国家治理评价指标设计的法理分析*

□唐勇

国家治理评价指标设计的法理分析*

□唐勇

在确立了国家治理现代化目标及其实施路径之后，需要建构国家治理评价指标体系，用以衡量国家治理水平的变化。在指标的选择和设计过程中，应当站在依法治国的战略高度，处理好国家治理体系指标与国家治理能力指标、主观指标与客观指标、刚性指标与弹性指标之间的关系。

国家治理 评价指标 法治

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，并将其列为全面深化改革的总目标，这就意味着改革开放的目标从实现农业现代化、工业现代化、科技现代化和国防现代化推进到实现国家治理现代化。如何实现国家治理现代化，《决定》“主要从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队6个方面，具体部署全面深化改革的主要任务和重大举措”①***：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日。。党的十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。在确立国家治理现代化目标，并提出实现该目标的举措和方式的基础上，如何衡量国家治理现代化的实现程度，亦即如何评价深化改革的成就，则成为一个具有实践价值的理论命题。笔者通过梳理国家治理评价指标的国际经验，对中国国家治理评价指标体系的设计进行法理上的探索，以期为指标的系统建构提供合法性支持。

一、国家治理评价指标的国际经验

治理（governance）是一个源自古希腊语的词汇，本指“操舵、驾驶”，西哲柏拉图最先在隐喻意义上使用该词，用以指称城邦的管理。“治理”在西方社会科学界沉寂两千余年后，于二十世纪后期再度勃兴，并随着全球化的浪潮席卷各国，“它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”③［英］鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆芜译，《国际社会科学》，1999年第2期。。即便是用来补救乃至避免市场失灵 （market failure） 和政府失败 （government failure），治理在取代两者之后同样面临失败的可能性。换句话说，治理是一个中性的词，系“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，“使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。④俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第4页。既然治理是一个过程，那么从结果的角度看，治理就有“治理得好”与“治理得坏”之分，为了区分治理的“好坏”，治理评价指标体系应运而生。一种合乎评价指标或在评价指标体系中取得正效应的治理才能成为“好的治理”，即善治（good governance），在这个意义上，治理的评价指标体系就等同于善治的各项要求。由此可见，但凡讨论治理，都不能回避其评价指标；但凡推行治理，都必须借助评价指标加以衡量。在国际社会较有影响力的国家治理评价指标体系主要有以下几种：

其一，世界银行的世界治理指标（Worldwide Governance Indicators）。世界银行认为，治理涉及国家政权当局的执政传统与制度架构，包含政府选举、监督与更替的程序，政府有效制定和推行良好政策的能力，对公民的尊重，以及实现经济与社会管理的制度。世界治理指标涵盖215个国家和地区在1996—2013年间六个指标的数据：（1）言论与问责（Voice and Accountability），一个国家的公民在多大程度上享有选举政府、言论自由、结社自由和媒体自由；（2）政局稳定与消除暴力/恐怖主义（Political Stability and Absence of Violence/Terrorism），包括恐怖主义在内的政局动荡，以及基于政治动因的暴力的可能性；（3）政府效率（Government Effectiveness），公共服务的质量，文职部门的质量及其独立于政治压力的程度，政策制度和实施的质量，以及政府自身恪守政策的可信度；（4）管制质量（Regulatory Quality），政府制定和实施良好政策法规以促进私人部门发展的能力；（5）法治（Rule of Law），主体对社会规则的信心和遵守程度，尤其是合同履行、财产权、警察、法院、犯罪、暴力方面的情况；（6）腐败控制（Control of Corruption），为获得私利而动用公共权力的程度，包括细微的和巨大的腐败，以及精英和私人利益对国家的侵占。作为一种评价工具，世界银行认为上述六项指标能够进行国际的和时际的对比，但同时承认用于评价特定国家的治理改革时显得不是那么精准。①World Bank，Worldwide Governance Indicators，http：//info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home，2015年2月5日。

