通过联合国安理会表决程序促使维和重回正轨＊

盛 红 生

2017年12月8日，联合国驻刚果 （金） 特派团的14名坦桑尼亚籍维和人员在北基伍省遇袭丧生，另外还有53名联合国维和人员受伤，其中4人伤势严重。这是近年来发生的最为严重的联合国维和人员遇袭并导致伤亡事件。①2018年1月6日， 联合国秘书长古特雷斯宣布，任命来自俄罗斯的德米特里·蒂托夫（Dmitry Titov）担任负责人，对最近发生在刚果民主共和国北基伍省的袭击维和人员和维和基地事件进行一项特别调查。参见《秘书长古特雷斯任命负责人调查刚果民主共和国袭击维和人员事件》，联合国新闻网，2018年1月6日。实际上，近年来中国参加联合国维和人员受到袭击并造成严重伤亡的事件也多次发生。此外，近年来联合国维和难度加大，成本增加，而效果却极为有限。有些任务区撤销后，冲突再起，有些任务区“不战不和”，致使联合国长期无法撤出，时间最长的中东停战监督组织至今已经70年了，还没有看到实现和平的曙光和联合国撤出的希望。还有的任务区明明多年来无任何实质性进展，但是联合国却自我安慰，通过刻意改变特派团的名称给国际社会造成已经取得巨大成功的表面印象。所有这些弊端都一再表明，联合国维和行动已经无法完全有效实现其应有目标，到了亟需反思评估和进行彻底改革的关键时刻，如果不能拿出“壮士断腕”的气魄和革故鼎新的有效方法，联合国维和行动将无法摆脱目前的困境，并终究被其他新办法所取代或者被国际社会所放弃。

中国作为在国际和平事务中发挥重要作用的负责任大国，作为联合国安全理事会五个常任理事国中派出维和部队和警察最多的国家，也是联合国会员国中的第二大出资国，应当高度重视联合国维和行动面临的严重问题，把握联合国维和工作发展的正确方向，为维和官兵的生命安全负责，为国际和平事业做出更大贡献。

一、联合国维持和平行动陷入困境

联合国维和部队近年来重大伤亡情况充分说明，在西方大国的主导下，联合国维和行动已经误入歧途，脱离了正确轨道，陷入了困境。联合国维和行动出现严重的变形，主要表现在以下三个方面。

首先，联合国维持和平行动任务不断增多，在传统的监督停火、脱离接触和观察报告等任务授权之外又增加了保护平民，①2013年3月28日，联合国安全理事会通过其第2098号决议（S/RES/2098）（2013）决定建立授权联合国刚果（金）稳定特派团内部部署专门的军事干预旅，负责解除当地武装团体的作战能力，在必要时采取行动保护平民。明显超出了联合国的能力范围。这种政策上的改变客观上带来的直接后果是维和难度增大、风险增加，实践层面难以操作，实际效果也极为有限。并不是说联合国维和不能随着形势变化有所调整，但是要量力而行，无法承担自己做不到的任务。比如联合国维和人员有责任保护任务区的平民，如果遭遇与战争和武装冲突无关但是发生了平民之间的集体械斗，联合国维和人员是否要出面干预，或者将其作为社会治安案件交由当地警察处理？1994年4至6月间，卢旺达发生了惨绝人寰的种族大屠杀，在短短不到3个月的时间内竟有高达80万-100万平民被杀害，而联合国在卢旺达种族大屠杀事件中表现十分消极。在大屠杀发生的第四天，联合国安理会通过投票，决定象征性地在卢旺达保留260名联合国维和人员，职责仅仅是调停停火和提供人道主义援助。在卢旺达种族大屠杀持续了近一个半月后，联合国才决定将联合国驻卢旺达援助团人数增加到5500人，②联合国设立“联合国乌卢观察团”目的是监测乌干达—卢旺达边界并核实没有进行跨边界提供致命武器、弹药以及任何可能有军事用途的其他材料等军事援助。虽然1994年4月卢旺达境内的悲惨事态发展使乌卢观察团无法充分执行其任务，但该观察团作为建立信任机制，在《阿鲁沙和平协定》缔结之后的几个月中而且在联卢援助团消除卢旺达各派之间的紧张局势并协助执行该协定的最初努力期间，发挥了有益作用。乌卢观察团于1994年9月21日正式结束。参见《联合国维持和平：已完成的维持和平行动》，联合国网，2018年1月8日。扩大其行动授权，并说服其他国家参与救援。为了汲取这一惨痛教训，联合国大会于2003年12月23日宣布将每年的4月7日定为“反思卢旺达大屠杀国际日”。2004年3月26日，时任联合国秘书长安南在纽约联合国总部举行的“卢旺达大屠杀10周年纪念会”上发表讲话，呼吁国际社会采取行动，防止卢旺达大屠杀事件重演。现在回顾和反思联合国在卢旺达问题上的决策和表现，也很难批评或者指责联合国，因为在卢旺达大屠杀发生的时候，如果需要撤离平民，那么整个国家的平民特别是图西族平民和同情图西族的胡图族平民都必须撤离，人数高达数百万人，仅凭联合国的能力显然也是无法做到这一点的。

