坚持司法为民、公正司法，严肃认真对待每一起案件，使受到侵害的权利依法得到保护和救济，使违法犯罪行为依法受到惩处和制裁，靠一个个具体案件的公正审判，提升司法公信力，维护司法权威性。

实现司法公正关键在于制度，通过制度排除导致司法不公的各种因素，切实保障公正的法律达到公正的司法结果，以司法公正推进社会公正。司法制度很多，但最根本的是两个：一个是独立审判制度，一个是公开审判制度。所谓独立审判，是指审判活动依法独立进行，不受任何干涉。所谓公开审判，是指审判活动除涉及国家秘密、个人隐私和未成年人犯罪的案件之外，一律公开进行。没有独立，审判活动受到人情、关系、金钱的干扰，就不可能有司法公正；没有公开，司法活动秘密进行，不受社会监督，也不可能有司法公正。因此，独立与公开是对立统一的关系。独立就是不受干扰，但不是独断专行、恣意妄为，为此就必须公开审判，从立案到审理，从听证到认证，从判决到文书都要公开，使独立的司法活动接受社会的监督。由此将法院的审判活动置于当事人、律师和公众的监督之下，以法官展现在当事人、律师和公众面前的形象以及公正的裁判结果，赢得社会对司法的信任。

公正不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。在《关于严格执行公开审判制度的若干规定》中，最高人民法院明确：经人民法院许可，新闻记者可以录像、转播庭审实况。1998年7月11日，一档电视节目吸引了无数观众。这天上午，十大电影制片厂诉两家音像公司侵犯版权一案，在北京市中级人民法院开庭审理，中央电视台覆盖率最高的第一套节目全程直播了此次庭审。275分钟内，法官的审案风采，原告被告及其律师之间的唇枪舌剑，原汁原味地搬上荧屏。据统计，此次直播收视率高达4.5%，超过不少热门电视剧。海内外舆论普遍称此次庭审直播为“以司法公开促司法公正”的标志性事件。1999年4月3日，中央电视台再度直播了重庆綦江虹桥垮塌案的庭审，“豆腐渣”工程一时成千夫所指。随着审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台的开通，司法公开取得重大进展。截至2018年2月底，中国庭审公开网直播庭审64.6万件，观看量48.5亿人次；中国裁判文书网公开文书4278.3万份，访问量133.4亿人次，成为全球最大的裁判文书资源库。

20世纪90年代后期风行一时的庭审直播，是司法领域极为独特的社会现象。它标志着长期列为司法禁区的审判公开原则，开始由宪法原则真正落到实处。伴随着庭审直播的“眼球效应”，审判公开的理念开始深入人心，向来神秘的司法面纱渐渐揭开。事实上，司法民主化始终是改革开放以来司法改革的一条主线，在庭审直播之前，许多推进司法民主的制度变革已经启动。1980年，废弃多年的律师制度重新恢复。此后，《刑事诉讼法》以及《律师法》的制定或修改不断扩充着律师的执业权，全国律师事务所从改革开放之初的70多家增加到2017年的2.6万多家，律师队伍也由最初的212人猛增到目前的33万人。全国律师每年办理诉讼案件330多万件，办理法律事务100多万件，承办法律援助案件50多万件，提供公益法律服务230多万件，担任法律顾问50多万家。正是因为律师群体全面介入诉讼、尤其是刑事诉讼，在司法体系中设置了民主制衡的理性力量，才降低了冤假错案的几率，维护了司法公正。

自1996年全面推开的由“纠问式”转向“控辩式”的审判方式改革，在司法改革史上至为关键。“控辩对峙，法官居中”新的庭审模式不仅根治了“先定后审”等司法弊端，更重要的是使当事人拥有了更多的发言权，从而建立起更加平衡的诉讼民主机制。这一改革也使庭审成为检视司法公正的焦点，为庭审直播做了先期准备。我国人民法院审判案件实行四级两审终审制。地方各级人民法院的第一审判决和裁定，如果当事人或人民检察院不服，可以在规定期限内依法向上一级人民法院上诉或抗诉。上一级人民法院作出的第二审判决和裁定是终审的判决和裁定，即行生效，予以执行，当事人不得再向上级人民法院上诉，人民检察院也不能按上诉程序再提出抗诉。当事人和人民检察院如不服也不影响判决和裁定的执行。如果判决和裁定确有错误，可按审判监督程序处理。最高人民法院是我国最高审判机关，所作的第一审判决和裁定就是终审判决和裁定。在党中央的统一领导下，全国司法系统积极推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。在全国法院推行庭前会议、排除非法证据、法庭调查三项规程，庭审取得实质化进展。最高人民法院设立6个巡回法庭。2017年，巡回法庭共审结案件1.2万件，占最高人民法院办案总数的47%。