其二，联合国开发计划署的治理指标（Governance Indicators）。联合国开发计划署认为，治理是一个价值、政策和制度交织的系统，借助于这个系统社会得以管理其经济、政治和社会事务，而这种管理则通过国家、市民社会和私人部门的互动来实现。治理的边界极其宽泛，可以涵盖企业、家庭、村落、城市、民族、地区乃至全球。联合国开发计划署还区分了指标（indicator）与统计数据（statistics），前者并不具有数字形式，例如，在自由之家（Freedom House）提供的“世界自由指标”中，国家的分类项目被界定为自由、半自由或不自由。治理指标所评价的内容包括选举制度、腐败、人权、公共服务、市民社会和性别平等。②UNDP，Governance Indicators：A User’s Guide，Second Edition，New York，2007，P.1.事实上，联合国开发计划署提供的指标数量繁多，涵盖治理的各个层面，并且往往以其工作报告的形式发布。其中最具有影响力的是《千年发展目标指标》 （MDGs），包括消灭极端贫穷和饥饿、实现普及初等教育、促进两性平等并赋予妇女权力、降低儿童死亡率、改善产妇保健、与艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争、确保环境可持续能力、制订促进发展的全球伙伴关系等8项指标。每项指标下辖若干次级指标，例如，在消灭极端贫困和饥饿目标下面分设“将每日收入低于1.25美元的人口比例减半”、“使所有人包括妇女和青年人都享有充分的生产就业和体面工作”和“挨饿人口比例减半”等三个子目标，并逐项配以发展状况的评价结论。③关于联合国开发计划署治理指标项目的介绍，可参见俞可平主编：《国家治理评估：中国与世界》，北京：中央编译出版社，2009年版，第87-118页。

其三，经济合作与发展组织的Metagora项目。经济合作与发展组织的Metagora项目从2004年2月开始实施，旨在引导南北合作，开发提升国家能力和领导水平的工作方法以及评测工具，用于评价国家的人权和民主治理状况。该项目问卷调查系统下设民主、人权和治理三大主题，其中治理的主题涵盖资源管理 （Resource management）、问责 （Accountability）、透明度（Transparency）、腐败（Corruption）、参与（Participation）、效率（Efficiency）、法治（Rule of la w）、控制/检查/监督 （Control/Monitoring/Supervision）、信息获得 （Access to information）、道德（Ethics）和其他（other）指标。④Claire Naval，Sylvie Walter and Raul Suarez de Miguel ed，Measuring Human Rights and Democratic Governance：Experiences and Lessons from Metagora，OECD Journal on Development Vol.9，Iss.2，P.260.

其四，其他与治理相关的指标体系。不同的机构和学者采用不同维度的数据评价一个国家的经济、政治、法治或人权状况，这些代表或不代表机构立场的民间指标体系也在一定程度上反映国家治理状况。例如，有学者提供了“关于暴力的国际通用度量指标”，具体包括暴力和安全威胁的发生率、暴力风险和暴力脆弱性、对暴力的报告与反应、对暴力的感知与态度、暴力的影响等等。①［英］阿尔基尔等：《贫困的缺失维度》，刘民权、韩华为译，北京：科学出版社，2010年版，第94-95页。这些指标反映了犯罪、种族暴力、毒品贩卖、虐待儿童、警方的暴力行为、恐怖主义等负面的社会不安全状况，而这种状况的严重程度与国家治理能力呈现负相关关系。根据国际社会关于民主治理和善治的评价标准，结合中国的具体国情，国内有学者提出中国民主治理和善治的评价标准，即参与性、透明性、法治、公平、责任性、回应性、效能、廉洁、和谐、合法性等10项。②何增科：《中国治理评价体系框架初探》，《北京行政学院学报》，2008年第5期。

总体来说，随着政治民主化尤其是国家权力合法化的意识不断得以确认和强化，无论是公共权力的行使者，还是公民权利的享有者，都需要建构一套客观、公允、可信的国家治理评价指标体系，或借以证明国家治理水平的提升，或借以发现国家治理能力的缺陷。从国家治理基本方略角度看，***总书记着重强调：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”③***：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日。国家治理评价指标就应当在法理上站得住脚。其一，从指标合法性角度看，所设计的国家治理评价指标应当能够对接到现行的中国特色社会主义法律体系之中，这些指标最终要以法律标准的形态予以固定下来；其二，从指标指示的内容角度看，所设计的国家治理评价指标应当侧重于对依法治国战略进程的衡量，这些指标要体现公平正义的法理价值，并因此与国家统计局的国民经济和社会发展指标相区分；其三，从国际实践角度看，任何一种治理指标都将法治作为其中的一项标准，法治是确保中性的治理跃升为善治的外部条件。