其次，使用武力范围明显有所扩大。1992年，时任联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利推出了《和平纲领》报告，列举了围绕联合国和平行动的一系列概念，如预防外交、促成和平、预防性部署、维持和平、冲突后缔造和平和强制和平等。特别是提出“强制和平”（Peace Enforcement）这个概念后，在实践上对联合国维持和平行动的消极影响非常大。有外国学者指出：“联合国及其成员国在斯雷布雷尼察、卢旺达、苏丹达尔富尔和刚果民主共和国等地区的维和行动是失败的。”①参见齐三平、徐新主编：《和平行动中的国际人道法研究》，北京：军事科学出版社，2012年版，第95页。联合国在前南斯拉夫和索马里都有扩大使用武力的惨痛教训，真正符合授权范围的还是联合国在刚果（金）的维和行动。2013年3月28日，联合国安理会通过决议，授权联合国刚果（金）稳定特派团（联刚稳定团）内部部署专门的军事干预旅，负责解除当地武装团体的作战能力，在必要时采取行动保护平民，并协助刚果（金）政府维持地区的安全稳定。中国常驻联合国代表在通过决议草案后的解释性发言中说，中方同意作为特例，在联刚稳定团内部署干预旅。根据安理会决议规定，部署干预旅不构成任何先例，不影响联合国继续坚持维和三原则。②《安理会决定在刚果（金）部署军事干预旅》，凤凰网，2013年3月30日。这种使用武力强制实现和平的做法被称为“强制和平”（Peace Enforcement）或者“强力维和”（Robust Peacekeeping）。强力维和产生的消极影响十分明显，既容易激起当地反叛武装的强烈反弹，也容易引发国际社会的广泛争议。近年来发生袭击联合国维和人员的事件大多与联合国这种做法有关。

最后，某些国家利用、裹挟甚至“绑架”联合国维和行动谋取私利。某些西方国家出于自利的动机，在不具备开展维和的条件下，强行推出新的维和行动，或者阻止撤销无法继续实施的维和行动，造成了极为严重的消极后果。在很多国家的维和人员看来，联合国维持和平行动就是“生意”，各个国家通过政府采购渠道从联合国维和行动中获取商业利益已是多年来的公开秘密。例如韩国卖大客车、意大利卖集装箱房屋、乌克兰湿租直升机、南非湿租客机、日本卖越野车等等。其中有些是合法的，有些则性质不明。联合国维和任务区一天不撤销，他们就继续能够维持经济收益，而不对维和行动的费效比进行评估和判断。还有一些西方国家利用联合国实现一己私利，例如法国多次在其前殖民地（科特迪瓦、马里）开展单边维和行动，事后由联合国接手为其“背书”提供合法性。笔者认为，类似马里行动这样任务定位不明确、明显为法国“补救”和“埋单”的维和行动，在联合国安理会讨论时我们就应该坚决投否决票，因为联合国的资源很大一部分是中国提供的，理应为了国际社会的共同利益，而不仅仅是法国一国的利益。