人民陪审员制度早在新中国成立后不久就已确立，是体现司法民主的最直接形式，但“陪而不审”等现象，却使这一机制名存实亡，甚至引发了持续多年的存废之争。2004年8月，《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布，这既是复兴人民陪审员制度的重要拐点，也清晰地表达了党和政府坚持司法民主的基本立场。为了增强人民陪审员的广泛性和代表性，让更多的普通群众参与司法，最高人民法院2012年提出陪审员数量翻一番的“倍增计划”，力求将全国法院人民陪审员数量增至20万左右。截至2016年11月8日，全国50家试点法院人民陪审员选任工作陆续完成，新增选人民陪审员7800余人，总数达到13322人，为法官员额数的4.3倍，拓宽了人民群众有序参与司法的渠道，推进了司法民主，促进了司法公正。增选人员涵盖工人、农民、基层民调人员、学校教师、退伍军人、退休人员等群体，一大批通民情、知民意的普通群众被选任为人民陪审员，使人民陪审员来源更加广泛、结构更加合理。据不完全统计，全国22万名人民陪审员共参审案件306.3万件，占一审普通程序案件的77.2%。

人民法院在依法惩治犯罪的同时，更加注重保护无辜和保障被告受公正审判的权利。坚持罪刑法定和罪责刑相适应的原则，排除非法证据，反对有罪推定，杜绝刑讯逼供，清理超期羁押成为人民法院落实保护人权原则的重要举措。随着以人为本、司法为民等一系列司法理念的落实及司法救助制度和刑事案件被害人救助基金的建立，我国在刑事司法领域人权保护的范围逐步扩大。2013年至2016年，全国法律援助经费总额达到73亿元，共办理法律援助案件500余万件，受援群众超过557万人，提供法律咨询超过2800万人次。同时，推行民事调解制度，为构建和谐社会创造条件。从实际情况看，每年平均500万件的民事案件都通过诉讼的方式来解决，不仅难以消除社会矛盾，而且有可能诱发更多的不和谐因素。因此，诉讼调解就成了人民法院的重要工作内容。近年来，全国民事案件调解结案率超过30%，不仅提高了结案效率，而且实现了案结事了，当事人之间的关系从敌视、对抗转为和睦、友好，社会和谐的根基更加牢固。

从2002年起不断曝光的多起“枪下留人”案，将死刑复核问题不断推上舆论的风口浪尖。在民意的强力推动下，自2007年1月1日起，死刑案件的核准权收归最高人民法院统一行使，所有死刑案件二审必须开庭审理，保留死刑、严格控制死刑、逐步减少死刑等刑事司法政策得到全面贯彻执行，确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子。我国新修改的刑法将死刑罪由55种减少到46种。劳动教养制度是我国在特殊时期出台的一项行政处罚措施，随着社会的发展，这一制度已越来越不适应当今社会，改革劳动教养制度的呼声日益强烈。2007年11月，一份由江平等69位学者联署签名的《废除劳动教养建议书》指出：劳动教养制度的存废，将是法治中国与人治中国的分水岭，文明中国与野蛮中国的试金石。2011年2月，杭州律师王成将附有1018个公民签名的关于撤销劳动教养行政法规的《主张书》寄往全国人大。2013年12月，十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了废止劳动教养法律规定的决定。延续了半个世纪的劳教制度终于退出了历史舞台。按照中央部署，从2015年5月1日起，全国法院全面实施立案登记制，对依法应当受理的案件，要求有案必立、有诉必理。从“立案审查制”到“立案登记制”，虽仅两字之差，但降低的是当事人的诉讼门槛，保障的是当事人的基本诉权，收获的是当事人的司法信心。实行立案登记制以来，全国法院一审受案数由2014年的1500多万件增加到2016年的2300多万件，95%的案件当场立案。如果说人民群众在诉讼过程中花费的时间、精力和经济成本过高，同样有悖公正，那么，曾经让百姓慨叹多年的立案难问题，如今已成过去，司法效率和公正得到全面提升。