二、国家治理体系指标与国家治理能力指标

《决定》对国家治理现代化做了两个方面的表述，即国家治理体系现代化和国家治理能力现代化，那么，衡量国家治理现代化程度的国家治理评价指标也要包含国家治理体系指标与国家治理能力指标两个方面。

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”④***：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。简言之，国家治理体系的本质内涵，就是包含党纪国法在内的规范性文件体系。笔者认为，国家治理体系指标可以从公法的透明度、私法的自由度和党纪的问责度三个方面进行设计。（1）透明度是公法领域最为重要的指标。公法通过授予国家机关公权力来捍卫国家利益，实现国家治理，公权力构成公法的逻辑基础。公权力自身具有强制支配的效力，在其行使过程中不受相对方意志的干涉，存在扩张性及对私权利恣意侵害的危险，因此，规范公权力的公法必须清晰透明，具体而言，每一项权力所授予的主体、行使的程序、作用的方式、救济的渠道都要公法规范上作出安排。透明度确保权力在阳光下运行，权力享有者滥用职权、推诿懈怠、寻租腐败皆为权力相对方乃至全体人民所监督。透明度指标在公法制定层面细化为普遍选举、民主参与、征求民意、利益协商、条款严密等具体项目；在公法实施层面细化为主体适格、程序正当、救济及时、国家赔偿等具体项目。（2）现代治理与传统统治的分野在于民众的自主和自治程度。“治理理论不仅承认我们的政府愈来愈加复杂，而且提醒我们注意责任的转移，国家退后一步而把责任推给私营部门和志愿团体——从广义上说推给公民的这样一种打算。”⑤俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第39页。“国家退后一步”，意味着国家机关不再直接干预私人生活领域，而是制定私法，通过国家公力救济后盾的间接方式来引导私主体自主、自觉和自由地享受现代生活。私法的自由度确保私主体能够根据自己的意愿自主选择社会关系的缔结、变更或消灭，并促进这种自由意志与国家强制进行对话和互动。相对于公法的“法无授权不可为”，私法遵循“法无禁止即可为”。在实现治理现代化的国家里，私域的自由为市场繁荣和经济发展提供源源不断的动力，同时也是国家制度自信的充分体现。自由度指标可以通过国家干预项目的削减来评价，在人身领域表现为对户籍制度的弱化、对城乡流动限制的消除、对生育自由的宽容等，在财产领域表现为对土地权益流转的许可、对民间资本投资的放开、对行业进入退出壁垒的取消等。（3）党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是政党实现有序执政的内部约束机制，如果共产党员违反党的纪律就应当受到纪律处分。二十世纪九十年代以来，苏联解体、东欧剧变、两极格局终结、世界社会主义运动面临挫折、资本主义发展进入新的时期，这些世界格局的剧变对中国共产党提出了新的挑战。提高党的领导水平和执政水平，增强抵御风险和抵制腐败的能力，在当前的时代背景下尤为重要。党纪的问责度指标能够反映党纪的效力，对共产党员进行组织内部的约束和管理，也是从严治党在制度建设上的表征。

“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”①***：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日。国家治理能力的本质内涵是国家在实现政治统治和社会管理过程中的驾驭水平，国家治理能力强就意味着国家在处理内政外交事务中具有较高的驾驭水平，国家治理呈现高效率。笔者认为，国家治理能力指标可以转化为国家治理效率的评价指标。在法经济学的视角下，税收是国家（政府）运作投入成本，而公共服务则是国家（政府）运作所产生的收益，成本和收益之间的比值就是国家治理的效率。从国家治理能力指标设计的角度看，国家治理效率指标可以划分为公共服务和政府规模两个子项。前者包括基础设施建设、教育和科研投入、公立医院及其床位数、公安处理案件数、法院受案（结案）数、城市无线网络覆盖面、廉租房和经济适用房的覆盖面、公共交通工具保有量等具体项目，这些项目可以以行政区划为单位进行统计，也可以以百万人口数为单位进行统计，以此反映国家提供公共产品的数量和质量。后者包括公务员占总人口数的比重、财政收入占国内生产总值的比重、三公经费占财政支出的比重、窗口单位排队等候时间等具体项目，这些项目反映的是国家职能部门的规模。