二、联合国维持和平行动应尽早回到正轨

针对联合国维持和平行动存在的上述问题，中国政府已经多次阐述我方立场，要求联合国对维和行动进行改革，以适应国际安全形势的需求。2017年11月5日，中国常驻联合国代表团临时代办指出，出兵国和出警国是完成联合国维和行动的主体，应当重视出兵国的作用。中国代表在当天举行的联合国维和行动部队组建问题安理会公开会上指出：“联合国会员国中的出兵国维和官兵在一线执行任务，支持联合国履行《联合国宪章》赋予的责任，作出了重要贡献和牺牲。联合国维和行动的长远发展也要依靠出兵国和出警国的努力。出兵国必须得到肯定和尊重。”中国常驻联合国代表还强调指出：“作为安理会常任理事国中最大出兵国、联合国维和行动第二大出资国，中国将继续履行对维护世界和平的承诺，同各方共同努力，推动联合国维和事业不断向前发展。”③参见《中国代表：联合国维和行动应重视出兵国作用》，新华网，2017年10月6日。

目前，中国在联合国安理会常任理事国中是最大的出兵国，也是最大的出警国和第二大出资国。在警察参与联合国维持和平行动问题上，中国政府也有自己的独特观点和立场。2017年11月6日，中国常驻联合国代表团临时代办在安理会关于联合国维和警察问题公开会上发言，阐述中国在该问题上的立场。中国代表认为，当前国际形势正在发生深刻变化，冲突与争端更为多样。联合国维和行动面临的环境和任务日趋复杂，维和警察授权不断增加。国际社会应深入思考维和警察工作面临的形势、任务及未来发展，探讨改进思路。①《中国代表阐述中国关于联合国维和警察问题立场》，和平之路网，2017年11月30日。

实际上近年来联合国一直在推动对维持和平行动的改革。2000年发布了联合国和平行动问题小组报告（又称卜拉希米报告，Brahimi Report）。②参见盛红生：《联合国维持和平行动法律问题研究》，北京：时事出版社，2006年版，第144页。2015年6月发布的 《联合国和平行动问题高级别独立小组报告》 （简称和平行动问题小组报告）进一步确认了和平行动的概念，提出并诠释了保持和平（Sustaining Peace）的理念，主张给予和平行动东道国以持续的、富有前瞻性的关注和支持，以便建立可持续和平。③参见何银：《发展和平：联合国维和建和中的中国方案》，《国际政治研究》，2017年第4期。在对联合国维和行动进行整体和综合改革方面，中国政府也多次在多边外交场合表明了中国立场。2015年10月12日，中国驻联合国副代表出席联大审议秘书长关于落实维和行动高级别评审小组建议报告时的发言，全面阐述了中国政府在联合国维和改革问题上的观点和立场。中国代表指出，当前在世界很多地方，冲突地区民众依然饱受战乱之苦，对和平的渴望更加强烈，对联合国的期待更加殷切，对维和行动的期盼更加凸显。同时，随着恐怖主义等新威胁、维和授权扩大等新变化、“无和可维”等新问题的出现，维和行动面临着新的挑战。联合国维和行动需要与时俱进，不断发展创新。中方希望通过此次评审，进一步完善维和行动理论、优化维和行动授权、加强维和行动能力建设、提高维和行动效率。④《驻联合国副代表王民大使出席联大审议秘书长关于落实维和行动高级别评审小组建议报告时的发言》，中华人民共和国外交部网站，2015年10月12日。

所谓“回到联合国维和行动的正轨”，就是指联合国传统上的维持和平行动，特别是在实施行动时要恪守维和三项基本原则，并将使用武力降到最低限度。与此同时，对建设和平投入足够的注意力和财力，使维和行动带来的和平成果能够可持续。在这个过程中，恰当利用联合国安全理事会的议事规则就显得尤为重要。