党的十八大以来，全国司法系统依法纠正重大冤假错案34件，涉及54名当事人。1996年4月9日，内蒙古呼和浩特市卷烟厂发生一起强奸杀人案，警方认定18岁的呼格吉勒图是凶手，61天后，法院判决呼格吉勒图死刑，并于5天后执行。2005年，内蒙古系列强奸杀人案凶手赵志红落网，其交代的第一起案件便是当年这起杀人案。这一情况立刻在全国引起震动。2014年12月15日，内蒙古自治区高级人民法院正式向呼格吉勒图家属送达再审判决书，宣告呼格吉勒图无罪。1995年4月25日，聂树斌以故意杀人、强奸妇女罪被判处死刑，同年4月27日被执行死刑。2005年，多次强奸杀人的王书金被捕后称自己是“聂树斌案”真凶。2014年12月，最高人民法院指令山东省高级人民法院对聂树斌案进行复查。2015年4月，山东省高级人民法院召开聂树斌案听证会。2016年6月，最高人民法院决定依法提审聂树斌案，按照审判监督程序重新审判。12月2日，最高人民法院第二巡回法庭对原审被告人聂树斌故意杀人、强奸妇女再审案公开宣判，认为全案缺乏能够锁定聂树斌作案的客观证据，原审认定的犯罪事实不清，证据不足，宣告撤销原审判决，改判聂树斌无罪。此外，一些拖延多年的积案得到无罪改判，这里就包括贵州张光祥案、海南黄家光案、甘肃陈琴琴案、任明芳案等。与以往冤案平反靠“亡者归来”、“真凶落网”不同的是，这些被改判无罪的案件中，只有一起案件是因“真凶落网”而改判无罪的，其他都是依“疑罪从无”改判无罪的。人民群众从一次次纠正冤假错案的举动中，深切感受到党中央对建设公正高效权威司法制度的坚定决心，感知到司法在改革中迈向公正的坚实脚步。

司法责任制，是司法体制改革的基础性标志性举措，其目的是把司法责任落实到人，谁办案谁负责。2014年12月，内蒙古呼格吉勒图强奸杀人案再审宣判，沉冤18年的呼格吉勒图被宣判无罪，公检法27名办案人员被追责。然而，这份追责名单上的人员，没有一个被追究法律责任。这是因为长期以来，司法权力运行机制行政化，办案的法官、检察官对案件没有最终决定权，而是要报上级领导层层审批、集体决定。针对这种“审者不判、判者不审”的痼疾，司法责任制改革对症下药，明确要求法官、检察官要对案件质量终身负责。为完善司法责任制，2015年9月21日，最高人民法院下发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确了违法审判必须追责的七种情形。落实司法责任制，就是要让审理者裁判，由裁判者负责。司法责任制落实后，权力到位，责任到人，以责任倒逼公正、保障公平。2016年，全国法院一审服判息诉率创纪录地达到了89.2%。在当今的中国，司法改革的每一步伐，正如雕刻师手中的刻刀，将公平正义的信仰深深地雕刻进时光的年轮，雕刻在人民群众的心中。目前，上海、浙江、青海等地由法官、合议庭直接裁判的案件达到98%以上，由检察官审查起诉的公诉案件占90%以上。

与其他领域相比，司法领域的改革显得更为艰难和复杂。一方面，司法机关内部以及司法机关上下级之间仍然存在“层层请示、层层审批”以及“审而不判、判而不审”等现象，革除司法“行政化”和“地方化”倾向，深化审判方式改革、落实陪审机制、保障律师执业权利等基础性制度仍有待加强；另一方面，面对舆情民意与法律规则、道德激情与司法理性、程序正义与实质正义之间的种种冲突，如何寻求合理的平衡点，对司法民主构成了严峻考验。但可以肯定的是，无论未来的司法民主化改革如何演进，司法公正都是其最终目标。

四、完善政治协商

按照通行的观点，民主一般可分为两种模式，一种是选举民主模式，一种是协商民主模式。选举民主模式通常适用于国家内部民族、宗教、语言和文化传统基本相同的均质社会。协商民主模式通常适用于国家内部民族、宗教、语言和文化传统差异较大的异质社会。目前我国有包括中国共产党在内的9个政党，8个民主党派成员已突破100万，占共产党员的1.1%；我国有包括汉族在内的56个民族，55个少数民族人口1.1亿，占总人口的8.5%；我国有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等5大宗教，信教群众超过1亿，占总人口的10%左右。如果仅仅实行选举民主，无论是民主党派，还是少数民族，或是信教群众，他们的意愿和要求很难在政治体系中得到全面而准确的反映，只有通过协商民主，他们的关切和利益才能得到如实表达和合理照顾。

1978年党的十一届三中全会后，我国进入了改革开放和现代化建设新时期。伴随着人民代表大会和中国人民政治协商会议召开的制度化，我国的选举民主和协商民主取得了快速发展。1989年12月，中共中央颁发的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，成为指导党际协商民主发展的纲领性文件。1993年3月，八届全国人大一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法，标志着党际协商民主得到了国家根本大法的认可和保障。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，以党的正式文件的形式确认协商民主是我国社会主义民主的一种重要形式。2001年，浙江省温岭市的“民主恳谈”开启了基层协商民主实践，成为我国基层协商民主的典范。2009年，广州市在全国率先试行政治协商规程，并于2012年正式颁布施行，实现政治协商从制度设计到制度实践的重大跨越。