三、国家治理的主观指标与客观指标

在国家治理评价指标的设计与选择过程中，主观指标与客观指标之间的关系是一个不容回避的问题。主观指标，也称为感觉指标，是指不能通过数字计量来表现而只能凭借主体的感受和判断来评价事物的指标；客观指标则是通过统计数据反映事物的指标。一个有趣的现象是，国际社会在设计国家治理、人权状况和法治状况的指标体系时，往往倾向于采用主观指标，而国内的研究者始终有着“拿数据说话”的情节。例如上文所提到的联合国开发计划署在编订指标体系时，专门强调所列示的是“指标”，而不是“统计数据”。根据联合国人权事务高级专员办公室编订的《人权指标：测定和实施指南》，用于评估主权国家采取措施履行人权义务的指标包括：国家批准的与适足住房权相关的国际人权公约，国家对发展职业技术教育的政策范围和时限，以及管理独立监督机构检查看守所、羁留中心和监狱的正式程序的生效日期和覆盖范围。②The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights，Human Rights Indicators：A Guide to Measurement and Implementation，HR/PUB/12/5，New York and Geneva，2012，P.34.美国国际开发署（USAID）关于贫困人口羞耻的测定直接采用问卷是非判断的形式，涉及的问题包括“我将会因自身贫穷而感到羞耻”、“我将会因我的家庭贫穷而感到羞耻”，以及“你觉得你所在社区中的大部分人如何回答前面的问题”等主观性很强的评估指标。③［英］阿尔基尔等：《贫困的缺失维度》，刘民权，韩华为译，北京：科学出版社，2010年版，第111页。而中国内地第一个法治指数——2007年余杭法治指数，则被认为“法治量化评估体系具有较强的可操作性，是实践和探索民主与法治建设的试验田”；“法治指数是法治水平最精炼的概括，是经济社会法治的晴雨表”。④钱弘道：《中国法治指数报告（2007-2011年）：余杭的实验》，北京：中国社会科学出版社，2012年版，第74页。各地纷纷出台各种量化的指数，例如，上海市迎世博600天行动社会动员指挥部、窗口服务指挥部、城市管理指挥部发布过“城市文明指数”、“环境文明指数”、“秩序文明指数”和“服务文明指数”；⑤《上海城市文明指数升至80.35》，《文汇报》2009年3月30日。江西出台“文明交通指数”；⑥参见郑颖：《全省首次文明交通指数测评有了结果》，《江西日报》2011年11月6日。杭州出台“食品安全质量指数”⑦参见林乃炼：《让老百姓放心的食品安全“气象图”——关于杭州食品质量安全指数发布模式的思考》，《杭州》，2011年第3期。，等等。

笔者认为，主观指标在国家治理评价指标体系中不可或缺。第一，《决定》揭示了国家治理现代化的最终目的是“让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”⑧《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。人民既是深化改革的主体，又是深化改革的受益者，当然也是改革成败的评判者。人民民主专政的宪法原则是人民满意度成为评价指标的法理注脚。第二，民情与民意并未始终保持一致。客观指标反映的是民情，而主观指标表达的是民意，但两者并不始终统一。例如，虽然主观福祉与教育程度、财富积累、就业情况等存在统计学上的正相关关系，但是也有相当多的证据支持这样的观点——“处在中等收入水平上的那些受挫折的成功人士比那些收入处于社会底层的人更可能对生活不满意”①［英］阿尔基尔等：《贫困的缺失维度》，刘民权，韩华为译，北京：科学出版社，2010年版，第144页。。撇开民意，只谈民情，不能在法理上获得合理的支持。第三，主观指标可以起到对客观指标的验证作用。例如，就客观量化的法治指数而言，有学者“因为其和普通公众的生活经验和日常感受相差太远”，将其批评为“地方官员和专家的自说自话”。②陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》，2013年第6期。当然，客观指标的精确性、时际或区际的可比性、情感上的可信度则是主观指标无法比拟的。