三、恰当运用安理会表决程序实现我国的主张

在联合国多边外交舞台上，为了维护国家利益，成员国之间展开博弈，虽然利益分散在政治、经济和价值观等方面，但是却是通过表决程序这一法律形式表现出来的。因此，我们作出努力促使联合国维持和平行动回归本原意义上的政治外交行动，就应当了解和掌握负责决策和实施维持和平行动的联合国主要机关安全理事会的议事规则，并善于加以利用。

由于在联合国系统内目前所有6大机构（大会、安全理事会、经社理事会、托管理事会、国际法院和秘书处）中，⑤联合国大会2006年3月14日以170票支持、4票反对和3票弃权的压倒性多数通过决议，决定建立人权理事会，取代人权委员会。当时曾经有人预测联合国人权理事会极有可能发展成为与联合国现有其他6大机构（大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处）平起平坐的第7个主要机构，然而迄今这种状况仍未出现。安全理事会在维持国际和平与安全方面负有“首要责任”，而且是联合国体系里唯一有权为维持和平采取执行行动的机关，①参见梁西主编：《国际法》，武汉：武汉大学出版社，2005年版，第255页。因此联合国的创始者以及后来联合国实践的发展为安全理事会设计了一套极为复杂的议事规则。尽管国际法学者大都言必称“否决权”和“双重否决权”，但是并非所有的国际法学者都能完全理解和掌握联合国安全理事会表决程序涉及的一系列法律用语及其在实践中运用所产生的法律后果。

1945年联合国成立之初，依照《联合国宪章》的规定安全理事会由11个理事国组成，即5个常任理事国和6个非常任理事国。后来经过长达8年的讨论，1963年对《联合国宪章》第23条进行修改使安全理事会有所扩大，将非常任理事国名额扩大到10个，修正案于1965年生效。②参见梁西主编：《国际组织法》，武汉：武汉大学出版社，1993年版，第81页。所以，现在联合国安全理事会由15个理事国组成， 其中常任理事国5 个， 非常任理事国10 个。其实， 《联合国宪章》并未对“双重否决权”等问题作出规定， 但是依据后来 《四发起国政府关于安全理事会投票程序的声明》所作的说明和解释， 以及实践中的通常作法， 诸如“双重否决权”、“弃权和不参加投票不产生否决效果”等已经作为惯例被各国接受。因此，我们可以说联合国安理会表决程序既存在于以《联合国宪章》为代表的协定国际法之中，又表现为习惯国际法的规则。按照《联合国宪章》第27 条的规定，即（1）关于程序性以外的一切事项的决定， 应以9 个理事国的可决票决定之， 其中应包括全体常任理事国的同意票在内。③参见丁逸琛：《国际体系中的国家利益考量与国家角色定位——对中国在联合国安理会行使否决权的思考》，《理论界》，2012年第1期。但是对于和平解决争端方面的决定《联合国宪章》第6 章及第52 条第 3 项之规定 ，任何理事国为争端当事国时， 不得参加投票。（2） 关于程序性事项的决定，则以任何9个理事国的可决票决定之。④参见邵沙平主编：《国际法》（第二版），北京：高等教育出版社，2013年版，第233页。如前所述， 程序性以外事项的决定，任何一个常任理事国若投反对票， 决议便无法通过。