党的十八大以来，我国协商民主已经形成新理论、新制度、新实践。2012年11月，党的十八大报告在党的历史上首次提出“社会主义协商民主”的概念。2015年2月，党中央专门印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展协商民主建设作出全面部署。2017年10月，党的十九大报告指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”①***：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版， 第38页。这昭示着社会主义协商民主发展取得新突破。第一，政党协商有作为。党中央多次召开党外人士民主协商会、专题座谈会、情况通报会，内容涉及中共中央重要文件、国家领导人选、党和国家发展全局的重大问题等，形成了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党若干重大问题的决定。第二，政府协商有进展。国务院在公开征集、征求法定节假日调休安排方案意见基础上，对法定假日作出科学合理的安排。第三，政协协商有创新。全国政协制定建国以来第一个协商年度计划，第一次以专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商形式全面铺开协商民主实践。第四，立法协商有亮点。2014年3月，全国政协就“安全生产法修正”问题座谈交流，第一次将法律修订作为协商座谈的议题，实现了国家层面的立法协商。第五，基层协商有推进。民主恳谈会、社区议事会、公民评议会、民主听证会等在我国基层逐步兴起。第六，社会协商有探索。国家民政部2014年召开全国部分省市社会组织协商民主专题座谈会，明确建立健全体制机制，发挥社会组织独特优势，加强社会组织协商民主建设等问题，部分地方已开始相关试点。

经过多年的实践，中国多党合作制度中的政治协商形成了两种基本方式：一种是中国共产党同各民主党派的协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。作为我国协商民主的专门机构，人民政协充分发挥社会主义协商民主的重要渠道作用，紧扣改革发展献计献策，努力为改革发展出实招谋良策；坚持广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量，全面贯彻党的民族政策和宗教政策，加强同海外侨胞、归侨侨眷的联系，加强同各国人民、政治组织、媒体智库等友好往来；坚持推进履职能力建设，不断提高调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。十二届全国政协坚持召开双周协商座谈会，是协商民主的一大制度创新。2013年10月22日，全国政协召开第一次双周协商座谈会，主要议题是分析当前宏观经济形势，就如何统筹稳增长、调结构、促改革，保持经济发展良好势头议政建言。2017年12月7日，全国政协召开第76次双周协商座谈会，围绕少数民族戏剧的传承与发展问题积极建言献策，这是十二届全国政协召开的最后一次双周协商座谈会。从2013年10月至今，76次双周协商座谈会共邀请委员和专家约1500人次、部门负责人约300人次，许多内容已纳入党和国家重大决策。

涉及人民群众利益的大量决策和工作发生在基层。各地各部门在实际工作中注重按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，努力做到凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式同群众进行协商，做好上情下达、下情上传工作，切实保证人民依法管理自己的事务。同时，以构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系为目标，围绕确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，着力加强相关制度机制建设，使协商全面落实于各项决策作出之前和决策实施之中，使决策和工作更加顺乎民意、合乎实际。随着政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、群团协商、基层协商、社会组织协商等不断创新发展，我国的协商民主体系基本形成，有力地保证了人民参与政治生活渠道的畅通。

2014年初，广东增城市石滩镇下围村新一届村两委班子选举后，开始探索“民主商议、一事一议”的村民自治模式。经过一年的努力，下围村实现了从形式上的民主自治到事实上的民主自治，完成了从“问题村”到模范村的转变，并获评“广州市文明示范村”。下围村的成功转型，在于“民主商议，一事一议”村民自治制度，这一制度的核心，就是让村民当家作主，把权力还给村民。下围村成功转型的经验：首先，体现了议事规则对于民主决策的决定意义。没有规则，就没有秩序、没有效率。下围村的自治模式正是体现了这种要义。其次，下围村的实践证明，民主不仅仅是选举民主，也是协商民主。协商民主就是自由而平等的公民通过对话、讨论、听证、商议、辩论等形式进行民主决策。现在的下围村凡是涉及集体和村民利益的各种重大事项都须事事商量、件件表决，从村民代表的产生、会议议题的公示，到表决程序的落实、会议信息的公开，桩桩件件的制度设计充分贯彻了基层民主自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。再次，下围村的转变体现了中央有关发展基层民主自治、创新社会治理体制的精神。而基层治理体制创新作为基层治理现代化进程的重要环节，离不开基层广大干部群众主体性和创造性的充分发挥。

选举民主与协商民主作为民主政治的两种模式，都是人类政治文明发展的优秀成果。二者既有共同的特征，也有不同的表现形式。以自由平等协商讨论的形式产生公共政策，而不仅仅通过选举把公共政策制定权交给精英人物，是协商民主与选举民主的最大区别。与选举民主相比，协商民主的最大优势，就是可以有效维护社会弱势群体的利益，使之与强势群体一道共享经济社会发展成果。在实际政治生活中，选举民主与协商民主相互补充、相得益彰，共同构成中国特色社会主义民主政治的制度特点和独特优势。