事实上，任何一套评价治理的指标都不可能是纯主观或纯客观的。余杭法治指数虽然最终以数值的形式予以展现，但在调查和评价的过程中，同样设计了主观指标，其中一项考评标准设定为：“支持和保障检察机关、审判机关依法独立行使司法权，无以组织或个人名义干预司法活动。若出现干预独立司法正常活动的，此项不得分。”③钱弘道：《中国法治指数报告（2007—2011年）：余杭的实验》，北京：中国社会科学出版社，2012年版，第15页。这就属于一个侧重主观判断的指标。《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》 （讨论稿）提出：“在客观指标中，要有反映依法行政和法治政府建设效果的客观数据；在主观指标中，社会公众对依法行政水平和法治政府建设程度评价的指标分值不得低于考评总分值的20%。”④《国务院办公厅关于推进法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿），http：//fzzx.gansudaily.com.cn/system/2009/12/10/011384875.shtml，2009年12月10日。这种以“一刀切”的方式设定主观指标权重的做法也未必可取。一方面，如果不能科学地解释20%权重的由来，那么整个指标体系的可信度就大打折扣；另一方面，基于权重的主客观指标的合并有可能掩盖本应揭示的问题，尤其是当某类指标权重过小的时候。因此，笔者认为，国家治理评价指标体系在设计的过程中，应同时纳入主观指标和客观指标，其评测结果分别列示，相互印证，从而全面反映国家治理进展的情况以及人民对该进展的切身感受。

四、国家治理的刚性指标与弹性指标

德国法哲学巨擘考夫曼在其名著《法律哲学》中用宽容原则作为结论，“宽容应该是多元风险社会中的一项重要美德”⑤［德］考夫曼：《法律哲学》，刘幸义等译，北京：法律出版社，2011年版，第310、353页。，“宽容在今日世界，乃至于明日世界是一个人类的命运问题”⑥［德］考夫曼：《法律哲学》，刘幸义等译，北京：法律出版社，2011年版，第310、353页。。超越自由原则、责任原则和正义原则，宽容原则不仅是法哲学的未来取向，还是政治哲学尤其是治理理论的价值观念。统治侧重于权力自上而下的强制与管控，一端是掌权者，发布命令实现其统治的意志；另一端是被管控者，被动地接受权力的支配和安排。治理则打破这种“命令——服从”的对立关系，政府、企业、社会组织乃至公民共同参与公共事务的管理，尤其是通过政府与公民之间关系的开放与互动来达致国家的长治久安和人民的利益多元兼顾。宽容价值使善治成为可能。从政府的立场上看，政府开放地面对所有情况，承认企业、社会组织乃至公民有可能掌握更全面的信息，拥有更高效的方法，而政府自身的意志只是解决问题的一种方案，并且未必是终局性的方案。因此，政府允许甚至要求公民参与，建言献策、共商对策；从公民的立场上看，公民不再把政府视为无所不包、无所不能的家父形象，而是理性地看待政府的权力运作，甚至与政府一起面对和承担现代社会不确定的风险。尤其是在流行性疾病、大规模灾害和资源环境问题上，政府和公民的合作显得必须和必要。在这个意义上，国家治理现代化是一个在政府与公民互动中不断向前演进的过程，衡量国家治理现代化实现程度的指标也不可能是“一刀切”的静态指标，而是刚性与弹性互补的指标体系。