在联合国安理会历史上，五大常任理事国都有动用否决权的记录，只是美国和俄罗斯（以及前苏联）运用否决权的记录偏多。⑤参见刘铁娃：《从否决权的使用看美国在联合国安理会中影响力的变化》，《国际关系学院学报》，2012年第6期。按照《联合国宪章》的规定，对于非程序性事项只要一个常任理事国投否决票，决议就无法通过，但是在极为特殊的情况下，也出现过两个常任理事国同时投否决票的情况，例如在叙利亚问题上，中国就对俄罗斯的否决行为进行追加，也投了反对票。2011年10月4日，中国对于英、法等国提交的关于中东局势（叙利亚）的决议草案表示反对，俄罗斯也投了反对票。2012年2月4日，中国否决英、法等国提交的关于叙利亚问题的决议草案。草案要求叙利亚各方停止暴力和报复行为，要求叙利亚政府按照阿拉伯联盟早前提出的行动计划，释放被拘禁者，从城市撤出所有军队，保障和平示威自由，允许阿盟观察团不受阻碍地在该国展开工作，并要求叙利亚政府和反对派在阿盟主持下、按照阿盟提出的时间表进行对话，开启政治过渡进程。中国常驻联合国代表发言指出，安理会在叙利亚问题上的行动，应符合《联合国宪章》的宗旨和原则，不应使问题复杂化。2012年7月19日，再次否决英国提交的关于叙利亚问题的草案。这也是中俄第三次联手在安理会否决涉叙草案。中俄对英国决议案草案文中援引《联合国宪章》第7章规定（即在国际和平遭到威胁或发生侵略行为时，可以采取包括军事手段在内的强制措施）等部分内容表示难以接受。2014年5月22日，中国对于法国提交的将叙利亚局势提交国际刑事法院的决议草案表示反对。由于中、俄均投了反对票，导致该决议未能通过。事后中国外交部发言人就此作出说明，表明中方了解否决权行使的法律效力，中国通过追加投出反对票的行为表明中国政府支持叙利亚政府和反对西方干涉叙利亚内政的行为。除对非程序性事项拥有否决权外，任何一常任理事国也对决定某一事项是否为程序性事项这一“先决问题”享有否决权，①参见邵津主编：《国际法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2014年版，第295页。此谓“双重否决权”（Double Veto）。②参加梁西主编：《国际法》，武汉：武汉大学出版社，2005年版，第256页。所谓双重否决权的具体适用过程是这样的。第一步，在表决某一事项究竟是程序性事项还是程序性以外事项（即实质性事项）时，某一常任理事国对主张为程序性事项的决议投否决票，故而将其确定为非程序性事项，这是第一次否决。第二步，在接下来进行实质性事项表决时，该常任理事国再投下否决票，使决议无法通过，这就是双重否决权运用的过程。为了阻止安全理事会通过于己不利的决议， 但同时又不愿行使否决权，一个常任理事国往往争取与其他常任理事国或非常任理事国联合起来， 用扩大弃权票数或不参加投票国数的手法使决议得不到9 个赞成票， 结果决议无形中被否决， 这种情况叫做“变相否决”（Hidden Veto，隐藏的否决、阴谋否决 ）。③参见盛红生：《联合国安全理事会表决程序及结果的分析》，《法学杂志》，1994年第6期。程序性事项决议通过的条件是，若有任何9 个理事国投赞成票， 程序性事项决议便得以通过。反之， 赞成票不足9 票便无法通过。而实质性事项决议通过的条件从理论上说必须具备两个条件： 全部的理事国赞成票为9 票; 5 个常任理事国一致赞成（其实就是不要投反对票，而投弃权票并不构成否决）。如常任理事国赞成票不足5 票， 非常任理事国的赞成票数应适当增加，以满足9 个赞成票总数的要求。

通过以上对联合国安全理事会议事规则的分析，我们可以掌握通过投票技巧使联合国维持和平行动的决策过程朝向于我有利的方向发展，或者阻止对我不利的决议通过。鉴于近年来联合国维和行动遭到严重挫折，已经到了必须深化改革的关键时刻，在运用安理会议事规则推动联合国维和行动深化改革方面，我们应当做好以下几点。

第一，应全面评估近年来联合国维和行动的成败得失和经验教训，争取我国在联合国总部决策层面主导维和行动决策权，引领联合国维和行动重回正轨。应强调指出联合国资源有限，应量力而行，联合国不能“包打天下”，不能不经过认真调研和筹划随意推出和建立新的维和任务区。