五、实行吏治新政

政治路线确定之后，干部就是决定的因素。加强干部队伍建设，首先要加强干部制度建设，解决好三个问题：一是制度要严格，我们党在长期的实践中形成了一系列选人用人制度，如党管干部的制度、群众路线的制度、集体决策的制度，这些制度是我们党的性质、宗旨和组织路线的重要体现，是公正选人的基本保证，要坚定不移地加以贯彻。二是程序要规范。严格的干部任用程序，是防止个人拍板和用人失察的重要条件。在干部选拔任用中，要坚持自下而上推荐、职能部门考察、党委集体决策的程序，通过多级把关，确保选人用人的质量。三是责任要明确。建立严格的推荐、考核、决策责任制和用人失察追究制，严格按规定、按程序、按权限办事，依靠党委集体的智慧和力量，把干部选准、用好、管严，使这项工作经得起实践的检验，经得起时间的检验。

改革开放后，干部制度的民主化改革是政治体制改革的重要议题，其最初的突破来自基层。1998年，四川省遂宁市步云乡由全体乡民投票直选乡长，破冰之举轰动一时，但由于与“乡镇长由乡镇人大间接选举”的法律规则相抵触，“步云试验”广招争议，最终被叫停。但探索的脚步并未停止，改革姿态逐步转向理性，致力于在制度框架内寻求突破。此后，深圳市龙岗区大鹏镇民主推选镇长候选人、山西省临猗县卓里镇“两票制”选任镇政府主要领导、湖北省京山县杨集镇以“海选”方式推举镇长候选人等实验纷纷亮相，尽管做法不同，但其共同特点都是“从多数人中选人、由多数人选人”，日后统称的“公推公选”改革即由此发端。其普遍流程是，采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考核、演讲、答辩等程序，公开选拔领导干部候选人，再依法举行选举或组织任命。这是在坚持党管干部原则和人大依法选举的前提下，最大限度地拓展官员选拔的民主性。

2002年后，“公推公选”由乡镇一级向上突破，竞争上岗等诸多改革风起云涌，走在前列的省份甚至被海外媒体称作中组部的改革“试验田”。2003年12月，江苏沛县产生了全国首位“公推公选”的县长；2004年1月，南京市白下区、雨花台区“公推公选”出两区区长，再开全国先河，其改革力度令人瞩目。以“公推公选”为标志的官员选拔机制改革，使公开、平等、竞争、择优的改革理念深入人心，撬动了“小圈子选人、选小圈子人”的官场生态，这对任人唯亲甚至买官卖官等官场腐败，无疑是釜底抽薪之举。此后，推进领导干部能上能下成为吏治新政的又一个焦点，中央集中规范干部“能下”的六种渠道，清晰规定不适宜担任现职干部的十种情形。2012年底至2016年底，全国运用“能下”的渠道调整干部60845人，其中有中管干部94人，厅局级干部1477人，县处级干部15656人，乡科级干部43648人，“能者上、庸者下、劣者汰”已经成为鲜明导向。

对现任官员的政绩考核同样注入了越来越多的民意因素。通过民意调查、网上评议等手段，各地民主评议实验此起彼伏。民主评议真正的要害在于，公众意见往往伴随着官员职务升降等奖惩措施，一些庸碌无为的“太平官”尽管无过，但因为评议排名靠后，照样官位不保。2003年，江苏省泗阳县在国内首次评选最差政府部门和政府官员，2个政府部门和9名政府官员上了“黑名单”，震动效应辐射全国；2005年，江苏省滨海县推出“民主弹劾干部制度”，从人大代表到普通公民均有权对工作不称职的干部进行弹劾，因弹劾去职者3年内不得担任同一职务；江苏省徐州市自2003年起组织市民评议机关作风，5年间已评掉12名局、处级官员的官职。“民主评议”不仅改写了官场的生存规则，而且也推动了问责政治的勃兴。