刚性指标是具有强制约束力的指标项目，对应于法律的强制性规范。在刚性指标下，如果相应的主体在评测中未能合格，那么就应当承担法律责任。之所以要设定刚性指标，是因为在国家治理活动中，涉及公民基本人权的事先不能遭受克减或减损，例如生命安全与财产权、宗教信仰自由、言论与出版自由、结社与集会自由、公平审判、禁止酷刑与不人道待遇，等等。《决定》中涉及人权司法保障制度的内容，就是最典型的刚性指标：“国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。”⑦对刚性指标的评价在操作上包含两个层次，其一，刚性指标纳入国家成文法规范体系。刚性指标关涉公民的生命、人格、尊严和生存所需的必要财产，这些利益是人民得以生存并参与国家治理活动的基础，因此，需要在全国人大及其常委会制定的法律层面予以宣告和规范。其二，刚性指标纳入动态评估程序。获得立法的支持并不必然意味着在法律实施过程中同样受到保护，刚性指标的实现情况宜作为国家职能部门及其国家工作人员考核的依据。

弹性指标是倡导性和渐进性的评价指标，这些指标伴随着国家治理体系和国家治理能力的现代化进程而逐步提升，对应于法律的倡导性规范。从权利谱系上看，以经济、社会和文化权利的实现依托于主权国家的经济、社会和文化发展水平，那么，涉及工作权、社会保障权、健康权、受教育权、适当生活水准权、休息权等权利的指标就可以视为弹性指标。《决定》提出的“健全城乡发展一体化体制机制”举措所涉及的指标大多为弹性指标：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。消弭城乡差异不可能一蹴而就，让广大农民共享现代化成果也不可能一步到位。诸如城镇化率、农村劳动人口劳动合同签订率、农村财政转移支付、农民人均可支配收入、农村职业教育入学率、农村宽带接入率等可以量化的数值指标可以不做具体要求，通过该指标在时际上的变化来评估国家治理水平的提升状况。

需要说明的是，刚性指标与弹性指标之间的界分不是一成不变的。例如，2003年国务院作出了进一步加强农村教育工作的决定，深化农村教育改革，发展农村教育事业，到2006年，全国实现“两基”（基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）县数从2001年的2573个提高到2006年的2973个，“两基”人口覆盖率提高到98%。②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。随着国家农村教育能力的进一步提升，当“两基”人口覆盖率接近100%时，该指标就从弹性指标定格为刚性指标，最终甚至有可能退出指标体系，或者被农村职业教育入学率和高等教学入学率等更高级的弹性指标所替代。

五、国家治理评价指标体系相关问题的展望

以上笔者仅就国家治理评价指标设计的宏观问题作法理上的初步分析，力求借助于法治模式，实现国家治理评价指标构建的合法性。其间还存有大量问题需要进一步探究。

第一，指标的制定者与评测者的选定问题。国家治理评价指标体系涵盖国家经济、政治、社会、文化、生态、国防和党建领域的各个方面，各界所提出的指标构想最终需要固定下来，使之具有约束力和执行力，从学理指标体系到国家指标体系的过渡需要一个具有较高公信力的主体来认定，而各项指标的调查也涉及具体工作实施者的选定问题。

第二，指标评估不合格或情况恶化的问责问题。当国家治理主体在治理过程中由于故意或过失的行为，导致某些指标（尤其是刚性指标）的不合格，该主体在法理上应当承担相应的责任。这种责任如何在党纪与国法之间进行规定，以及这种责任的追究机制如何创设也是需要进一步探究的问题。

第三，指标体系的具体设计问题。按照国际社会普遍的做法，国家治理评价指标涵盖“指标——次级指标——标准”三个层次，每个层级下面都有主观指标和客观指标项目的测定，如何构建一个具有可操作性的指标体系，同样需要跨学科多视角的探索与思考。第四，对国外机构评价结论的应对问题。在国际社会上存在大量的政府资助或民间募资的评价机构，以中立或非中立的姿态对各国开展国家治理状况评价。在某些指标体系中，我国的排名比较靠后，如何正视、分析并解释这种现象，并对恶意机构展开国际法层面上的追责，也是国家治理评价指标研究所应考虑和回应的问题。

责任编辑：宋雪玲

③《农村义务教育进入全面普及和巩固提高新阶段》，《中国教育报》2007年10月18日。

*本文系浙江财经大学国际化人才队伍培养计划（2011-2020年）经费资助的阶段性成果。

作者唐勇，男，浙江财经大学法学院教师，法学博士，美国加州大学伯克利分校访问学者（杭州 310018）。