第二，应在联合国安理会决策实施维和行动时根据我重大利益决定立场，对于威胁我国核心利益的行动果断否决。对于明显不符合或者直接有损我国利益的行动，在安理会形成维和决议时该否决就必须坚决否决。由于海地与中国台湾地区保持所谓外交关系，中国1996年威胁否决涉及联合国海地支助团延期的决议。④参见 Toups, C., "China threatens veto on Haiti peace force: move hits U.N.’s Taiwan supporters," Washington Times, 1996, 29, Februrary.转引自 Bates Gill and Chin-Hao Huang, "China’s Expanding Role in Peacekeeping:Prospects and Policy Implications," SIPRI Policy Paper No.25, November 2009, p.13.历史上我们也曾经于1997年和1999年在联合国安理会两次动用否决权，阻止维和决议通过，以反制有关国家与中国台湾地区维持外交关系，从而维护我国核心利益。1997年1月10日，中国否决了关于向危地马拉派遣联合国军事观察员的决议草案，原因是危地马拉与中国台湾地区维持外交关系以及每年在联合国总务委员会上联署所谓要求台湾“参与”联合国的提案。危地马拉政府的所作所为违背了《联合国宪章》的宗旨和原则，违反了联合国大会1971年通过的涉及恢复中国在联合国的合法席位的第2758号决议，损害了中国的主权和领土完整，干涉了中国的内政，伤害了中国人民的民族感情。这当然是不能接受的。1999年2月25日，中国又否决了安理会关于延长联合国维和部队驻守在马其顿的期限的决议草案。这两次否决实际上都是同中国与有关国家的双边关系相关。危地马拉一直与中国台湾地区有“外交”关系。马其顿于1993年与我国建交，1999年2月8日马政府却正式批准了与中国台湾地区的“建交公报”，这种情况迫使我国不得不在延长联合国驻马其顿维和部队的问题上行使否决权，以坚决维护祖国统一的原则。①参见 Bates Gill and Chin-Hao Huang, "China’s Expanding Role in Peacekeeping:Prospects and Policy Implications," SIPRI Policy Paper No.25, November 2009, p.13.以上三个案例都与我国维护“一个中国”的立场有关。对于在一些我国没有直接重大利益地区设立维和任务区，我们可投弃权票，也可不向联合国提供军人和警察。实际上正确妥善使用否决权甚至是弃权，是联合国外交的一种法律途径，也是我国外交政策“工具箱”的重要部分。否决可以针对维和行动的设立，也可以针对维和行动的延期，出发点和归宿都是维护国家利益。对于那些根本不具备实施维和行动条件的就应当阻止联合国安理会建立新的任务区。虽然撤销任务区比设立任务区更加复杂，但是对于某些已经完成授权任务或者无法继续开展行动的任务区该撤销就撤销，不应再延期。

第三，应主张联合国恪守“同意”“中立”和“除自卫外不使用武力”的传统维和三原则，明确反对“强力维和”。联合国由于丧失其中立性遭致挫折的教训很多，因此我们应当避免卷入联合国失误带来的消极影响之中。除在划定设施和范围之内保护平民时，都应该严格遵守维和三原则。有外国学者认为：“联合国对科索沃和东帝汶领土的管理也备受诟病。”②参见齐三平、徐新主编：《和平行动中的国际人道法研究》，北京：军事科学出版社，2012年版，第95页。因此，对于在任务区成立联合国临时行政当局的问题，我国应坚持联合国持谨慎态度，否则容易将联合国拖入泥潭而长期无法脱身，间接影响我国家重大利益。

第四，与俄罗斯以及其他非常任理事国合作，通过隐藏否决的方式阻止某些违反《联合国宪章》宗旨与原则的维持和平行动。对于某些我们并不认可但又不便公开反对的维和行动，可以利用表决程序的技术手段，联合其他常任理事国和非常任理事国加以阻止。

正确理解、掌握和运用联合国规则，在从总部到战地的各个层次都非常重要。除了在联合国总部争取运用现有规则以维护我国国家利益之外，在任务区层次，也应根据联合国的有关规定行事。在实践中，例如在联合国马里行动中，已经有值得吸取教训的案例。某些对我国不友好的联合国任务区官员擅自违反规定将反对派领导人等特殊伤员送到联合国维和部队的中国医疗队，使我国处境极为被动，既不利于执行联合国政策，又可能影响联合国行动的中立性。对于此类事件，我国维和人员理应在熟悉联合国规定的前提下断然拒绝，否则会影响我国国际形象和联合国的威信。