问责制是国家机关工作人员未履行自己的职责或者在履行自己职责的过程中滥用权力、违反规定的职责和义务时，由特定主体追究其责任，令其承担某种后果的一种责任追究制度。官员问责制是建设民主政府、责任政府的核心标志，20世纪90年代中期已开始孕育，到2003年“非典”时全面激活，在情势岌岌可危之时，中央政府启动了新中国建立后首次大范围的“问责风暴”，包括北京市市长、国家卫生部部长在内的千余名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被问责。2003年至2007年间，重庆开县特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林省吉林市东百商厦特大火灾事故、广东兴宁市大兴煤矿透水事故、山西洪洞县新窑煤矿瓦斯爆炸事故等负有责任的一大批官员，相继引咎辞职或被撤职。2005年《公务员法》出台后，官员问责制在法律层面得以确立。进入2008年，瓮安事件、三鹿奶粉事件、山西襄汾溃坝事故、深圳龙岗区舞厅火灾事故等接踵而至，继“非典”之后的新一轮“问责风暴”迅速掀起，数十名责任官员纷纷落马。尤其引人注目的是，此次“问责风暴”不再局限于事故问责，一些日常执政绩效不佳或应对危机不力的官员同样被摘去乌纱帽，成为问责的一个重要拐点。

党的十八届四中全会明确提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。终身追责就像一个紧箍牢牢地套在各级政府官员的头上，既跑不了庙也跑不了和尚，对祁连山国家级自然保护区生态环境问题处置就是例证。巍巍祁连山，横亘河西走廊南侧，逶迤千里，是我国西部一条重要的生态屏障，黄河流域重要的水源补给地。1988年，国务院批准设立甘肃祁连山国家级自然保护区。然而，长期以来，由于保护区所在地方各级政府违法决策、违规审批、监管失职，造成祁连山局部生态遭到严重破坏，自然保护区满目疮痍。2017年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，甘肃省3名现任或前任副省长被问责，省国土资源厅厅长、祁连山保护区管理局局长等4人被撤职，成为重大决策终身责任追究制度的典型案例。2015年以来，通过督查问责机制，全国共问责3000多人，对不作为、乱作为、误作为形成了有力震慑。实践表明，建立健全问责制，规范问责的主体和客体、职责和权限、程序和方法，切实解决由谁问、向谁问、问什么、怎么问等问题，是保证国家机关工作人员依法办事、尽职尽责，防止以权谋私、循私枉法的一种强有力的制约手段。

随着市场经济的发展、对外开放的扩大、剥削阶级腐朽思想侵蚀的机会增多，我国吏治腐败一度甚嚣尘上。而干部选拔任用中存在的推荐不公、考察不严、选拔不准、任用不当的现象，不仅为那些跑官要官、买官卖官者提供了机会和条件，也为派生其他腐败提供了空间。在实际生活中，从中央到地方推行的公开选拔、竞争上岗、领导班子票决等干部人事制度改革措施，对于主要领导干部的选拔任用权形成了有力的制约，但在推荐人选的取舍上，在提拔干部的使用上，在现任干部的调整上，主要领导干部仍然具有较大的影响力。在长官意志面前，群众意见的征求、组织部门的考察、领导集体的决定，都成了表面化的程式，以致形成“程序是合法的，意志是个人的”局面。在一些地方、部门和单位，个人拍板、封官许愿、拉帮结伙、任人唯亲的现象相当严重，跑官要官、买官卖官的现象一度达到令人触目惊心的地步。2003年黑龙江省绥化市马德卖官案，涉及绥化市下辖10个市县的265名处级以上干部，仅绥化市各部门一把手就有50多人。党的十八大以来，我国惩治腐败的重中之重，就是惩治吏治腐败。从目前查处的案件看，利用干部调动、职务晋升卖官买官，已成为滋生腐败较为集中的领域。

2012年底，衡阳市人大在选举湖南省人大代表的过程中发生了严重破坏选举的贿选事件，在当选的76名湖南省人大代表中，56名存在送钱拉票行为。更令人震惊的是，68名大会工作人员与518名衡阳市人大代表都卷入了受贿名单，衡阳市人大几乎“全军覆没”。如果说衡阳贿选案只是发生在市级层面的贿选事件，那么2013年辽宁省人大换届选举中发生的拉票贿选等涉嫌破坏选举的恶性事件，则是新中国成立以来所查处的第一起发生在省级层面的贿选事件。在102名被选举的全国人大代表中，有45人涉案，占该选区全国人大代表的44%；在619名省人大代表中，有523人涉案，占该级人大代表的84%，涉案金额超过5000万元。其涉案人数之多、贿赂金额之大，令人触目惊心。在省人大常委会中，62名委员只有19名幸存，以至被查处后辽宁省人大常委会成员不足半数，无法正常开展工作，这在新中国的历史上绝无仅有。2016年9月13日，第十二届全国人大常委会第二十三次会议确定45名全国人大代表因拉票贿选当选无效，被取消代表资格，相关的党政官员包括34名中管干部也被撤职查办。

党的十八大以来，深化干部制度改革主要内容是完善民主推荐、民主测评制度，优化竞争性选拔干部办法，改进优秀年轻干部培养选拔机制，区分实施选任制和委任制干部选拔方式；完善考核评价体系，加大资源消耗、环境损害、产能过剩、安全生产等指标的权重，把劳动就业、居民收入、社会保障、民生改善、生态效益、作风转变等指标和实绩作为重要考核内容；充分发挥党组织的领导和把关作用，强化党委、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任，把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，既改进民主推荐、民主测评方式和程序，增强民意表达的真实性，又正确分析和运用民主推荐、民主测评结果，把得票作为用人的重要参考，对照分析平时掌握的干部德才和实绩情况，综合考虑决定人选，注重纠正单纯以票取人、以分取人、以年龄划线、以经济增长速度评定政绩的偏向。

改革开放40年来，沿着选拔、考核、问责等各个维度，干部制度改革引发了双重效应：一方面，民众对官员的选择权、知情权、监督权不断扩大；另一方面，做官的门槛越来越高，责任越来越重，风险越来越大。官员对权责对等关系都有了更为清醒的认识：权力关系本质上是一种责任关系。掌权者拥有什么权力，就意味着必须承担什么责任；拥有多大的权力，就意味着必须承担多大的责任。公共权力是为实现和维护公共利益而设定的，它的存在本身就意味着一种责任。因而无论何种权力主体，无论何种权力行为，只要启动了权力，就应当承担相应的责任。由此推动公共治理和执政行为逐步向民主、民本、民权的方向演进。

六、夯实自治根基

社会形式的民主主要是以自治民主的形式实现的。所谓自治民主，是指社会事务由广大公民直接参与的各种社会组织实行自我管理的一种直接民主。从实际情况看，社会管理存在着两种形式：一种是管理的主体与管理的客体分离，二者呈现两个界限分明的层次；一种是管理的主体与管理的客体合一，实行自己管理自己即自治。自治是以自我管理的方式处理自身事务并独自对自己的行为负责的一种社会管理制度。这种管理制度就其内容而言，包括民主选举，民主协商，民主决策，民主管理，民主监督等；就其形式而言，包括基层政权组织中的直接民主，基层党群组织中的直接民主，企业事业组织中的直接民主，村民居民组织中的直接民主等。

村民自治作为我国社会主义民主建设的基础工程和我国农村推进社会主义民主建设的有效途径，其基本形式就是农村村民对本村村务进行自我管理、自我教育和自我服务。1980年2月5日，在广西宜州市屏南乡合寨村，经过85户村民代表的投票选举，产生了中国历史上第一个村民委员会，村民自治的序幕就此拉开。村民自治组织的出现，使我国农村先后经历了两次大的制度创新：一次是围绕经济权力的重组实现了经济民主化；一次是围绕政治权力的重组实现了政治民主化。经济民主化的实现，提出了政治民主化的要求；政治民主化的实现，推动了经济民主化的发展。两者相互配合，相互促进，使社会主义民主赋予广大人民当家作主的民主权利从法律条文和制度规定，变成能够具体操作、真实感受的有效形式。1998年10月召开的党的十五届三中全会，对村民自治给予了高度评价：“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”①《改革开放三十年重要文献选编》（下），北京：人民出版社，2008年版，第990页。

村民自治的演进与农村经济体制改革的推进是同步进行的，是农村经济体制改革不断向纵深发展的必然结果，是广大农民为保护自身利益而提出的一种政治要求。改革开放前，由上级钦定领导班子的生产大队是中国农村基层维系了几十年的组织体制。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的全面推行，这种集权管理模式已难以为继，而以村委会为载体的民主自治机制，恰恰十分契合新兴的经济变革。正因为如此，村委会的创意被各地纷纷效仿，并很快得到高层认同，最终被1982年通过的新宪法所确认。其后，被喻为“草根民主”的村民自治全面启动。在中国农村改革史上，安徽小岗村和广西合寨村无疑是关键的两个地理标记，前者的一纸契约引发了经济改革，后者的惊天创举则激发了政治改革，它们共同构成了中国农村改革的两条基本路径。

1987年，经过激烈争论的《村民委员会组织法》以“试行”的名义出台，为农村全面实行村民自治提供了有力的法律保障，10年后的1998年，该法经修改后“转正”，村民自治成为不可动摇的法定机制。与此同时，各种民主新机制也在村民自治实践中不断创造，其中最富传奇色彩的当数被国际社会誉为“梨树模式”的“海选”。1991年，吉林省梨树县双河乡平安村换届选举村委会时，“不划框框，不定调子”，将候选人提名权完全交给村民，由村民投票决定，这种类似大海捞针的选举模式被形象地称为“海选”。此后，“海选”在各地农村被迅速复制。而“海选”与“草根民主”也成为指称乡村民主的两大公共词汇。数据显示，到2012年底，中国村委会直接选举的比例已经超过98%。

村民的民主参与要求，如是否参加选举投票，与经济发展水平、接受教育程度、政治身份、生活状况没有直接关系，而与个人利益和个人在选举中的作用密切相联。中国农村基层民主选举的发源地不是在北京、上海等经济文化发达的地区，也不是在受过良好教育的知识群体之中。恰恰相反，中国农村基层民主选举的发源地大多是在经济不很发达，甚至问题还比较多的“后进”村。如村委会的海选是在经济文化发展中等程度的吉林、山西、河北等地首创的，乡镇长的直接选举改革是在四川的遂宁市、雅安市等偏远落后地区探索的。那些生活尚不富裕的农民风雨无阻、扶老携幼奔向投票站。他们拿到选票就像当年拿到土地证一样由衷的喜悦——过去共产党给农民发土地证是让他们经济上翻身解放，今天共产党给农民发选票是让他们政治上当家作主。许多人不顾冬天的寒冷，在操场或礼堂一等就是数小时，直到选举结果出来才回家吃饭。这种对民主的真诚追求着实感人。

与改革开放几乎同时起步的村民自治，彻底颠覆了农村传统的治理模式，让9亿中国农民进入了世界上最大的民主训练班，其样板效应开始逐步向城市辐射。尽管居民委员会在新中国建立后不久就已出现，1982年宪法和1989年《城市居民委员会组织法》将其定位为城市基层自治组织，但在相当长的历史时期内，居委会成员一直由政府指派委任。直到1999年6月26日，沈阳市沈河区首次进行了由居民代表选举居委会的试点，才打破僵局。此后，选举居委会的民主实验在各地此起彼伏，2001年在广西南宁、柳州、桂林、武鸣等地出现的20余次居委会直选试验，2002年在北京九道湾社区举行的居委会差额直选等等，都曾成为舆论关注的焦点。到2007年底，浙江省宁波市已在全国率先实现了居委会全部直选。借助基层民主这一平台，新的民主机制也在不断衍生，浙江温岭的“民主恳谈会”，武汉、重庆等地的“社区听证”、“圆桌会议”等都成为推进民主的成功典范，在维护合法权益、表达正当诉求、参与公共事务管理中发挥重要作用。

自2014年以来，河南省焦作市解放区实行“复合共治、多元服务”社区治理模式，创造了“依靠多种力量，整合多方资源，开展多元服务，满足多重需求”的工作经验；构建了“党政力量主导、居民立体自治、社会资源共聚、服务网络支撑”的工作格局；实现了由社区复合共治到共治共享的转型提升。基层基础建设由此得到了强化：不仅党的组织基础得到了巩固，打破了基层党组织之间的组织壁垒；基层民主也得到了发展，拓宽了居民的参与途径，调动了居民参与的积极性、主动性和创造性；而且社会环境得到了优化，社区建设改革的成果促进了各项事业的发展，为居民提供了安居乐业的生活环境。与此同时，重庆渝北区以做实城乡社区基础网格为突破口，构建“精细化管理、人性化服务、多元化参与、信息化支撑”的基层社会治理新局面，最终实现全区一个治理体制、一个服务号码、一个联动中心、一个平台、一套政策、一支队伍即“六个一”的社会治理工作新体系。

面对新形势新问题新要求，广西宜州市将“中国村民自治第一村”合寨村的经验进行丰富与推广，把村民自治组织建立在自然屯上，全面推行屯党群理事会制度，形成了行政村与自然屯两级的自治格局。理事会由村民选举产生，包括2至5名普通党员和4至10名群众代表。以往，由于该市行政村下辖十几甚至几十个自然屯，以行政村为自治单元范围过大，村民参与涉及切身利益的本屯事务管理难，自治权利趋于虚化。以自然屯为基本单元则发挥了自然屯亲缘、人缘、地缘的优势，实现了村民对本屯产业发展、公益事业等事务的参与权、表决权，夯实了村民自治基础，破解了农村党员、退休干部等力量“闲置”的问题，在一定程度上突破了农村发展的人才瓶颈。

从实际情况看，无论在乡村还是在城市，基层民主自治都远未达到理想状态。持续多年的宗族势力、行政干预、贿买选票等阴影，在很大程度上已经使村民自治走入了瓶颈期。在城市，居委会过于浓重的行政化色彩，也对基层自治构成了挑战。但应该看到的是，城乡基层自治作为改革开放的一个关键指标，已经促使中国社会的基层治理结构由高度集权逐渐转向民间自治，进而对国家政治生态产生了革命性影响。随着自治日益演变成生活方式，基层民众的民主意识和能力不断提高，渐渐成长为成熟的民主政治主体。这就打开了一条自下而上的民主路径，为更大范围、更高层次的民主实验提供了无限可能。